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廣州限行2年成本或達72億 治堵方式惹爭議(圖)
關鍵詞： 中山大學環境科學與工程學院 隱性社會 廣州汽車 廣州城區 空氣質量 機動車 廣州大道 單雙號 亞運 臨時措施
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在廣州單雙號限行分流區，交警對車輛進行疏導 羊城晚報記者 黃巍俊 攝
編者按
9月11日至14日，廣州進行第二次機動車單雙號限行演練。相比于今年7月進行的首次“練習”，市民和車主都更為熟悉這種出行方式的改變。但仍有疑團未解———空氣質量是否因此改善、交通擁堵是否得以緩解？
國內城市中，首嘗限行滋味的當屬首都北京。從2008年奧運會至今，作為一種“臨時措施”，北京限行令已實施兩年多，其間數次延長實施期限，最新一輪限行時間為2010年4月11日至2012年4月10日。又是兩年。
圍繞北京限行的利弊得失，爭論從未停止。北京一家創投公司總裁曾撰文算過一筆賬：北京限行兩年，總成本206億元。但收益似乎遠未達到這樣的水平。也就是說，這是筆巨大的賠本買賣。
且不論這位總裁的算盤打得是不是科學規范，研究限行的經濟效益，不失為審視這一治堵、環保方略的新鮮視角，特別是對有可能在亞運會后長期實施限行的廣州。
限行的投入與產出，到底能不能令人滿意？
文/羊城晚報記者 陳強
北京限行
首都成“首堵”，限行并非靈丹
在北京交通發展研究中心網頁上，有一張北京道路交通圖，實時顯示全城“擁堵實況”。9月17日7時到12時，記者看到北京全路網的擁堵指數一直在8以上，屬于“嚴重擁堵”。而當晚下班高峰期間，北京市區140條道路出現嚴重擁堵，超過今年年初因大雪造成90余條擁堵路段的峰值紀錄。當晚央視“新聞1+1”節目特別插播有關“9·17大堵車”的內容，主持人白巖松以“堵不忍慘”形容道路擁堵狀況。他分析原因時認為，當日北京限行尾號是4和9的機動車，而這樣的車輛較少，以往這兩個尾號限行的日子道路也很容易擁堵，何況17日是周五。
首都成“首堵”，威名遠播，也是一張“城市名片”。
為了緩解交通擁堵，北京也想了不少辦法，如封存部分公車、錯時上下班、加快公共交通建設等。其中，北京奧運會前后開始“臨時實施”的機動車尾號限行措施，是最重要也是爭議最大的治堵政策。
尾號限行，一延再延
從小在北京長大的周先生說，印象中北京交通擁堵的“拐點”是2003年。此時他正在上大二，家在南二環，學校在北四環外，“平時根本不敢奢望回家，路上太堵了。當時地鐵沒現在這么發達，4號、5號、10號線還在規劃中”。
資料顯示，至2003年秋，北京市區部分主要干道高峰期的車速已降至每小時12公里左右，有的道路時速不到7公里。就在這一年，各項迎奧運會工程紛紛上馬，進一步加劇了交通擁堵。
隨著2008年奧運會的臨近，北京依舊很堵。“為保證奧運會期間交通正常運行和空氣質量良好，履行申辦時的承諾”，北京實施了機動車單、雙號限行措施。加上黃標車禁行、公務車封存，日行駛車輛將減少近200萬輛，擁擠的馬路一夜間被解放了。之后，2008年9月21日，北京宣布從2008年10月11日至2009年4月10日實施“交通管理措施”，也就是人們常說的“每周少開一天”的機動車尾號限行。2009年4月6日，北京宣布這一措施延長至2010年4月10日，社會車輛按車牌尾號每周一日高峰時段停駛(法定節假日和公休日除外)，停駛時間為7時至20時，范圍為五環路以內道路(不含五環路)。今年4月1日，北京宣布尾號限行從4月11日起再延長兩年。
