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2013年05月22日09:25 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

記：這些年來其他的改革舉措也有不少，比如城鄉建設用地增減掛鉤，下面的反應好像很熱烈。

華：因為這個掛鉤可以增加城鎮建設用地指標，所以地方政府很歡迎。但是應當看到，城鄉建設用地增減掛鉤，掛來掛去，還是土地與土地掛鉤，和人及人的城鎮化并沒有什么關系。從這一點說，這個增減掛鉤并未觸及根本，而且是把雙刃劍。它帶來的消極作用表現在，本來地方政府和開發商只是打城郊土地的主意，現在他們對遠郊鄉村的土地特別是村莊這樣的宅基地也感興趣了，因為可以用鄉村建設用地作為指標去換城郊的土地搞開發，這個非常危險。原先只在城市和城郊的拆遷，現在鬧到了廣大鄉村。這樣就出現了相當一部分地方強迫農民上樓的現象，就是把農民的村莊合并，幾個并一個，過去搞新農村建設時叫新農村，現在搞城鎮化叫新型社區。總之就是打農民宅基地的主意，增減掛鉤后就可以到城市的邊上再把農地搞成建設用地。

記：但似乎地方政府都把搞新型社區當成了燃眉之急？

華：非要把原本住得好好的農民并起來，這完全是自己想象出來的“急”。這是什么城鎮化？這不是城鎮化！你把他們人為搞到農村的樓上以后，種地？不好種了。打工？當地沒工可打。要知道，今后20年還會有幾億人口要離開農村，這些硬造的樓和集中的居民點將來大部分還會人去樓空，這在城鎮化發展的大布局上將是更大規模的資源浪費。這筆大賬不能不算。

記：你的意思是，在自愿的基礎上，農民新建住房相應向更大的居住點包括當地村鎮上集中是可以的，但當有了為拿到宅基地建設指標這個利益推動之后，這種集中就很難是完全自愿和合理的？

華：《焦點訪談》曝光了山東單縣要幾個村莊合并拆新房趕農民上樓，并挖掘出其動力和根源就是通過建設用地增減掛鉤，以節省出近500畝土地的指標，最后的結論是地方把經給念歪了。我覺得調查得很好，但結論錯了。真正的問題就出在這個許多人叫好的土地增減掛鉤政策上。首先你這個掛鉤和市場經濟無關，是人為造出來的行政指標掛鉤。其次你這個掛鉤有錯誤的利益導向，所以地方政府就和開發商勾結起來為了這個利益去趕農民上樓。

現在中國面臨的緊迫情況是，幾億農民工及其他外來人口在就業地無處可居，我們不去集中財力物力解決他們的燃眉之急，反過來卻把還在家鄉正常務農的農民先行甚至強行并村，要人家上樓，硬造新村、新區、新城，這不是本末倒置嗎？你地方政府怎么知道在那里就能造出個村、造出個城來呢？

老百姓不傻，如果說中小城鎮活得很舒服，大家愿意去；如果說北大放在蘇北小城鎮，我想去的人會很多

記：你剛才針對城鎮化的一些制度安排給出了評價，從你的角度觀察，改革應該從哪里破題？

華：目前最重要的，是要重新審視城鎮化的推進路徑。首先得搞清楚一個問題：城鎮化的過程中誰是主體？城市發展老市民自然受益，但城鎮化的真正主體是進城農民以及其他移居人口，他們是中國人口的大多數。多年來，城鎮化已經積累了一筆巨大的欠賬，欠了好幾億人的安居、社保和公共服務費用。

記：這就涉及到了大家普遍比較關心的戶籍問題。

華：從中國的發展來看，我們對農民太不公道了。最大的不公道就是沒有讓他們隨就業遷移安居，逼得人家實際上妻離子別。因此，戶籍制度的改革是實行新型城鎮化戰略一個關鍵性的環節。目前在這方面的政策沒有銜接，沒有安排。我們完全可以理解現在國家不能一步做到取消戶籍制度，但我們需要今天就能起步的制度。比如說在一個城市里面工作滿多長時間、居住滿多長就可以轉為城市戶口。現在我們只要別人的勞動，不讓入戶，這怎么說得過去？

記：現在有種思路似乎更占上風，就是大城市不放開，中小城鎮的戶籍制度可以先放開。

華：這也是拍腦袋的決策。我曾去過廣東和江浙調研，不要說那些小城鎮，就連外來打工人員多的村莊都不會放開。我一去看就明白了，他們比大城市的人還狠呢，說你外來的打工仔，憑什么要進來占我的資源？他們說你大中城市那么有錢有資源，你不放開，我憑什么放開？誰給錢讓我放開？浙江諸暨市的店口鎮是國家和聯合國的農民工融入項目試點單位，鎮上13.3萬人有一半是外來人口。他們算了筆賬，以他們自己的財力，每年安排外來工入籍要20多年才能消化完。

所以我們不要呆在北京亂喊一些根本沒人聽的口號。要知道，市場經濟是全國一盤棋，改革必須同步，因為一旦有洼地全都會想涌進去。所以，當年鄭州很想闖一下全面放開戶籍，結果8個月就不行了，全國人民都想涌進去，你就頂不住了。

