國企不再享有“政策性破產”、金融機構不再是“獨立王國”、清償順序“新老劃斷”、個人破產仍未納入……
歷經整整12年的立法征程，《破產法》終于出臺。它標志著中國市場經濟進入一個新階段。作為這部法律艱難“誕生”的見證者，中國政法大學教授李曙光向《中國經濟周刊》細述了新法出臺的過程、亮點與遺憾。
新《破產法》是一個標志性事件
在此之前，中國還處在市場經濟的初級階段；從此以后，可以說中國的市場經濟進入了中級階段。
8月27日舉行的十屆全國人大常委會第二十三次會議以157票贊成、2票反對、2票棄權，高票表決通過了《中華人民共和國企業破產法》（下稱“《破產法》”）。新法自2007年6月1日起施行。
“新《破產法》的審議通過是一個標志性事件，它表明中國的市場經濟已進入了一個新階段。”全程參與這部法律起草工作的李曙光告訴《中國經濟周刊》：“在此之前，中國還處在市場經濟的初級階段；從此以后，可以說中國的市場經濟進入了中級階段。”
而從1994年開始起草到2006年最終出臺，《破產法》經歷了整整12年。李曙光認為，法律起草的過程，也是中國市場經濟發育成長的過程。在起草過程中爭議的焦點問題，也是中國市場經濟成長過程所遭遇的難點所在。
“最終，市場取向、新的制度設計與可操作性成為了新出臺《破產法》的精髓。”
十年磨一劍
破產法涉及太多的利益主體，牽動太多敏感神經。由于許多重大問題存在較大分歧，使這部法律草案的出臺一拖就是12年。
1986年8月3日上午9時，沈陽市政府迎賓館舉行了一個會議。沈陽市委、市人大、市政協、市政府等20多個部門約150人到會，與會采訪的還有幾十名中外記者。
這是一次注定要震驚國內外的會議，就在這次會議上，沈陽防爆器械廠被宣布破產。
企業破產倒閉，這個在資本主義社會里司空見慣的經濟現象，對于社會主義中國里實行計劃經濟統收統支的國家企業來說，卻是破天荒頭一遭。一時之間，社會主義國家企業能否破產的爭論成為輿論的焦點，各種報道鋪天蓋地——日本東京廣播電視中心的報道稱：“中國沈陽，一項重大的實驗：中國東北的沈陽城發生了‘地震’，‘超過八級的改革地震’”，包括法新社、路透社、《紐約時報》、《讀賣新聞》在內的26個國家和地區的新聞機構均對此作了報道。
然而，除去對人們觀念的沖擊，此次破產“試水”卻暴露出由于社會保障制度不健全、相關法律不完善以及政府官員缺乏經驗等因素，使實際的破產操作難以進行。于是同年12月2日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國企業破產法（試行）》。
“這是中國的第一部企業破產法，它從法律意義上確認了中國企業可以破產的事實，可以說是在觀念上的革命性突破。”李曙光說，“但破產法在頒布實施后的最初幾年內幾乎形同虛設。其立法理念和架構有著濃重的計劃經濟色彩，而且適用范圍也僅局限于國有企業。因此可以說是一部國有企業破產法而不是市場經濟取向的破產法。”
由此帶來的后果是，破產法所起到的規范作用遠遠不夠：企業借破產惡意逃廢債務現象大量存在、銀行債權人利益得不到保護、破產企業的主管部門擁有高于債權人的處置權……
與此同時，伴隨市場經濟發展而迅速成長起來的非國有公司、合伙、三資等類型的企業迫切需要破產法來規范，特別是中國入世后法律接軌的要求，使得破產法遠遠不能滿足現實和未來的需要。
“全面修改破產法的動議，早在1993年的全國首屆企業兼并與破產研討會上便已提出。” 李曙光介紹，但直到1994年國企改革開始破產試點，才同時啟動了新《破產法》的研究制定。
然而，新法的“誕生”卻命運多舛—年年都列為重要立法規劃，卻年年都不能提交常委會審議。
“因為《破產法》涉及太多的利益主體：債權人、債務人、消費者、廠商、境內外投資者、職工、政府……幾乎市場中所有主體都包括其中。它直接關系到中國經濟改革進程、經濟發展和金融穩定，牽涉太多敏感神經。”李曙光說，由于許多重大問題存在較大分歧，使這部法律草案的出臺一拖就是12年。