官方報告，成績斐然
限行效果如何？今年4月2日，北京決定延長限行措施兩年的第二天，由北京交通發展研究中心牽頭研究的第二份“限行評估報告”公布，結果顯示，在2009年年底比2007年年底凈增機動車89萬輛的情況下，尾號限行期間，早高峰路網速度提高15.2%，晚高峰提高15.3%。
這份報告也給出了關于空氣質量的評估。據北京環保部門測算，從去年4月11日到今年4月，每日機動車污染物排放量減少310噸，其中機動車排放的碳氫、一氧化碳、氮氧化物、可吸入顆粒物分別減少250噸、36噸、23噸、1噸，全年消減污染物總量為7.8萬噸。北京市環保局相關負責人表示，一方面是由于每天上路機動車總量減少，污染排放絕對量減少，另一方面由于擁堵緩解，速度提高，污染排放相對量也減少了。
根據這份報告，人們可以看到一個結論：尾號限行期間，空氣質量和交通狀況都得到了改善，北京全市交通擁堵指數大幅下降，嚴重擁堵降為中度擁堵。但是，北京交通大學教授侯忠生表示，上述“成績”完全不值得炫耀，限行措施只是對一定時段、一定區域內的交通有一定作用。
北京在公共交通建設上，也是快馬加鞭，預計到今年年底，北京市地鐵里程將達300公里。“北京現在的地鐵四通八達了，但就是人太多了，人擠人，出門跟打仗似的。”住在北京西二旗的陳先生說，自己之所以變成“宅男”，是被北京交通逼出來的。
車輛激增，何以為限？
奧運會后，北京尾號限行迄今已進行到第三輪，每一輪限行政策的推出，都伴著激烈的爭議。核心有二：限行是否合法？限行是否有效？
不少法學家指出，北京實施尾號限行事先沒有征詢民眾意見，程序上沒有合法性，是公權力對公民財產權的限制，有違物權法。原北京市公安交通管理局副局長段里仁在接受媒體采訪時曾說，北京推出限行政策時，遭遇很多反對意見，如當時在養路費等問題上，很多專家認為老百姓交了養路費，就應該有權利到路上來開車，后來北京市政府決定返還養路費，爭論才有所平息。
官方委托的調查公司進行的民調顯示，90.4%的受訪者支持繼續實行限行，而其他一些網絡調查結果卻大相徑庭———新浪網調查顯示：86.1%的人反對尾號限行，只有10.9%的人投贊成票。
限行是否有效，也頗受爭議。“三年后，機動車的自然增長率就會抹掉限行效果。”實施限行之初，北京工業大學交通研究中心教授榮建曾這樣說。如今，這已被現實印證。據北京交管部門統計，今年1至8月，北京市凈增機動車46.1萬輛，截至9月12日，北京機動車保有量達到451.5萬輛。按目前增速，預計明年上半年首都的機動車保有量將突破500萬輛。這意味著，市區交通流量將超過2008年尾號限行實施前的水平。
廣州賬單
若學北京“經驗”，兩年要花72億
為了辦好亞運會，廣州市民對單雙號限行大都給予理解和支持。但這種臨時限行措施如果向北京看齊，成為一種長期政策，結果又將怎樣？從經濟上來看，劃不劃算？
環保效果，難以量化
記者查閱到的一些研究結果表明，機動車排氣污染已成為影響廣州市環境空氣質量的主要因素之一，保守估計，機動車排放污染物分擔率已超四成。“按照廣州市汽車數量的增長速度，機動車排放對環境空氣造成的污染壓力仍在繼續加大。”中山大學環境科學與工程學院教授范紹佳說。他指出，從理論上講，在相同氣象條件下，限行肯定會改善空氣質量，但效果到底如何，有待數據論證。
