2005年財政部用中石油集團上繳的所得稅中的100億元彌補中石化集團煉油虧損的做法到底對不對？
今天，審計署審計長在向全國人大常委會報告2005年中央預算執(zhí)行情況時說，這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財政收支規(guī)模，財政部應(yīng)通過財政支出的方式安排這部分資金。
財政部和國家發(fā)改委，一個管中央預算，一個管國家的投資項目，可以說是管理國家“錢袋子”的兩個核心部門。2005年他們的管理水平如何？
今天，審計署審計長李金華向全國人大常委會提交的《2005年中央預算執(zhí)行的審計報告》中，第一部分就把關(guān)注點放在了兩部委管理國家“錢袋子”的水平上。而提及財政部用中石油上繳所得稅補貼中石化的做法，不過是今天審計長對兩部門中央預算管理水平的一部分描述。
今天的這份審計報告，也是《審計法》實施以來，審計署第十一次對中央預算執(zhí)行情況進行審計。
去年213名官員受處分
審計報告透露，上一年的整改情況是：2005年審計38個中央部門查出的問題已有95%得到糾正。通過整改，有關(guān)部門、單位上繳財政各項資金11.83億元，追回和歸還被擠占挪用的資金41.64億元，撥付使用被滯留閑置的資金117.62億元；有213人受到黨紀政紀處分，76人被依法逮捕、起訴或判刑。
穩(wěn)健的財政政策下還存在5個問題
李金華說，審計結(jié)果表明，2005年，財政部實施以“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進改革、增收節(jié)支”為主要內(nèi)容的穩(wěn)健的財政政策，充分發(fā)揮中央財政的宏觀調(diào)控作用，減少赤字，壓縮國債項目資金規(guī)模，調(diào)整國債項目資金的使用結(jié)構(gòu)和投向，綜合運用稅收、補貼、轉(zhuǎn)移支付等多種政策手段，加強對農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，保證了重點領(lǐng)域的資金需求，但審計也發(fā)現(xiàn)五個方面的問題：
——2005年，財政部從中國石油天然氣集團公司上繳的所得稅中退庫100億元，彌補中國石油化工集團公司煉油項目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財政收支規(guī)模。
——財政部2006年3月向十屆全國人大四次會議報告2005年度中央預算執(zhí)行情況時，少報一項政府性基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。不符合預算法實施條例關(guān)于“經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的專用基金應(yīng)當實行預算管理”的規(guī)定。
——2005年，財政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預算內(nèi)安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。
——2005年，中國信達資產(chǎn)管理公司在處置一筆不良貸款時，財政部在其實際發(fā)生費用4552萬元的情況下，同意其按回收現(xiàn)金8.54億元的18%提取委托手續(xù)費1.54億元。這一提取比例是信達公司實際費用率5.29%的3.4倍，是2005年財政部下達該公司考核費用率6.21%的2.89倍。
——2005年，財政部批準中國中信集團公司按上年稅后可供分配利潤17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤的5%至10%提取的規(guī)定，導致該公司多提公益金5.09億元。
239個中央轉(zhuǎn)移支付項目41個內(nèi)容重復2005年，中央財政綜合運用多種手段，加大對地方特別是中西部地區(qū)的支持力度，進一步加強了轉(zhuǎn)移支付資金管理，改善了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。與上年相比，財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付都有較大增長，但審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn)中央補助地方支出存在部分項目設(shè)置交叉重復等問題：
——地方財政對中央稅收返還和補助收入預算編報不完整。按照預算法的規(guī)定，省級政府應(yīng)將中央財政對該地區(qū)的稅收返還和補助收入全部編入本級預算，但據(jù)對20個省(區(qū)、市)的審計調(diào)查，2005年，這些省(區(qū)、市)本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%。
——部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達37個。
據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項存在內(nèi)容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項目分配的專項轉(zhuǎn)移支付有71項(不包括預算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項目)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。
——2005年，15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項轉(zhuǎn)移支付，實際用作部門經(jīng)費或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費補助。
1574億元中央財政建設(shè)資金背后的7個問題
2005年，國家發(fā)改委組織實施十屆全國人大三次會議審議通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，組織分配5項共1574.76億元中央政府財政性建設(shè)資金，這些資金在農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地調(diào)整和改造等領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，這次審計發(fā)現(xiàn)了中央政府投資管理中存在的7個問題：
——至2005年底，尚有國債資金234.54億元沒有安排下達或投入使用，占當年可安排國債投資的20.1%，這類做法影響了國債投資的預期效益，也增加了國家的債務(wù)成本。
——對354.4億元中央預算內(nèi)投資，國家發(fā)改委年初下達計劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報告尚未批復和“打捆”項目22.98億元，以及未細化的投資1.67億元，實際落實到項目242.72億元，占當年中央預算內(nèi)投資的68%，未達到“有預算二次分配權(quán)的單位年初下達預算要達到當年預算75%以上”的要求。
——在“淮北大堤除險加固工程”等5個項目的可行性研究報告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個項目的初步設(shè)計尚未得到批復的情況下，國家發(fā)改委下達中央預算內(nèi)投資計劃10.9億元，不符合國家關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定。
——2005年10月，國家發(fā)改委在下達煤礦安全改造項目投資計劃時，對財政部已撥付關(guān)閉破產(chǎn)補助38.33億元的10個資源枯竭型關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，安排安全改造資金2741萬元。對政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，不應(yīng)再安排安全改造資金。
——部分補助地方投資項目還存在額度較小，不利于更好地發(fā)揮中央政府投資效益的問題。
——部分專項投資存在內(nèi)容交叉，資金多頭審批安排的現(xiàn)象。2005年，國家發(fā)改委、交通部分別使用“中央預算內(nèi)投資”、“國債投資”、“車購稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農(nóng)村公路改造”、“通達工程”、“鄉(xiāng)村公路”等6項專項投資，這些專項均涉及農(nóng)村公路建設(shè)，內(nèi)容相近，資金多頭下達。
國家發(fā)改委內(nèi)部有些業(yè)務(wù)司在專項投資設(shè)置上也存在不整合、內(nèi)容交叉，甚至重復安排投資計劃的現(xiàn)象。如2005年，國家發(fā)改委社會司分別安排了4項涉及農(nóng)村醫(yī)療的專項投資計劃。對齊齊哈爾二機床集團公司的“大重型數(shù)控銑鏜床”項目，國家發(fā)改委兩個業(yè)務(wù)司重復安排國債資金補助。
——去年中央預算執(zhí)行審計中曾發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)改委到2004年底才下達“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動物防疫體系工程”當年國債投資計劃。從今年審計情況看，這一問題仍未得到解決。
既有體制原因也有管理原因
李金華分析說，中央預算管理中存在上述問題，既有財政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴格、制度不落實的因素。
從管理層面看，有些資金分配缺乏科學、合理的標準和依據(jù)，還存在一些不夠公正、公平的問題；預算編制和計劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導致執(zhí)行過程中隨意性比較大，不利于增強自我約束、加強外部監(jiān)督。
從體制層面看，中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項目設(shè)置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內(nèi)容重復，加上中央財政統(tǒng)得過細，在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，影響中央預算資金的科學使用。本報北京6月27日電
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