再過(guò)三天，就是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱“住建部”）向各地征詢關(guān)于市政公用事業(yè)改革意見的最后時(shí)限，屆時(shí)，住建部將就各地在市政公用事業(yè)方面的改革經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題、監(jiān)管辦法及價(jià)格變動(dòng)等情況形成一份“市政公用事業(yè)改革總體評(píng)估”，對(duì)新的改革方向形成指導(dǎo)意見，相關(guān)改革政策也會(huì)隨之浮出水面。
其中，頗受關(guān)注的水改方案將一起公布并確定方向。據(jù)一位接近住建部的業(yè)內(nèi)人士透露，新政將針對(duì)外資制定“從嚴(yán)”規(guī)定。
與此同時(shí)，就在水改的十字路口，有城市開始加緊“溢價(jià)”招商工作，準(zhǔn)備搭乘復(fù)制“蘭州模式”的末班車。
是否允許“溢價(jià)”賣水權(quán)存爭(zhēng)議
上述業(yè)內(nèi)人士向記者表示，早在5月份國(guó)務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》，要求住建部制訂市政公用事業(yè)改革工作方案。“住建部不可能在年底推出當(dāng)年的改革工作方案，所以新的水改方案應(yīng)在近期出臺(tái)。”
對(duì)于水改的方向和思路，上述業(yè)內(nèi)人士表示，水改新政將在供水和污水處理兩大領(lǐng)域展開，同時(shí)對(duì)于外資競(jìng)購(gòu)水企，將會(huì)制訂嚴(yán)格的審查機(jī)制等“從嚴(yán)”規(guī)定。
據(jù)悉，本次水改的爭(zhēng)議還集中在是否允許“溢價(jià)”出售上，目前，住建部對(duì)是否允許“溢價(jià)”出讓水權(quán)內(nèi)部存在較大分歧。
水改前夜，“蘭州模式”再瘋狂？
“溢價(jià)”出讓水權(quán)的最典型模式是“蘭州模式”，即地方政府將自來(lái)水廠和污水廠的股權(quán)分別“溢價(jià)”賣給水務(wù)公司。
如此一來(lái)，就造成了一個(gè)尷尬的局面。水權(quán)原本屬于國(guó)家壟斷，地方政府是監(jiān)管者、持有者，但將部分產(chǎn)權(quán)賣給水務(wù)公司后，政府便具有了雙重身份，既是監(jiān)管主體又是被監(jiān)管對(duì)象。所以出現(xiàn)水價(jià)上漲等問(wèn)題時(shí)，政府的角色變得復(fù)雜而模糊。
“現(xiàn)在普遍被水企、投資人等各方接受的辦法是施行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離，首先明確政府對(duì)民生工程的投資主體責(zé)任，看緊所有權(quán)；同時(shí)放開經(jīng)營(yíng)權(quán)，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)方式引入專業(yè)化水務(wù)運(yùn)營(yíng)商。”參與新水改征詢意見的北京國(guó)融大通財(cái)務(wù)顧問(wèn)公司總經(jīng)理李智慧對(duì)記者表示。
似乎是看到了水改的方向，個(gè)別地方已有意識(shí)加緊搭乘溢價(jià)出讓的末班車。據(jù)一位知情人士透露，銀川市國(guó)資委已確定復(fù)制“蘭州模式”，9月中旬就要招標(biāo)，同時(shí)有部分城市正加緊準(zhǔn)備“溢價(jià)”招商。
為何熱衷溢價(jià)買賣水權(quán)？
是什么原因讓如此多的地方政府熱衷于溢價(jià)出賣水權(quán)呢？
“根源是地方政府嚴(yán)重缺錢。當(dāng)前我國(guó)八成以上的地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難，七成以上水企虧損。地方政府通過(guò)出售水企，以為可以甩掉包袱，同時(shí)變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)，但直接后果是給當(dāng)?shù)厥忻窈秃髮谜成细林氐呢?fù)擔(dān)。”李智慧表示。
除此之外，由于政企不分，地方政府附加給水企大量的不合理成本，如冗員、供水設(shè)施過(guò)度超前建設(shè)和其他不合理費(fèi)用及為實(shí)現(xiàn)招商引資的政績(jī)需要，不顧支付能力地引進(jìn)外資，形成了政府談判、企業(yè)埋單的局面。