記：這又牽扯出一個長期以來爭論的大問題，是要重點發展大城市，還是中小城鎮？

華：我們現在提的是大中小城鎮協調發展。我覺得這里也不要拘泥于提法。我一直說，問題不在于發展大城市還是小城市，而是要言行一致。你不能一方面把大機關大總部、名校大醫院統統往大城市集中，把最好的文化體育項目和巨額基礎設施集中在大城市，一方面又嘴上喊發展中小城鎮。我們更不能自己呆在大城市，天天教育別人為什么不去中小城鎮。其實，只要我們的口號和措施方向一致，大中小城鎮確實可以做到蘿卜白菜各有所愛。現在就怕說的和做的完全脫節，還是計劃經濟下傳統思維，什么都得先保大城市，要全國人民支持大城市，把它越搞越好，越搞越大，同時你又說其他人不能來，并且通過各種形式的限購來提高戶籍的含金量，那么這個目標就自相矛盾了。

要知道我們已經身處市場經濟，人是可以自由流動的，這樣的情況下人當然都會往大城市涌。老百姓不傻，如果說中小城鎮活得很舒服，我們愿意去；如果說北大放在蘇北小城鎮，我想去的人會很多。歸結起來就是一句話，要按市場規律來，而不取決于某些人的意志。

記：但在現實情況下，確實有很多城市擔心承受能力的問題，政策上傾向于保守。

華：有些沿海大城市搞農民工入戶籍的積分制，一年幾百人入籍，但有幾百萬外來工在等著。這意思是人口城鎮化要一萬年？我們是要考慮承受能力的問題，突然來個大爆炸誰也受不了。但要真改革，就要真行動。就按過去這些年的速度，再過20年，城鎮化率應是75%左右，20年后中國人口是15億，這75%和35%的差額就是6億人。這20年每年就要安排3000萬人，這是真正的大工程、大內需，我們不能20年后還不實現人口城鎮化吧？但從今天起每年安排3000萬人落戶，錢從哪里來，考慮到這些才是實打實的規劃。

記：怎么來安排這些人，你有機制設計上的想法嗎？

華：現在的問題癥結是土地城鎮化和人口城鎮化脫節，賣地財政只要土地，不要人口，要土地是可以掙錢的，而接納人口是要花錢的。既然問題在脫鉤，那解決問題就要考慮掛鉤。我很多年前就提出如果把每年的土地分配指標和人口戶籍化的指標相結合，就比什么都管用。地方政府想要土地指標，必須安排一定數量的人口入籍，這樣地方政府再要地就得先考慮安排人入籍的負擔。你說我沒錢，那就別用地了。

既然土地升值的部分是外來人口的集聚帶來的，就要把四大既得利益集團的利益調整出來，讓這些利益回到外來人口的身上

記：再好的機制設計要落地，都要先解決成本問題。國務院發展研究中心《農民工市民化的成本測算》課題組曾在多個城市進行調研，各相關部門都參加了座談，最后的結論是，一個農民工市民化的成本大約為8萬元。但這并沒有納入住房成本，如果把這個也算上，成本會更高。

華：其實，今天的情況恐怕住房才是最大的成本。這些年來，巨量的財政收入和土地出讓收入被密集投入在重點城市的基礎設施和環境改善上，造成城市房地產價格持續飛漲。如果外來農民工只能擠在集體工棚和地下室里，這樣的城鎮化當然是不成功的。

所以說，中央將來出臺的城鎮化措施一定要具體，一定要明確城鎮化的資金安排。現在很多人大講城鎮化如何融資，搞金融的又想借城鎮化融資賺錢。問題在于任何融資必須有本金，沒本金的融資是空手道、龐氏騙局，美國的次貸危機不就是這樣搞出來的嗎？

記：你認為，要安置外來人口，要降低城鎮化成本，錢應該從哪里來？

華：這些年所有人都知道，升值最快的其實是城鎮土地。但我們要想一想，土地的升值是什么帶來的？其實是人口和投資集聚帶來的。北京的土地會升值，是因為北京人口從幾百萬增加到幾千萬，是因為這么多外地人口到北京來就業、居住、消費帶來的。按理說，這些土地升值的部分應該用在他們身上。但現在的問題是，這些錢被別人用掉了。

記：哪些人？

華：一是地方政府，賣地收入用來做了些基礎設施，但也做了許多不該干的，比如修大廣場，蓋豪華辦公樓；第二是熱點城市城中村和城郊的農民，不少人在拆遷過程中一夜暴富；第三是開發商，他們靠囤地、捂盤、升值拿走了很大一塊；第四部分是社會各界精英，靠囤房子獲利，在中國一線城市囤一套房子比美國中產階級干一輩子能存下來的錢還多，這絕對不正常。解決土地問題，就要從梳理獲利方開始，既然土地升值的部分是外來人口的集聚帶來的，那么，就要通過一系列體制機制的設計，把這四大既得利益集團的利益調整出來，讓這些利益回到外來人口的身上。

