關(guān)于《中華人民共和國可再生能源法修正案(草案)》的說明
一、可再生能源法修改的提出
《中華人民共和國可再生能源法》于2005年審議通過后，對加快推動我國可再生能源開發(fā)利用產(chǎn)生了非常重要的作用，國家各種配套規(guī)定相繼出臺，風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電等各種可再生能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，風(fēng)力發(fā)電連續(xù)4年翻番，2008年底全國風(fēng)電裝機達到1250萬千瓦；太陽能熱利用、農(nóng)村沼氣以及其他生物質(zhì)利用也取得長足進步。可再生能源法不僅成為我國可再生能源發(fā)展的重要法律保障，在國際上也產(chǎn)生了積極良好的影響。
但是，隨著近年來我國可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，可再生能源法實施中存在的一些問題逐步暴露出來。對此全國人大代表也通過代表議案和代表建議多次反映。2009年十一屆全國人大二次會議上褚君浩等30位代表和王燕文等47位代表針對可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和電價問題，提出有關(guān)修改可再生能源法的代表議案(第0086、0486號議案)。2008年有83位代表和西藏代表團提出了有關(guān)加強可再生能源開發(fā)利用、完善有關(guān)法律和配套政策的20項代表建議，并被列為2009年全國人大常委會繼續(xù)督辦的重點辦理建議。這些代表議案和代表建議內(nèi)容詳實，分析有據(jù)，國內(nèi)外有對比。所提出的意見和建議，明確要求解決電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)不適應(yīng)可再生能源發(fā)電發(fā)展，可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價與費用分攤機制不完善，配套優(yōu)惠財稅政策未能有效落實等突出問題，并建議通過修改完善和有效實施可再生能源法分別加以解決。
為認真辦理代表議案和代表建議，有效解決可再生能源法實施中的突出問題，我委對可再生能源法三年來的實施情況，開展了可再生能源法的法律后評估工作，形成了后評估報告。報告全面回顧總結(jié)了可再生能源法實施以來我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的進展，歸納梳理了法律實施中存在的主要問題，對代表議案和代表建議所提出立法建議的必要性和可行性進行了分析，同時提出了有關(guān)法律條文的修改意見。在后評估工作的基礎(chǔ)上，圍繞有關(guān)法律條文修改意見，我委先后于6月23日、6月29日組織召開了專家座談會和國務(wù)院有關(guān)部門座談會，并于7月8日赴內(nèi)蒙古進行了調(diào)研，召開了由提出代表議案的全國人大代表和部分地方人大、政府相關(guān)部門、企業(yè)代表參加的座談會。隨后，于7月10日和7月17日兩次召開條款修改協(xié)調(diào)會，請國家發(fā)改委、財政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院法制辦、國家能源局、國家電監(jiān)會、國家電網(wǎng)公司等有關(guān)部門和單位分別提出修改意見和建議，并反復(fù)協(xié)調(diào)意見和建議。通過調(diào)研、座談和反復(fù)論證，同有關(guān)部門和單位反復(fù)協(xié)調(diào)同意，并正式發(fā)文征求了國務(wù)院法制辦意見，就上述法律條文的修改基本達成了一致意見。2009年7月22日，十一屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會第十三次會議討論通過了《中華人民共和國可再生能源法修正案(草案)》，現(xiàn)提請全國人大常委會審議。
二、可再生能源法條款修改的原則和主要內(nèi)容
在現(xiàn)行可再生能源法的“國家責(zé)任和全社會支持相結(jié)合、政府引導(dǎo)和市場運作相結(jié)合、當(dāng)前需求和長遠發(fā)展相結(jié)合”三項原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)代表議案和代表建議以及法律實施后評估報告，我們在法律修正案(草案)的起草過程中突出強調(diào)了以下三個原則：一是統(tǒng)籌規(guī)劃的原則。加強可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃與國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的綜合協(xié)調(diào)，強化國家規(guī)劃對地方規(guī)劃的指導(dǎo)調(diào)控作用，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)的快速有序發(fā)展，又要防止不具備基本條件時盲目發(fā)展；二是市場配置與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的原則。堅持現(xiàn)行法律確定的市場配置資源與競爭機制，堅持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電的招標(biāo)制度的同時，通過保障性收購的最低限額指標(biāo)，加強政府對可再生能源市場的宏觀調(diào)控能力；三是國家扶持資金集中統(tǒng)一使用的原則。在現(xiàn)有資金渠道不變的情況下，將國家財政設(shè)立的可再生能源發(fā)展專項資金和可再生能源電價附加資金集中使用，調(diào)整資金管理方式，形成政府統(tǒng)一調(diào)控的可再生能源發(fā)展基金。
