6月28日一大早，東部某省開發區管委會招商辦主任周權(化名)的手機驟然響起。
他被通知馬上去參加一個內部緊急會議，研究6月27日國家審計署審計長李金華向全國人大所作的審計工作報告。
開發區財政稅收政策審計調查情況，是李金華審計工作報告中的重點內容之一，也是周權們的學習重點。
“放心，我們給您的稅收優惠政策還是照老樣子。”6月28日中午，周權口氣肯定地對再次以投資者身份打電話“暗訪”的本報記者說。
去年下半年，當審計署拉開開發區專項審計大幕時，本報記者就曾對這個開發區進行過一次“暗訪”。
包括周權所在的開發區在內，審計署這次選擇了上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個省(市)的87個開發區作為審計對象，重點審計了這些開發區2003年至2005年6月財政稅收政策的執行情況。
審計結果正如李金華在審計工作報告中所言，并不樂觀。
“最多可返還70%”
“我手頭有幾個項目，想介紹到你們開發區，有興趣嗎？”去年，本報記者這樣問。
“感謝感謝！非常歡迎！”周權忙不迭聲地說。
“你們這里的優惠政策怎么樣？”
“好說好說！”周權坦然說，“你們是什么性質的企業？”
“制造類的。你們這里的稅收返還情況怎么樣？”記者直接問。
“這要根據你上繳稅收的實際情況。比如說吧，如果你交的稅除了給國家的之外，地方上所得稅還剩下1000萬的話，那么我們可以給你返回40%。”
“還能不能再優惠點？”
“這個比例已經夠優惠的了！你要是到區里，頂多給你25%。”
“那我再到其他地方打聽一下，其實在來你這兒之前，我已經問了四五個區的情況。”
“別急嘛！還可以再談的。你要是稅收能多繳的話，比如1500萬，我們可以返還給45%，你稅繳的越多，我們返還的也就越多，最多可返還70%。”
“你這個數目(70%)和省里的有關政策是不是統一的？”
“不是。表面上對外都是統一的，但其實大家背后都有自己一套。”
周權所在開發區這“一套”顯然與國家有關政策相違背。只是他們采取了一種變通的方式，專門設立了一個“企業發展獎勵基金”，表面看不出什么，因為這是國家政策允許的。
“等你稅繳上來后，我們就把交給國家后剩下來的地方上實得的所得稅先在地方財政上‘入庫’，然后再從‘庫’里拿出來，按照事先約定的比例，以‘企業發展獎勵基金’的名義返還給你。”
“這和稅收返還不是一回事嗎？”周權笑著說，“但這樣上面就很難查出來了。”
“其實很多地方都是這樣搞，對外不談稅收返還，然后再個案操作。”一位參與這次專項審計的審計人員透露。
李金華在這次審計工作報告中厲言直陳：開發區“依然存在以補貼、獎勵等名義，通過財政支出變相向企業返還稅款的現象”。
副審計長親查江浙
目前，國家對開發區的稅收優惠主要體現在兩個方面：一是在企業所得稅稅率上給予優惠；二是在稅收起征條件上給予優惠。
“但優惠政策給地方上留下了很大的操作空間。”上述審計人員說，“通過財稅手段大肆讓利企業，很是嚴重。”
這種情況早就引起了國家有關部門的關注。
早在2000年年初，國務院辦公廳就發出通知，對地方政府自行制定的稅收減免和先征后返政策進行清理。
但情況并沒有多少好轉。為此，2004年3月份，國家稅務總局連續兩次緊急下發了清理檢查開發區稅收優惠政策的通知，再次直指開發區稅收黑洞。
“但問題仍然很多，手法也越來越隱秘。”該審計人員說。
據透露，最近這次審計采取的手段不僅僅有交叉審計，“還有幾個重點的省市，由審計署領導親自帶隊”。
審計署駐武漢特派辦對江西省省級開發區——九江經濟技術開發區和瑞昌黃金工業園進行了將近三個月的審計調查；審計署副審計長余效明帶隊審計了江蘇南京的江寧經濟技術開發區等國家級和省級開發區；浙江杭州、寧波、紹興等地的開發區則由審計署副審計長劉家義帶隊審計等等。
經過歷時半年的審計，發現了大量的老問題和新問題。
6月27日李金華的審計工作報告表明，在這次審計調查的87個開發區中，有65個制定了明確的財政返還政策，共622條；有79個開發區向企業返還120.15億元。
