國新辦就調整完善土地出讓收入使用范圍有關文件情況舉行發布會
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胡凱紅:
女士們、先生們，大家上午好！歡迎出席國務院新聞辦今天舉辦的新聞發布會。最近中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》。這個《意見》非常重要。為了幫助大家更好地了解《意見》的情況，今天我們非常高興請來了中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊先生；農業農村部黨組成員兼中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀先生，請他們向大家介紹并回答大家關心的問題。
首先，有請韓部長作介紹。
2020-09-24 10:02:47
韓俊:
女士們、先生們、媒體朋友們，大家上午好！感謝大家長期以來對“三農”工作的關注和支持。
黨中央、國務院高度重視調整完善土地出讓收入使用范圍，優先支持鄉村振興。為深入貫徹習近平總書記關于把土地增值收益更多用于“三農”的重要指示精神，落實黨中央、國務院有關決策部署，拓寬實施鄉村振興戰略資金來源，中辦、國辦印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》。《意見》對穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例、集中支持鄉村振興重點任務作出了安排部署。各地區各有關部門要提高政治站位，深刻認識調整完善土地出讓收入使用范圍、優先支持鄉村振興的重要性、緊迫性，切實將這項改革擺上重要議事日程，明確工作責任，確保各項舉措落地見效。
長期以來，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力地推動了工業化、城鎮化快速發展，但直接用于農業農村比例偏低，對農業農村發展的支持作用發揮不夠。實施鄉村振興戰略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預算遠遠不能滿足需求，必須拓寬資金來源渠道，建立健全鄉村振興投入穩定增長的長效機制。調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例，就是一項重要的改革舉措和制度安排。
《意見》強調，要堅持農業農村優先發展，堅持積極穩妥、分步實施，按照“取之于農、主要用之于農”的要求，調整土地出讓收益城鄉分配格局，既要在存量調整上做文章，也要在增量分配上想辦法，穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例，集中支持鄉村振興重點任務，加快補上“三農”發展短板。這個文件明確提出，從“十四五”第一年開始，各省（區、市）要分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例；到“十四五”期末，以省（區、市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村的比例要達到50%以上。
《意見》提出了5個方面的重點舉措：一是明確了以省（區、市）為單位提高土地出讓收入用于農業農村比例的2種可選擇的計提方式。二是明確了土地出讓收入用于農業農村支出的統計口徑。三是明確了建立市縣留用為主、中央和省級適當統籌的資金調劑機制。四是明確了允許各地根據鄉村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，對土地出讓收入進行整合使用，聚焦補短板、強弱項。五是明確了加強對土地出讓收入用于農業農村資金的核算，特別是要求不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。
《意見》要求，各省（區、市）在2020年年底前制定具體措施并報中央農辦，由中央農辦會同有關部門審核備案。下一步，我們將認真貫徹落實習近平總書記重要指示精神，按照黨中央、國務院決策部署，會同有關部門壓實工作責任、強化保障措施、加強考核監督，切實落實好這項改革舉措，不斷強化實施鄉村振興戰略的資金保障。
我就作一個簡要的介紹。下面，我和吳宏耀先生愿意回答大家的提問。
2020-09-24 10:06:37
胡凱紅:
謝謝韓俊先生，下面開始提問。
2020-09-24 10:08:44
中央廣播電視總臺央視記者:
剛才開場白中提到土地出讓收入的使用長期以來向城市傾斜，現在出臺這項舉措晚不晚？對增加鄉村振興的投入能起到多大作用？我的問題就是這些，謝謝。
2020-09-24 10:12:35
韓俊:
謝謝您的提問，您這個問題由我來回答。
土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設可以說對“土地財政”的依賴性是很大的。我們作了一個統計，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬億，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農業農村資金合計是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設的比例比農村要高得多。