根據(jù)上述原則，我們對現(xiàn)行可再生能源法第八條、第九條、第十四條、第二十條、第二十四條作了修改，并對涉及的法律責(zé)任條款第二十九條作了相應(yīng)修改。
(一)關(guān)于第八條和第九條可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的規(guī)定
近年來，隨著我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃及其實施中的一些問題也逐步暴露出來，如規(guī)劃缺乏足夠的資源評價基礎(chǔ)，規(guī)劃目標(biāo)缺乏科學(xué)預(yù)見性，國家和地方規(guī)劃間缺乏相互銜接，使可再生能源的發(fā)電規(guī)劃同電網(wǎng)規(guī)劃不同步、不協(xié)調(diào)的問題日益突出。例如我國風(fēng)能主要分布在三北(華北、西北、東北)和東南沿海等偏遠地區(qū)，絕大部分處于電網(wǎng)末梢，電網(wǎng)建設(shè)相對薄弱，致使東北、內(nèi)蒙古、西北等風(fēng)能資源豐富地區(qū)的風(fēng)電難以輸送到負荷中心。同時，一些地方在不具備并網(wǎng)條件下，盲目擴大可再生能源發(fā)電規(guī)模。因此，需要在法律規(guī)定上加強規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃同國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的銜接，明確地方根據(jù)全國規(guī)劃編制地方實施規(guī)劃，增加規(guī)劃編制的原則和內(nèi)容，有效發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和調(diào)控作用。
為此，建議修改第八條第一款，明確要依據(jù)能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報國務(wù)院批準后實施；第三款明確省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用實施規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報國務(wù)院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機構(gòu)備案，并組織實施。
為增強批準的全國和省級可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的調(diào)控作用，第九條對可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃以及實施規(guī)劃增加了規(guī)劃編制原則和具體內(nèi)容，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點項目、實施進度、服務(wù)體系和保障措施等。
(二)關(guān)于第十四條可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度
對可再生能源發(fā)電實施全額保障性收購制度，是強化有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源的責(zé)任和義務(wù)，培育可再生能源市場和產(chǎn)業(yè)的重要手段。現(xiàn)行可再生能源法雖然規(guī)定了全額收購制度，但主要是通過在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決，實施中由于雙方企業(yè)利益關(guān)系和責(zé)任關(guān)系不明確，缺乏對電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調(diào)控手段和對電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標(biāo)要求，難以落實有關(guān)全額收購的規(guī)定。為此，根據(jù)代表議案和有關(guān)方面的建議，建立全額保障性收購制度，這也是一些國家在可再生能源起步和成長階段實施的重要政策。建議在第十四條增加國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度的規(guī)定，并明確提出國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機構(gòu)和國務(wù)院財政部門，依照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，制定全國可再生能源發(fā)電量的年度收購指標(biāo)和實施計劃，確定并公布對電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)達到的全額保障性收購可再生能源發(fā)電量的最低限額指標(biāo)。國家電力監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管最低限額指標(biāo)的實施。同時，將原第十四條內(nèi)容修改調(diào)整為第三款，明確規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)前款規(guī)定的最低限額指標(biāo)，與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，收購不低于最低限額指標(biāo)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。