今年7月17日至20日，廣州首次限行演練期間，頭兩天空氣質量連續達到“I”級，而9月11日至14日的第二次演練期間，只有13日達到了“I”級。范紹佳分析，這三次空氣質量的改善，跟限行有多大關系，不好量化。因為兩次限行恰好都經歷了風雨，有利于污染物的擴散。“亞運限行時間長一點，減緩排污壓力，這也是短期內改善空氣質量的必要手段”。
如果亞運后長期限行，環保效益如何？范紹佳認為，理論上肯定會改善空氣質量，但改善到什么程度，他保留意見。他說，目前測量空氣質量的指標是二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物的濃度，減少汽車尾氣排放對某地后兩者的貢獻大一些，而對緩解二氧化硫污染的貢獻很小。“要根治某地的空氣污染，首先要弄清楚主要污染物，然后對癥下藥。影響某地空氣質量的因素，除了地面源，還有高空源、外地源，如果污染主要是地面源，限行效果可能就會好些。”據他介紹，目前學術界對廣州的污染源到底來自哪里，并沒有十足的把握。
兩年之后，可能更堵
資料顯示，截至2009年6月，廣州城區主干道高峰期平均車速僅17.3公里/小時。交通學家最新的理論測算結果指出，廣州上班耗時全國排名第二，單程需花48分鐘，次于北京而高于上海。
已經實施的兩次限行演練，不少市民感覺廣州的交通壓力緩解了很多。據廣州市交通部門統計，第一次演練期間，公交車輛平均運營速度達到18.31公里/小時，而第二次演練期間達到17.95公里/小時，比未限行時明顯提高。廣州市交委交通智能信息平臺浮動出租車的數據顯示，7月19日上午高峰時段，出租車平均運行速度保持在較高水平，東風路、廣州大道等44條主干道的平均車速達到39公里/小時。
長期限行，交通擁堵會有徹底改善嗎？有專家指出，限行政策越嚴苛，越有可能刺激機動車增加。北京市機動車保有量從300萬輛增至350萬輛歷時一年半，從350萬輛漲至400萬輛耗時一年，從400萬輛到450萬輛則只花了9個半月，而這50萬輛新車上路恰好就在尾號限行期間。一項網絡調查顯示，78.7%的人認為北京機動車快速增長跟限行有關。
限行效果也因機動車的激增日漸減弱。據廣州市交通部門的數據估算，廣州汽車保有量兩年后將達到205萬輛左右。屆時，如果參照北京現行的尾號限行政策，廣州每天也將有164萬輛汽車上路，超過目前的汽車保有量，如果道路通行能力沒有大的變化，路面交通擁堵將比現在更嚴重。
長期限行，成本不小
汽車限行，對車主的影響最大。如果長期實行單雙號限行，可能會刺激更多的購車需求，一些每日必須出行的單位和個人為了應付限行日出行困難，會選擇再買一輛車，但這輛車僅有50%的利用率，其余時間閑置，將造成極大的社會資源浪費。專家估計，廣州亞運后繼續實行單雙號限行的可能性很小，但不排除會學習北京選擇尾號限行。一位創投公司的總裁曾給北京限行算過一筆賬：限行兩年的成本高達206億元。
廣州如果實施同樣的限行措施，要花多少銀子？參照這位總裁的算法，記者也嘗試算了算賬，結果是一年光車主損失帶來的成本就高達36億元，兩年將達72億元。具體算法如下：
2009年，廣州市機動車保有量已達195.5萬輛，其中汽車保有量為135萬輛，汽車保有量年均增長約為15%。以此推算，今年底廣州汽車保有量為155萬輛，2012年為205萬輛，則未來兩年廣州市機動車平均為180萬輛【(155萬輛+205萬輛)/2=180萬輛】。而公共汽車、出租車等不受限的機動車估算為3萬輛，假定未來兩年每年凈增5000輛，則未來兩年不受限機動車平均為35000輛【(30000+40000)/2=35000】，受限車輛為176.5萬輛。每輛車每周限制1日，排除雙休、節假日，1年限制約45日，“限制率”為45/365=12.33%。假定平均每輛車的購買價為20萬元，機動車平均使用年限按12年計，不考慮維修、保險、油料、停放等費用，每輛車每年分攤成本為20萬元/12年=1.67萬元/年，則平均每輛車每年限行成本為1.67萬元×12.33%=2059元，一年下來車主損失為36億元，兩年約72億元。
