據媒體報道，“十一五”期間，廣東境內公路建設將嘗試“農民土地使用權作價入股”（以下簡稱土地入股）的用地方式，韶贛（韶關至江西贛州）高速和莞惠（東莞至惠州）高速的東莞段已被納入首批試點。這件事引起了社會的廣泛關注，今年兩會上也成為代表委員熱議的話題。根據已掌握的情況和資料，我們認為，在當前條件下，對高速公路建設采取土地入股方式應持慎重態度。
“國外有很多是采用入股方式”的說法不實
近年來，我們在研究征地制度改革問題的過程中，對加拿大、美國、英國、法國、德國等西方發達國家和日、韓等亞洲國家的征地制度進行過比較研究，從我們掌握的材料看，各國政府獲得公益性用地，基本上都采用現金補償的方式，補償標準主要是當時或規定年份的土地市場價格。
從非現金補償方式看，主要有兩類：
一類是替代地或代償地補償，如日本的征地補償方式，除現金補償外，還有替代地補償（包括耕地開發、宅地開發，即在土地被征用人的要求下，土地需用人另造耕地或宅地以代替部分或全部的補償金）。德國征地補償也有類似的做法，稱為代償地或代償權利的補償。
另一類是債券補償，如在韓國，根據《土地征用法》的規定，如果土地征用項目人是國家、地方公共團體、土地公社及由總統指定的政府投資機構（如道路公社等）時，在土地所有權人愿意或當事人不在的情況下，其征地補償金1億元以上的部分可以采用債券的形式進行補償，一般債券的償還期限在5年以內，其利率也高于債券發行時的一年期定期儲蓄利率。
以土地權利作價入股，代替征地補償的做法，在國外并不多見。我們認為，一個重要的因素是，很多國家是在公共利益范疇內行使征地權的，而公共利益大都屬非盈利性建設，因此以土地入股并獲取投資收益的行為也就自然很少了。
針對“國外有很多是采用入股方式”的說法，我們最近通過亞洲開發銀行、世界銀行等國際組織及其聯絡的征地移民專家進行了廣泛的咨詢，得到的回答也是否定的。與此相關的是另一種情況，即近年來，在加拿大、法國、巴西、挪威等國，有一些水利水電建設項目在按照常規完成了征地補償、移民安置之外，還采取電價優惠、財政轉移支付、入股合作經營、建立信托基金等方式，嘗試讓項目所在地受影響的社區分享項目的收益。當然，這些做法與征地補償并沒有直接的關系。
我國近代“土地入股”并非不給現金補償
我國近代基礎設施建設征地中有不少是采取非現金方式補償的。
清朝末年，隨著西方先進技術和管理方式的引進，我國基礎設施建設方興未艾，用地方式也多種多樣，如土地征收、土地租賃、土地債券、土地入股等。土地所有者可以根據各自的情況自主選擇。例如，在1908年《津浦鐵路商股有限公司招股章程》中就提出，“此路所經土地，倘該業主有愿入股不領地價者，請督辦大臣折合銀數，知照公司，付給股票，權利與銀股同”。
民國時期，國民政府制定政策，對因興修鐵道或水利區內需征收土地作了規定。興修鐵道或水利區內，因公務需要或整理耕地調劑分配而征收土地，按下列規定辦理：被征收土地，系自耕自住，而該戶總地價在300元內，以國幣補償至100元為限，其余部分以土地債券補償；如非自耕或自住者，或雖系自耕自住者，而該戶總地價超過300元者，一律以土地債券補償。只有老弱孤寡憑此生活者，依前款酌增國幣補償。
可見，對于以土地為生的被征地者的補償，是在一定數量的現金補償基礎上，加上債券補償。
上海青浦區試點的得與失
自1999年以來，國內非農建設征地的補償方式以現金方式（貨幣安置）為主，大部分地方將補償款直接發給被征地農民集體和個人，有的地方將部分或全部安置補助費用于給被征地農民購買社會保險。
據國土資源部2002年的典型調查，在基礎設施建設項目征地中，約有60%左右的被征地農民是以現金補償的，而在城市批次征地中，采取現金補償安置的被征地農民達100%。在現金補償安置的基礎上，部分地區（如經濟發達地區、大城市郊區等）還實行留地安置，但一般情況下，留地安置是作為現金補償安置的補充，其價值并不計入征地補償標準。