記：可能很多人會存疑，為什么城郊農民竟然會被你劃入既得利益集團？

華：就像我剛才強調的，城郊農民只占總人口的2%到3%，而城鎮化是人口中的大多數農民要進城。中國農民家庭財產平均只有10萬元左右，但現在熱點城市城中村、城郊農民一補就是幾千萬，補了一戶就意味著沒錢去安排幾十上百戶農民進城。今年春節我借休假去南方調研，跟一些城郊村長書記聊，他們說這幾年已把原來的房子從兩三層蓋成七八層，還想往十幾層蓋，這樣以后拆遷補償就很合算。這些地方蓋的都是握手樓，以后不改造不行，但一補按現行政策就要上億，你補不起啊，這些城郊農民發到天上去了。

記：我想不少人都會認為，不管怎么說獲得再多的補償也是他們的財產權利。

華：當然應該獲得一定補償，但這可不意味著土地增值的大頭都應該歸他們。一塊土地能升值，首先是人口和投資集聚帶來的，如果北京永遠都是500萬人，你土地漲什么漲呢？還有一個就是政府的規劃管制，這個地方是城市，可以發展建設用地，那個地方是農村，要保護耕地所以不準發展。所以說規劃就是土地利益再分配，既然是這樣，那么憑什么土地升值的收益要都歸你呢，就因為你家的位置好？

記：你認為這不夠公正？

華：當然，這絕對不公正。要知道，在日韓土地是私有的，但在城市化高速發展期，農業用地調成城市用地也會被認為是實現公共利益，所以他們講要遵循公正補償的原則，保證你征地前后土地價值不變。公正補償不在于錢多少，而在于你要保證人家的財產和生計不因征地而變差。所以他們還有一個替地政策，就是征農地再補一塊農地讓你繼續種。但現在我們的情況是，遠郊開發區、西部地區、國家重點工程路過的窮鄉僻壤都慘透了，錢補得極少，土地減少了又不補人家地。熱點城市城郊城中村的補償則越來越瘋狂，越是釘子戶加碼得越厲害。

有人說，歐美就是這樣，私有財產神圣不可侵犯。但你真去土地私有的西方看一看，人家講的是公正補償，即既要對被征財產的人，又要對納稅人的公共資金公平公正，不能少補，也不能多補，補完還得照章納稅。人家是土地私有，規劃變更的增值收益歸公，我們號稱土地公有，卻漲價歸私，而且補幾千萬上億元不用納一分錢稅。我和國外學者交流，人家都覺得不可思議。這樣搞下去，誰還愿意勤勞致富？許多人推崇的美國最高法院的判例，也強調借財產征收發一筆洋財(windfall)是不道德不公正的。我們現在的麻煩是，有些人既不懂中國，也不真懂西方，不看正史看野史，用西方歷史上的個別被歪曲的例子無限夸大，搞亂了認識，也搞亂了政策。

搞賣地財政是老公公馱兒媳婦，吃力不討好

記：不公平的既得利益當然需要調節，但有一個問題是，誰該來充當裁判員？按照你的說法，地方政府也是既得利益者之一。

華：這就是賣地財政的最大問題，它扭曲了政府職能。因為政府本來是提供公共產品和服務的，政商分開是前提。現在政府去拿地賣地，整天琢磨別人的地，怎么低價拿來、高價賣出賺錢，就把自己搞成了生意人。全世界搞賣地的只有我們大陸和香港，但香港賣的全是政府的官地，而我們賣的是從農民那里倒手來的地，當別人看到你政府那么一倒手，就賣出那么大的價錢，人家心里能平衡嗎？就像裁判員下場踢球，這能公正嗎？不可能公正，你給多少人家都說你不公正。

記：一提起城鎮化，大家最頭疼的問題的就是土地財政。但很多人覺得，政府征來的地，轉手一拍賣就賺幾倍甚至幾十倍，利益這么大，土地財政根本撼不動。

華：這恐怕未必。當年軍隊武警和執法機關經商辦企業，那利益也很驚人，但危及到執政的基礎，說禁止退出不就擰過來了嗎？而且客觀地說，現在人們往往看到的是政府拍賣的商住土地賺了大錢，但政府使用的土地，商住只能是一小塊，還有大量產業用地，基礎設施用地，綠化帶等公益用地，那些都要貼錢，此外還有大量的幾通幾平的基礎設施建設費用。前些年土地收入基本是拆遷補償、基礎設施建設和凈收益各占三分之一，這幾年補償飆升，政府賣地凈收益急劇下降。

現在輿論一方面渲染地方政府賣地賺了大錢，一方面又抨擊地方政府債務深重，不可持續，這二者其實是相互矛盾的。真賺了大錢還會還不了債？但是政府自己不中立，就是真有苦衷也沒人理解。所以我一直說，許多東西別看表面堅固，其實不是不能改，因為不改政府自己越來越不合算了。政府搞賣地財政就是老公公馱兒媳婦，吃力不討好。便宜沒占多少，背了很大的黑鍋，人人喊打，值嗎？

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