“發(fā)改委現(xiàn)在忙壞了，周周都開會，一連串的會。”一位參加過國家發(fā)改委召集的收入分配改革方案征求意見會的專家說，自中共中央政治局5月26日開會討論收入分配改革以來，這一話題在一個多月來持續(xù)“發(fā)酵”。
而記者獲悉，負責改革方案起草的國家發(fā)改委早在去年9月已拿出一份關于推進收入分配制度改革的意見草案初稿(見本報7月3日一版報道)之后，就開始進入了“一連串的會”。
其中較大規(guī)模的有兩次：先是找地方協(xié)商——去年12月發(fā)改委在武漢召開七省市地方座談會，然后是部委討論——今年2月10日發(fā)改委召集有財政部、人事部、勞動和社會保障部、農(nóng)業(yè)部、民政部、國家稅務總局和國資委等部門參加的座談。討論的都是這份改革意見初稿。
據(jù)悉，經(jīng)過一個個地征求意見，意見初稿還要做進一步修改。據(jù)最樂觀的估計，“今年年底能出來就不錯了。”
輕重緩急三步棋
據(jù)了解，醞釀中的這個初稿有一個很宏觀的、涉及面極為廣泛的政策框架。它以“調(diào)高、擴中、保低”為紅線，涵蓋初次分配、二次分配和對分配秩序的規(guī)范整頓，確定了收入分配改革的重點：
初次分配方面，要建立完善市場機會均等、公平競爭的機制，使初次分配真正與勞動和貢獻掛鉤；
再分配方面，建立保障低收入群體的基本生活，加大對高收入的調(diào)節(jié)力度；
在機制和制度上，規(guī)范要素分配的原則和方式，實現(xiàn)分配秩序規(guī)范、分配關系合理，遏制并縮小收入分配差距。
而整個改革步驟的安排，則根據(jù)輕重緩急，區(qū)分為三個層次：“當前較為緊迫的問題”、“推動改革和制度建設”、“加強收入分配基礎建設和戰(zhàn)略調(diào)整”，共包括15個方面的改革內(nèi)容(詳見附表)。
采取這一策略是考慮到，作為一項涉及范圍廣、利益格局復雜、調(diào)整難度大的綜合性改革，“既要注重短期內(nèi)通過解決突出問題取得明顯成效，又要為中長期內(nèi)形成合理有序的分配秩序和分配格局創(chuàng)造條件”，“根據(jù)國情實施可操作的漸進式改革方略”。
“保低”優(yōu)先
三個層次當中，“當前較為緊迫的問題”被鎖定為“保低”，參與實施的部委主要是民政部和農(nóng)業(yè)部，改革措施包括：
健全城鄉(xiāng)最低生活保障制度；
加大對城鄉(xiāng)特困群眾的救濟救助工作力度；
堅持“多予、少取、放活”的方針，千方百計增加農(nóng)民收入。
意見草稿將扶貧濟困作為收入分配改革的“重中之重”，要規(guī)范和提高最低生活保障標準，合理確定范圍和對象。低保的重點考慮范圍包括因為企業(yè)改組改制、缺乏勞動技能和生活來源、資源枯竭城市工礦區(qū)和老工業(yè)基地的困難群體。
同時，農(nóng)村最低生活保障制度也被考慮。
據(jù)國務院扶貧辦主任劉堅透露，到2005年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口有2365萬人，低收入貧困人口有4067萬人，合計6432萬人。將農(nóng)民納入低保范圍是不少人的呼聲，不久前經(jīng)濟學家吳敬璉也公開提出這一主張，但反對的聲音認為這不切實際，超越了現(xiàn)階段國情。
楊宜勇表示，全民低保是遲早的事情，關鍵的問題是錢如何解決，現(xiàn)在提的精神是探索，“只能一步步來”。
而一位發(fā)改委系統(tǒng)人士透露，國家正在考慮重新啟動上世紀九十年代中止的農(nóng)村低保，思路是鼓勵和引導有條件的地區(qū)先試點，山東、江蘇、浙江等一些地方原來基礎比較好，發(fā)改委會去調(diào)研。
社會救濟救助方面，發(fā)改委力圖形成“覆蓋范圍廣、綜合性強的”網(wǎng)絡，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、住房和司法等方面的專項救助工作機制。
農(nóng)民增收方面則延續(xù)近幾年涉農(nóng)文件的精神，涉及財稅、金融、教育、衛(wèi)生、基礎設施建設等方面，并提出改善農(nóng)民進城務工環(huán)境、確保農(nóng)民工工資支付等。