隨著城鎮化進程加快，征地規模和土地出讓規模不斷擴大，土地出讓收入占地方財政收入的比重也大幅度提高，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，確實是有力地促進了城市建設。2019年我國城鎮常住人口已經由1978年的1.72億人，增加到了8.48億人，城鎮化水平由17.9%提高到了60.6%，可以說經歷了一個史無前例的城鎮化進程。長期以來，土地出讓收入用于農業農村的比例偏低，這是造成農業農村建設投入不足的一個重要原因。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，中央不斷強化頂層設計，建立健全鄉村振興制度框架和政策體系。要全面促進鄉村振興，需要真刀真槍地干，需要真金白銀地投。因此，必須要建立財政投入穩定增長的長效機制，這是非常重要的。
除了繼續增加財政一般公共預算“三農”的投入以外，也要想辦法拓寬資金來源渠道，提高土地出讓收入用于農業農村的比例，就是一個重要的資金籌措渠道，是一個重要的制度安排。
剛才您提到現在出臺這項政策是不是晚了，現在我們這個城鎮化水平已經超過了60%，已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段了，到了該把土地增值收益更多地用于“三農”的時候了。現在要解決好發展不平衡不充分的問題，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必須加快推進鄉村全面振興，可以說鄉村發展就是擴大內需的一個重要戰略支點，必須下決心解決土地增值收益長期以來“取之于農、主要用之于城”的問題。對這個問題，黨中央、國務院高度重視，2018年、2019年和2020年中央一號文件都對調整完善土地出讓收入使用范圍，提高用于農業農村的比例提出了明確要求，這充分體現了中央對于建立穩定可靠的實施鄉村振興戰略資金來源的高度重視。這項改革的意義是非常重大的，它可以引導資源要素向鄉村流動，實際上是在土地出讓收益這個蛋糕里面多給農村切一塊，這是城鄉利益格局的重要調整，是構建新型工農城鄉關系的一項重大制度安排，也是落實農業農村優先發展的一項重大舉措。
最近幾年，全國土地出讓收入一年要達到6、7萬億元，土地出讓收入用于農業農村比例每提高一個百分點，就相當于“三農”增加了600、700億元的投入。毫無疑問，這項改革的逐步實施，將會對實施鄉村振興戰略提供一個有力的資金支持。謝謝。
2020-09-24 10:19:55
光明日報記者:
《意見》當中提出為提高土地出讓收入用于農業農村的比例，各地可以結合本地實際從兩種計提方式中選擇一種組織實施，請問這是出于什么考慮？
2020-09-24 10:20:26
韓俊:
這個問題還是由我來回答。剛才您問的這個問題也是這個文件最重要、最核心的一個內容，剛才我回答了為什么要提，您問的是怎么來計提。
這項改革的總目標，是把土地出讓收益用于農業農村的比例提高到50%以上，做這樣的規定是為了落實土地增值收益“取之于農、主要用之于農”的要求。對于如何來實現這個目標，我們在起草這個文件的過程中征求了各個方面的意見，主要是有兩種意見：一種意見是按照土地出讓收益一定比例計提，文件提出了這方面的目標的要求。另一種是按照土地出讓收入的一定比例計提。應該說這兩種方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補償支出、土地開發支出等成本性支出后的收益，反映了各地實際可以統籌使用的資金規模。但是土地出讓成本性支出的標準很難統一規定，一些地方很容易通過做大成本性支出，來縮減土地出讓收益，這樣一來的話就會導致政策效果大大縮水，這個情況確實是存在的，我們在調研中也遇到很多這樣的情況。土地出讓收入是直接繳入地方國庫的，收入數目是有據可查的，便于操作和監督，但是它不能夠完全反映地方可以使用的資金規模。在征求地方意見的過程中，不少省份選擇按收入的一定比例來計提，也有不少的省份選擇按收益的一定比例來計提。所以說為了照顧各地實際，避免“一刀切”，文件提出了兩種方案供地方來選擇。第一種是按照土地出讓收益的50%以上進行核定，但是如果全年應計提數小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計提。有的媒體朋友可能會問，為什么按收益計提還又加了一個不低于土地出讓收入8%的條件，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，會縮減土地出讓收益。文件里明確提出，不得虛增土地出讓成本、縮減土地出讓收益。如果不作這樣的規定，在有些地方政策就會縮水。第二種方案是按照土地出讓收入的10%以上進行核定。地方選擇哪一種方式都可以，由省里自己來定。各省（區、市）對轄區內的市、縣可以設定一個差異化計提的標準，我們是以省（區、市）作為一個核算單位的，全省無論按哪種方式計提，總體上要實現土地出讓收益用于農業農村的比例不低于50%的目標要求。謝謝。
2020-09-24 10:25:52
中國農村雜志社記者:
謝謝主持人。現在一些地方的土地出讓收入統計很不規范，請問如何加強對土地出讓收入用于農業農村情況的監督，防止出現“數字計提”、弄虛作假，確保改革落到實處？謝謝。
2020-09-24 10:31:39
韓俊:
這個問題請吳宏耀先生來回答。
2020-09-24 10:32:13
吳宏耀:
你說的這種現象確實是存在的，我們在文件起草過程中也注意到了這個問題。為了防止一些地方“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，搞“數字計提”，《意見》從三個方面作出了安排。
一是要規范計提方式。剛才韓俊副主任已經說了，對于按照土地出讓收益50%以上計提的這種方式，要求如果計提數小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計提。這樣做即使“做小”了土地出讓收益，還有“土地出讓收入的8%”這個比例來把關，這就為資金計提規模劃出了底線。不管兩種方式怎么提，底線就是不能低于土地出讓收入的8%。同時，中央將根據實際支出情況考核各省（區、市）土地出讓收入用于農業農村比例是否達到要求，具體考核辦法將由財政部另行制定。