為“招商引資”，87個開發區中有60個違規低價出讓土地7873萬平方米，少收土地出讓金55.65億元。
“一些地方甚至在國務院明令禁止低價出讓土地的情況下，采取先按國家規定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價出讓土地。”李金華說。
此外，各地還普遍存在擴大優惠政策范圍的問題，如擅自擴大開發區面積、違規認定高新技術企業、批準區內注冊區外經營企業享受稅收優惠等，由此導致國家稅款流失66.47億元。
在作這次審計報告之前，李金華在一次會議上統計過，除了正常減免稅以外，稅收流失、政府用財政返還、土地出讓金三項加起來是240個億。
“都是市里點了頭的”
“地方上出臺一些招商引資政策，甚至出軌一點，往往很無奈。”蘇南一位地方政府的副秘書長告訴本報記者，“因為大家都在這個地方動腦筋。”
周權也說：“周邊城市都在高喊招商引資，你不在稅收上給些優惠，企業還愿意來嗎？”
“返還給企業和中介人的有這么多，那你們不是剩不了多少嗎？”記者又問。
“那也沒辦法啊。”周權嘆氣，“現在上面就看這些啊！我們區黨政機關各部門都有招商引資指標，指標完成情況與個人收入掛鉤。”
“光我一個人，就背了1000多萬的任務。”周權透露。
“對我們來說，招商引資工作是壓倒一切的任務。”安徽省一位省級開發區管委會副主任更是直言，“我們不僅要和國家級開發區競爭，還要和省級、市級甚至縣級的開發區競爭。
現在很多縣級開發區的稅收政策，比我們還優惠。”
他進一步表示，“這些政策其實都是經過市里點頭的。”
他說，就拿李金華報告中提到的“批準區內注冊區外經營企業享受稅收優惠”來說，很多地方都默許企業這樣做。“這樣一來，很多不是開發區的企業，也享受開發區的待遇。”
“不少地方還搞‘零地價’。”某國家級經濟技術開發區負責人指著位于該開發區內占地將近800畝的企業工業園說，“當初我們把這塊地給這個企業，不但不要錢，而且五年內不要任何稅收。”
如此慷慨，是因為這個企業要接盤當地的一家即將倒閉的大型老牌家電企業，并無條件地接下這個企業的所有員工和債務。
盡管地方上擺出這種種“無奈”，但李金華在審計工作報告中指出，這些做法加劇了地區間“招商引資”的惡性競爭，并由此形成的虛收虛支也嚴重影響開發區的財政質量。還會導致“一些企業惡意圈占、倒賣土地，擾亂了正常的經濟秩序”。
稅收優惠轉向
李金華在一次內部講話中認為，開發區與開發區之間，開發區與區外的稅收政策，“都存在一個二元結構的問題”。
在這次審計報告中，李金華指出，在享受基本相同的稅收優惠政策情況下，東部地區得到的政策扶持力度遠遠大于中西部地區，不利于區域經濟協調發展。
他拿出了具體數據：審計調查的6個省(市)開發區，2003年以來共減免稅款183.56億元，其中東部4個省(市)減免178.14億元，平均每個省(市)44.54億元，最多的達75.27億元，而中西部兩個省共減免5.42億元。
“稅收優惠政策還導致開發區內企業與區外企業的稅負水平相差很大，不利于體現公平稅負的原則。”李金華指出，比如，據審計署對611戶企業2004年度所得稅負擔情況分析，區內企業和區外企業的平均所得稅負擔率分別為11%和27.9%，相差16.9個百分點。
“二元結構出現了很多機會，可以讓人們利用現在制度、體制的缺陷去謀取不正當的利益。”李金華說。
所以，他在審計工作報告中提出了新的構想，即在規范各開發區稅收優惠政策、統一內外資企業所得稅率基礎上，將現行的區域性稅收優惠政策，轉變為以“產業優惠為主，區域優惠為輔”的稅收優惠政策。
而財政部科研所一位專家在6月28日下午明確告訴本報記者，財政部“已經接受了這個思路”，并正在聯手國家稅務總局進行緊鑼密鼓的調研。
“這不僅有利于遏止開發區之間的惡性競爭，也有利于產業結構調整。”該專家表示，但這還需要很多配套政策，比如同樣的產業，在上海和安徽享受的稅收優惠政策是不是一樣？如果統一了，會不會帶來新的矛盾？“這些都需要反復權衡。”
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