中國社科院社會學研究所副所長李培林分析說，“保低”的三條措施，有的已經(jīng)在開展，有的最近一兩年可以落實，容易做的會盡快推進。
“調(diào)高”之刃
在解決“較為緊迫”的“保低”問題的同時，“調(diào)高”也被提上議事日程。
“解決壟斷行業(yè)收入分配和公務員工資問題是關鍵。”國家行政學院王玉凱教授認為，因為這實際上都涉及政府自身的規(guī)范化，同時也和民眾的“公平感受”相關。
發(fā)改委也認為，當前收入分配的諸多問題，主要還是因為體制和政策性的原因。現(xiàn)實社會富裕階層中，相當部分是靠制度性壟斷、特殊政策、法治不健全，包括不合理占有國有資源和資產(chǎn)、偷稅漏稅等因素實現(xiàn)的。
因此，意見草稿在第二個層次的“推動改革和制度建設”的七方面措施中，有三條是直接針對壟斷行業(yè)收入分配和公務員工資問題的：
——加強對壟斷行業(yè)和國有企業(yè)收入分配的監(jiān)管；
——構建規(guī)范的國家公職人員工資制度；
——嚴格對土地等要素資源的宏觀管理。
其中，監(jiān)管壟斷行業(yè)和國企收入分配成為首要措施。意見初稿提到要繼續(xù)推進電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業(yè)等行業(yè)改革，建立平等公開的、市場競爭的收入分配秩序。
發(fā)改委系統(tǒng)一位人士分析說，對壟斷行業(yè)和國企的利潤和收入，“關鍵是要區(qū)分哪部分是因為壟斷地位而取得的，哪部分是因為經(jīng)營業(yè)績?nèi)〉玫摹η罢邞摷{入公共預算，由全民分享。”從今年3月開征的石油特別收益金，到財政部、國資委正在醞釀的國有資產(chǎn)預算編制制度，實際上已在這方面有所動作。
改革綜合推進
第二層次的“推動改革和制度建設”包括七方面措施，其中有五項中長期的部署。
至于第三層次，從加強收入分配基礎建設和戰(zhàn)略調(diào)整的角度考慮，意見初稿也提出了五條改革措施。
上述這些措施中，既包括初次分配領域政府可以有所作為的方面，如壟斷行業(yè)和國企收入分配，公職人員工資改革，市場要素資源收益管理等，又包括財政、稅收等方面的二次分配措施，同時還考慮到打擊違法收入和腐敗行為。
這些措施的參與部門包括發(fā)改委、財政部、勞動和社會保障部、國資委、國家稅務總局、國土資源部、人事部、衛(wèi)生部、監(jiān)察部、司法部和公安部等諸多宏觀管理和行政執(zhí)法部門。
“這次的方案是一個系統(tǒng)化的設計，從整體格局考慮。”汪玉凱表示。盡管方案根據(jù)實際需要區(qū)分輕重緩急，確定了三個層次的措施，但汪玉凱認為，整個改革還是要各個方面“齊頭并進”。
有一些是中期和長期要做的事情，短期內(nèi)難以做大的調(diào)整，“比如說財政稅收上的改革，像個人財產(chǎn)申報制度等基礎都還沒有，就很難推。”不過意見草案第三部分已經(jīng)考慮到了收入分配基礎建設和戰(zhàn)略調(diào)整的問題，比如個人收入檢測體系建設，就有利于財稅上的監(jiān)控。
協(xié)調(diào)與掣肘
發(fā)改委這個龐大的方案和政策框架，牽涉到中央14個部委和單位。如此一臺巨型的改革機器怎樣“動”起來，各個零件怎樣有條不紊地運作，著實讓決策層頭痛不已。
“由發(fā)改委牽頭，14個部委和單位分工負責，這樣便于政策間協(xié)調(diào)形成合力”。汪玉凱主張說。
有關意見也在考慮適時成立國家高層次的統(tǒng)管收入分配制度改革的組織機構，綜合協(xié)調(diào)和組織對各級政府部門、法定機構、國有企事業(yè)單位收入分配的監(jiān)督管理。
不過，李培林認為，關鍵不是再另設專門機構，“現(xiàn)有的機構完全可以做了，關鍵是做好分工和協(xié)調(diào)，從通盤考慮上理順實施機制，避免部門利益的掣肘。”
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