這還只是冰山一角，限行帶來的隱性社會成本根本難以估算，比如可能會帶動一些服務業漲價，商業、物流、娛樂行業會因為出行不便引致客流減少。北京奧運會期間，因為車輛限行，搬家公司的價錢漲了一倍，再沒降下來。
法律疑點
文/羊城晚報記者 魯釔山
限行這種做法到底有沒有法律依據？對違規者扣分罰款是否與法律相悖？對于這個問題，在法律專家中也有著完全不同的解讀，廣州市律師協會行政法專業委員會主任何富杰和廣東省人大代表朱列玉的觀點最有代表性———
限行要走什么立法程序？
部分專家認為，廣州市政府的“限行”規定是符合法律規定的，其出臺經過了嚴格的法律程序。何富杰表示，早在今年3月召開的廣州市十三屆人大常委會第二十七次會議上，廣州市政府即已獲得市人大常委會授權，在亞運期間采取機動車單雙號限行等臨時行政管制措施，可制定臨時性規章或者發布決定。今年8月18日，廣州市交委會同市環保局、公安局、經貿委、氣象局以及廣州亞組委運動會服務部，邀請部分人大代表、政協委員、交通專家及市民代表，就亞運期間機動車限行等交通保障方案進行座談，并公開征求社會意見。“整個過程是符合法律規定的，是嚴格按照程序進行的”。
與此相對的觀點則認為，機動車限行應該由廣州市人大立法。朱列玉就認為：“廣州市作為省會城市，其人大機關依法具有相應的立法權。對限行進行立法的具體程序，是由政府行政部門提出立法建議，報呈市人大機關。人大的這種權力是不宜‘被授權’的，應該由其獨立行使。就限行一事來說，應該以地方性法規來規定而不是政府規章。”
處罰標準須省人大通過？
對于違反限行規定者進行扣分罰款等處罰，專家們的看法也有分歧。何富杰等認為，這是保障限行法規施行的配套規定，沒有處罰措施就無法保證限行措施的有效執行，政府機關在得到授權后有權對此進行規定。
對此，朱列玉等則認為，違反單雙號限行規定要罰款，罰款限額依法須應省一級人大常委會通過。朱列玉說，廣州限行的罰款依據主要根據《道路交通安全法》的規定，但嚴格來說，這些規定都沒有直接涉及單雙號限行。“不論是(與此相關的)第38條，還是第90條，都不是針對單雙號限行的。如果違反單雙號限行要罰200元扣3分，這個標準應該由省一級人大常委會通過。”
臨時措施最多一年有效？
若亞運后廣州實施“長期限行”，是否有法律依據？何富杰表示，根據《行政許可法》規定，臨時性政府規章的有效期限最多為1年。“法律規定，需要繼續實施的，應當提請本級人大及其常委會制定地方性法規。”“根據這些規定，廣州限行如果在實施一年之后取得了明顯的效果，得到了市民們的認可，想要形成長期政策，只要在限行規定實施一年后提請廣州市人大制定相關法規，獲得通過即可。”
朱列玉則認為，如果以地方性法規來規定限行的相關事宜根本不存在1年時效的問題。“根據法律規定，地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。而這種規定本身就是長效的，不是臨時的。”“我認為走這個(制定地方性法規)程序不復雜。”他認為，盡管目前距亞運會開幕不到兩個月，要走完這樣的法律程序時間足夠。