強化電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃和建設(shè)配套電網(wǎng)設(shè)施的責(zé)任，是落實可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的前提條件，也是落實有關(guān)全額保障性收購要求的重要前提。現(xiàn)行可再生能源法對電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃和建設(shè)配套電網(wǎng)設(shè)施沒有做出規(guī)范，電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)滯后于可再生能源發(fā)電的情況比較突出，一些地區(qū)可再生能源發(fā)電項目難以及時并網(wǎng)發(fā)電，已經(jīng)嚴重制約了可再生能源開發(fā)利用的持續(xù)健康發(fā)展。為此，建議在第十四條增加一款，規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)等先進技術(shù)，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。同時，為了保障電網(wǎng)企業(yè)的運行安全和合理利益，提高電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量的積極性，建議國務(wù)院有關(guān)部門進一步落實本法第二十一條有關(guān)電網(wǎng)費用的規(guī)定，堅持發(fā)揮市場對資源配置作用，同時堅持政府對市場的調(diào)控，加快落實國務(wù)院批準的電價改革方案，完善電網(wǎng)企業(yè)定價機制，及時消納可再生能源電力隨機性、間歇性等因素帶來的新增合理成本。
同時，根據(jù)第十四條的修改內(nèi)容，我們相應(yīng)修改了第二十九條法律責(zé)任條款。
(三)關(guān)于第二十條可再生能源電價附加和第二十四條設(shè)立可再生能源發(fā)展基金的有關(guān)規(guī)定
建立可再生能源發(fā)展基金，是政府重要的經(jīng)濟調(diào)控手段，也是國際上很多國家推進可再生能源持續(xù)快速發(fā)展所采用的有效辦法。目前我國已建立了可再生能源電價附加資金制度，征收標(biāo)準為每千瓦時2厘錢，2009年全年預(yù)計征收45億元左右。依照現(xiàn)行可再生能源法第二十條規(guī)定和有關(guān)部門規(guī)章，當(dāng)前可再生能源電價附加通過電網(wǎng)企業(yè)網(wǎng)間結(jié)算方式調(diào)配，一是可再生能源附加計為電網(wǎng)企業(yè)收入，所繳納增值稅和所得稅等要占全部附加資金的三分之一；二是資金調(diào)配周期長，補貼資金不能及時到位，電力企業(yè)資金壓力較大。從長遠來看，附加資金規(guī)模會不斷擴大。全國人大代表和各地人大以及國務(wù)院有關(guān)部門明確建議改為基金方式征收和調(diào)配。具體意見是把現(xiàn)行可再生能源法規(guī)定征收的電價附加和國家財政專項資金合并為政府基金性質(zhì)的國家可再生能源發(fā)展基金。考慮到基金征收、使用和管理涉及國務(wù)院財政、價格、能源等多個部門的職責(zé)，我們建議有關(guān)部門共同協(xié)作修改和制定相關(guān)的配套規(guī)定，把基金切實管好用好，有效發(fā)揮其扶持我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的積極作用。
為此，建議第二十條修改為：電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。可再生能源電價附加列入可再生能源發(fā)展基金管理。同時，建議修改第二十四條，規(guī)定國家設(shè)立政府基金性質(zhì)的可再生能源發(fā)展基金。來源包括國家財政年度安排專項資金和征收的可再生能源電價附加等。鑒于我國部分地區(qū)難以通過當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)的銷售電價消納可再生能源發(fā)電接網(wǎng)費用，建議在基金使用范圍中增加兩項：一項是依照本法第二十條、第二十二條規(guī)定的差額費用；另一項是依照本法第二十一條規(guī)定的接網(wǎng)費用以及其他相關(guān)費用，電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價回收的，可以申請可再生能源發(fā)展基金補助。規(guī)定可再生能源發(fā)展基金的管理辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院能源、價格等有關(guān)主管部門制定。
此外，一些代表和有關(guān)部門也提出了對第十九條可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電價制度的修改意見。我們對此進行了認真研究后認為，現(xiàn)行法律中有關(guān)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價的條款規(guī)定了有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理性的原則，確立了政府定價與招標(biāo)定價相結(jié)合、政府調(diào)控與市場競爭相結(jié)合的機制，這些規(guī)定在現(xiàn)行階段是適用的。當(dāng)前出現(xiàn)的上網(wǎng)電價問題，主要反映了在法律具體實施中沒有處理好有利于促進可再生能源開發(fā)利用的原則和經(jīng)濟合理性原則的關(guān)系，沒有處理好政府定價和招標(biāo)定價的關(guān)系。解決有關(guān)上網(wǎng)電價問題的關(guān)鍵不是修改法律的相關(guān)規(guī)定，而是完善法律實施辦法，加快制定并公布全國可再生能源分類上網(wǎng)電價，并在此基礎(chǔ)上鼓勵發(fā)電企業(yè)適度競爭，逐步降低電價水平。為此，我們認為可暫不修改有關(guān)法律條款。
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