上海青浦區作為國土資源部征地制度改革試點地區之一，曾在2001年進行了高速公路用地合作經營的試點。試點項目是滬青平高速公路青浦段（27公里），具體做法是，由區政府牽頭，將沿線所需2800畝土地涉及的鎮、村集體經營組織，以集體土地使用權作為資產紐帶組成投資公司（簡稱土地公司），市政投資方與土地公司聯合成立股份合作公司，為高速公路項目公司，合作期限為25年，期間項目公司按每年1100元/畝（實際執行的標準是1350元/畝）支付土地合作回報。土地不征用，被征地農民不辦理農轉非手續，由集體經濟組織內部進行土地調整。
從試點的情況看，采取土地合作經營的方式，有效地降低了高速公路建設的前期費用（降低了前期成本12%），但也存在一些難以解決的問題，如：由于土地仍然屬集體所有，農民沒有轉變身份，當集體內部其他土地被征用時，安置的成本將大大增加；合作協議期滿之后，土地使用權如何處置還沒有明確規定，失地農民的長遠利益還將受到影響。因此，該試點僅進行了一年多便宣告結束，有關土地已經辦理了征用手續。
自《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國務院28號文件）出臺以后，一些地方或投資公司根據文件中“對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”的提法，試圖進行基礎設施建設用地采用土地入股方式的嘗試，主要思路是將按照現行法規測算的征地補償費用作為入股的資本，項目公司每年按照一定的標準支付投資回報。
然而，從本質上說，這種方式并不是真正意義上的入股，應屬于土地租賃，是項目公司每年支付土地租金，實際上是將項目用地的成本費用由一次性支付改變為按年度分期支付。
現階段，在國內還沒有高速公路用地采用土地入股的成功先例。
“土地入股”能保證農民長期受益嗎
不少人認為，高速公路采用土地入股方式，可以保證被征地農民長期受益。但我們認為，事情并不是人們想像的那樣簡單。
第一，被征地農民的近期生計沒有著落。以高速公路為例，一般還貸期至少要10年，也就是說，在其運營的前10年，入股的農民很難拿到紅利，近期生計將受到較大的影響。有人提出，將農民手中的股份作為優先股，失地后即可按年度獲得固定的收益。雖然優先股的設立在理論上是合理的，但我國《公司法》等有關法規對此尚無明確規定，農民享受優先股待遇，難以得到法律的保護。
第二，集體土地使用權作價缺乏依據，極易被低估，導致農民利益受損。以土地入股，必然有集體土地使用權如何作價的問題。目前一般的思路是，將現行法規規定的土地補償安置費用作為入股的作價依據，這是不妥的。按照現行法規確定的土地補償安置費用是國家在征收集體所有的土地時給予被征地農民和集體的綜合補償，是以被征收耕地前三年平均年產值為基礎確定的，與集體土地使用權價值并不是一回事。國務院28號文件明確規定，參與入股應是經依法批準的建設用地土地使用權，而非以原用途為依據測算的征地補償費用。在現行法律下，集體土地使用權還不能流轉，對其價值的評估缺乏法律和市場的基礎。以征地補償費用作為作價的依據，農民的集體土地使用權價值將被大打折扣。以滬寧高速公路為例，當年征地時補償標準為4000～5000元/畝，但該高速公路公司上市時，對其土地資產評估的價值為12萬元/畝。