“地方政府、外商和招標(biāo)咨詢中介三方成就了高溢價(jià)和水價(jià)上漲。”上述知情人士透露，地方政府為了實(shí)現(xiàn)投資套現(xiàn)，答應(yīng)招標(biāo)咨詢中介如能高溢價(jià)引進(jìn)投資，可按溢價(jià)比例獲得額外“獎(jiǎng)勵(lì)”。而為了豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)，招標(biāo)中介游說(shuō)于外商和地方政府之間，外商通過(guò)添加附加條款溢價(jià)收購(gòu)水權(quán)，政府獲得溢價(jià)變現(xiàn)收入。而到一定時(shí)機(jī)，外商控制的水企就會(huì)按照相關(guān)條款提出“虧損要漲水價(jià)”的要求。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤分析認(rèn)為，由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理剝離，產(chǎn)權(quán)改革左右了經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的方向。使供水行業(yè)改革在一定程度上演變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)改革，這種演變使資產(chǎn)權(quán)重進(jìn)一步加大。
住建部城市水務(wù)專家組專家洪覺(jué)民也表示，新的水改必須強(qiáng)調(diào)水務(wù)行業(yè)的公益性，政府要清楚行業(yè)定位，明確改革的方向和目的，供水行業(yè)不能市場(chǎng)化，只能引入市場(chǎng)機(jī)制，合理解決經(jīng)營(yíng)和定價(jià)問(wèn)題。
市場(chǎng)化還是市場(chǎng)機(jī)制？
我國(guó)實(shí)際意義上的水改是在2002年，當(dāng)時(shí)建設(shè)部頒布了《關(guān)于城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見》，并首次提出“市場(chǎng)化”的概念。
住建部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)徐宗威認(rèn)為，“市場(chǎng)化”的本質(zhì)要求，就是要將公用事業(yè)的投資、經(jīng)營(yíng)、價(jià)格、消費(fèi)等行為全部遵循市場(chǎng)規(guī)律，使公用事業(yè)的投資主體、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、價(jià)格調(diào)整方式都交給市場(chǎng)。這樣就會(huì)改變政府的公共職能，所以在一些地方發(fā)生了將公用事業(yè)“一賣了之”、“一改了之”的做法。而市場(chǎng)機(jī)制則有所不同，投資主體和價(jià)格控制是政府，資本運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)機(jī)制是市場(chǎng)，服務(wù)是公眾，市場(chǎng)機(jī)制更符合中國(guó)的實(shí)際。
“市場(chǎng)化改革是我國(guó)國(guó)有企業(yè)30年改革的主要經(jīng)驗(yàn)，但適用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，不能簡(jiǎn)單復(fù)制到公益性和社會(huì)性很強(qiáng)的公用行業(yè)，否則就會(huì)為有的地方‘甩包袱’等不負(fù)責(zé)任的行為創(chuàng)造政策依據(jù)。”李智慧表示，新的水改應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制，即以政府為投資主體、責(zé)任主體和特許經(jīng)營(yíng)主體、價(jià)格控制主體，而企業(yè)在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制、資本運(yùn)作等方面按照市場(chǎng)規(guī)律辦事。“這樣，所有權(quán)依然由政府控制，經(jīng)營(yíng)權(quán)形成適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從理論和政策上為實(shí)現(xiàn)政府控制下的兩權(quán)分離創(chuàng)造條件。”
據(jù)了解，在國(guó)際上一般會(huì)考慮公用事業(yè)資產(chǎn)的安全性，將市政公用事業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制約束在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，而將產(chǎn)權(quán)留在非資本性的財(cái)政體系之中。
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