三大亮點三大影響
法律的適用范圍擴大、國有企業破產以及金融機構破產等規定是新《破產法》的“精華”。
“新《破產法》較20年前的舊法有了較大的進步。” 李曙光介紹，其中以法律的適用范圍擴大、國有企業破產以及金融機構破產等規定最為引人關注，成為這部法律的“精華”。
最直觀的進步是法律的適用范圍。新《破產法》適用于所有的法人企業，包括國有企業與法人型私營企業、三資企業、上市公司與非上市公司、有限公司與股份公司，甚至包括金融機構。這意味著破產不再是國有企業的“專利”，所有企業將平等地受到同一“劣汰”法則的約束。
與此同時，政府基本退出破產事務，轉而交由市場解決，這意味著國有企業的破產將從“政策性破產”走向市場化破產，國有企業的特殊地位不復存在。 “優勝劣汰的競爭法則將有效發揮作用。市場中的利益格局和利益預期也將隨之發生重大變化。” 李曙光如此評價這一重大改變。
破產國企職工的安置是中國轉軌時期面臨的特殊難題，也是破產法“難產”的最大分歧所在。“新《破產法》采用‘新老劃斷’的制度安排很好地解決了這個問題。”李曙光告訴《中國經濟周刊》，所謂“新老劃斷”，是指在新《破產法》公布之前的破產案例，需將拖欠職工的工資、醫療養老保險等福利費用，作為優先清償對象；而在新法案正式公布之后，所有破產企業都需將有擔保的債權，作為優先償還的部分。
“在保證職工權益的同時，兼顧擔保制度的穩定，維護交易安全。這種清償順序更加符合我國國情。”
此外，新《破產法》還首次提出金融機構的破產，意味著銀行、券商等機構不再是經濟體中的獨立王國，也被納入依法破產的軌道。在我國經濟發展過程中，實際已經出現了不少非銀行金融機構破產的例子，如大鵬證券、德隆等。如果沒有相關法律提供依據，很容易在處理過程中出現問題。
李曙光認為，新《破產法》將對我國市場經濟建設產生巨大的影響。這些影響主要表現在三個方面。
首先，《破產法》完善了我國有關市場退出的法律，為市場經濟提供了一個非常好的法律保障。如果對退出市場沒有一個合適的“說法”，可能造成虛假注資以進入市場，及在交易中進行欺詐。
其次，《破產法》可以發揮驅逐“劣幣”的效應，有助于社會信用的提高。
第三，一部與國際對接的《破產法》能夠在很大程度上改善我國在WTO中的國際形象，建立起一個有信用、有效率、有保障、有預期的法律機制和市場環境，打消外資進入中國的顧慮。
新法仍有缺陷和遺憾
合伙企業、個人獨資企業、自然人破產問題未被納入。因此只能算“半個《破產法》”。
不過，對于這部千呼萬喚始出來的法律，李曙光認為仍然存在一些缺陷和遺憾。
比如，新《破產法》的適用范圍是法人企業，但合伙企業、個人獨資企業、自然人破產等問題未被納入。因此在他看來，這個法只能算“半個《破產法》”。
李曙光透露，新《破產法》的一審稿中曾經將合伙企業、個人獨資企業等企業形式列入適用范圍，但二審稿中刪除了；而商業銀行等信貸部門強烈要求在法案中建立的個人破產制度，最后也沒有被采納。
“從破產法的歷史看，自然人破產是破產制度的基石，國外是先有自然人破產后有企業破產。而我國是倒過來的，先有企業破產，當然這與我國的國情有很大的關系。” 李曙光說，“現在市場經濟比較完善的國家都包括自然人破產，或者叫消費者破產。一個社會的信用體系首先是建立在個人信用基礎上，如果沒有關于個人破產的法律作為規范支撐，企業的信用基石其實是不牢固的。所以，我國應該盡快著手制定一部‘個人破產法’。我希望不必像破產法一樣等那么久，最好下一個10年就能出臺。”
此外，有些法律的條文設計線條還比較粗，在具體操作中可能涉及的問題還有一些缺陷。
“法律雖然制訂出來了，但要落到實處，使它真正發揮作用，還有大量工作要做。比如，職工權益保障基金的建立、金融機構破產有關具體規定的制定、相關司法解釋的制定，以及對法官及中介機構的培訓等。”李曙光說。（記者 許浩/北京報道）
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