第三，持股主體運行難度很大，將導致被征地農民很難得到事先約定的收益。土地入股后，由誰來代表被征地農民行使股東權力？解決好這個問題，對于保障被征地農民的權益至關重要。目前的主要思路是，高速公路用地涉及的村組聯合組成投資主體（如土地公司或合作社），注冊為公司法人或其他法人。這種組織方式可能比農民個體持股更加有效，但隨之而來的問題是，其營業、所得均應交稅，加上其他費用，這些運行成本由誰來承擔？如果從土地入股的收益中支付，則農民的實際收益就會降低。另一個問題是，按照現行《公司法》等有關法規的規定，公司對外投資不得超過其凈資產的50%，如果土地公司以入股土地注冊，則最多只能有50%的土地可以投入使用；如果注冊時還有其他法人投入資金或資產，其規模至少與入股土地資產總額相等，那么其投資效益從何而來，如果也來自于土地入股的收益，那么即使不考慮公司的運行成本和稅收，農民實際獲得的收入也會大大降低。
第四，入股土地年收益水平的確定，要求被征地農民具有較高的投資理財素質。在很多情況下，高速公路公司每年支付土地收益的標準具有很大的欺騙性。以中部地區耕地為例，假定按16000元/畝（目前高速公路征地補償中等偏上水平）作價，每年土地收益定為800元/畝，而農民種植糧食年均收益約500元/畝左右，由此看來，對農民來說，不用種地還能獲得比原來更多的收益（增加了300元/畝），顯然是合適的。但仔細分析，情況并非如此，按照目前10年期和30年期國債利率計算，如果農民用這16000元錢購買10年期和30年期國債，每年收益分別為696元和736元，雖然低于800元，但國債投資無風險，且利息免稅，而股權收益需要交納20%所得稅，稅后實際收益只有640元，并且還要承擔風險。如此看來，每年800元/畝的收益對農民來說是不夠的。用同樣的思路來分析高速公路公司的收益情況可以發現，由于不必支付16000元/畝的用地成本，每年支付給農民的錢遠比辦理銀行貸款或民間拆借的利率低得多。在這種情況下，土地入股成了高速公路公司低價融資的捷徑！總之，入股土地年收益水平的確定，須經反復權衡、精打細算，才能避免農民利益受損。
第五，維護小股東利益是一個難題。由于征地補償費用在高速公路建設費用中所占比例很小（據國土資源部2002年的典型調查，當時一般都在5%以下，考慮到近年征地補償標準有所提高，但據估計也不會超過8%），那么在我國資本市場小股東權益備受侵害問題尚未得到有效解決的背景下，持股農民的權益將難以得到保障。由于農民沒有投票權，也不參與公司的日常經營管理，無法建立對大股東的制衡機制，公司存在被大股東操縱的風險，最終有可能導致被征地農民利益受損。
第六，高速公路收費期滿后，土地收益沒有保障。高速公路收費期滿后，公司將不會再向農民支付土地收益，而土地將長期被占用，農民的股權收益變成了無源之水。
不能樂了企業卻苦了農民
基于以上分析，我們認為，土地入股方式目前不宜大范圍推進，因為土地入股涉及到如何評估作價、如何確定權利主體、如何規范企業組織結構和運行程序等一系列問題，需要有相關的配套政策。國土資源部近期可選擇1～2條高速公路，與國家有關部門聯合進行試點，摸索經驗，完善政策，逐步推開。
要將妥善解決好被征地農民近期生活作為實行土地入股的前提。農民失地后需要一定的現金補償以解決近期生活。在韓國，征地補償金1億元以上的部分才可以采用債券的形式進行補償；我國民國時期的法律也有類似的規定。因此，我們不能將土地入股理解為不給現金補償。從長遠看，可研究探索對土地入股設定一些限制條件，如只有那些投資量大、征地補償費用高于一定水平的建設項目才能采用土地入股。以防止出現樂了企業卻苦了農民的局面。
此外，要充分尊重農民的意愿。國外和我國近代的實踐表明，征地采取非現金形式補償（包括債券、代償地、入股等），其前提必須是被征地的權利人自愿選擇。要給予被征地的權利人以充分的信息、提供可供選擇的方案，充分尊重被征地權利人的知情權和參與權。從這個角度看，一條高速公路征地補償全部采取土地入股的方式是不可取的。（張曉玲/中國土地勘測規劃院）
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