二是加強資金核算管理。《意見》要求，進一步完善土地出讓收支核算辦法，加強對于土地出讓收入用于農業農村支出的監督管理。具體有“三個嚴”，兩個嚴禁，一個嚴格。一是嚴禁變相減免土地出讓收入，確保及時足額繳入國庫。二是嚴格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目的建設成本納入成本核算范圍。三是嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發行地方政府專項債券。同時，要建立全國統一的土地出讓收支信息平臺，實現實時監控。
三是加強考核監督。一是要嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投入資金等行為，并依法依規追究有關責任人的責任。二是加強對土地出讓相關政策落實及土地出讓收支管理的審計監督，適時開展土地出讓收入專項審計。三是各省（區、市）黨委政府每年向黨中央、國務院報告實施鄉村振興戰略進展情況時，要專題報告調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業農村比例、優先支持鄉村振興情況。四是把調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業農村比例的情況要納入實施鄉村振興戰略實績考核，并作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內容。
我想通過這些措施就能防止有些地方搞數字計提，確保各項改革措施能夠落實到位。謝謝。
2020-09-24 10:35:33
香港商報記者:
現在一些地方基層政府財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用于農業農村的比例，會不會對地方財政收支帶來一些影響？謝謝。
2020-09-24 10:35:40
韓俊:
這個問題請吳宏耀先生來回答。
2020-09-24 10:35:50
吳宏耀:
這個問題還是我繼續回答。你說的問題我們在調研中，地方特別是基層政府也確實有這種擔憂。
提高土地出讓收入用于農業農村的比例，是城鄉關系的一次重大調整，可能會在一定程度上改變地方財政支出結構。《意見》對此有所考慮，也采取了一些措施。
一是要分步實施改革。已經明確這項改革從明年開始實施，允許地方分5年改革到位，到2025年達到目標要求。各省（區、市）可以確定分年度目標和實施步驟，合理把握改革的節奏，分5年來達到目標要求。
二是要嚴格防范地方政府債務風險。《意見》提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續通過計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務，并作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現行的政策，繼續統籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。
三是明確向縣級傾斜的政策導向，《意見》提出，土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動權。同時我們要看到，地方土地出讓收入主要是用來搞建設的，過去主要投向了城市，現在要求更多投向農村，所以地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結構發生了變化，也可以說從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以沒有給地方政府增加新的負擔。我想通過這幾條措施，這項改革對地方財政收支的影響不會太大。謝謝。
2020-09-24 10:36:05
中國日報記者:
目前土地出讓收入的計提資金在使用方向上規定得過細，存在資金“撒胡椒面”的問題，請問怎么提高資金使用收益？謝謝。
2020-09-24 10:43:19
韓俊:
這個問題我來回答。您指出的問題在一些地方確實是存在的。在起草文件過程中對這個問題也作了深入研究。為了防止支出碎片化、提高資金使用的整體效益，文件提出要統籌整合土地出讓收入用于農業農村的資金，與實施鄉村振興戰略規劃銜接好，一定要聚焦補短板、強弱項。文件提出，各地可以根據鄉村振興的實際需要，堅持精打細算，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合土地出讓收入用于農業農村的資金，重點用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復，以及以工代賑工程建設等十幾項。這些方面都是實施鄉村振興戰略需要補的突出短板，都是一些比較緊要的任務，必須集中資金優先予以支持。鄉村振興的一般性工作任務，要爭取通過其他渠道統籌解決資金問題，不列入這項改革增加的資金使用范圍。
同時，文件還強調，加強土地出讓收入用于農業農村資金與一般公共預算支農投入之間的統籌銜接。也就是說，不能因為這邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就把一般公共預算支農投入減少了，這樣做是與這項改革的初衷背道而馳的，必須持續加大各級財政通過原有渠道用于農業農村的支出力度，防止產生擠出效應。謝謝。
2020-09-24 10:43:32
封面新聞記者:
我們知道，土地出讓收入主要集中在經濟發達地區，對于經濟不太發達的地區來說，鄉村振興任務是比較重的，但是土地出讓收入又不夠，會不會出現一些地區計提資金用不完、一些地區不夠用的情況？謝謝。
2020-09-24 10:43:55
韓俊:
你這個問題也是一些地方非常擔心的問題。我介紹過，土地出讓收入現在一年高達6、7萬個億，今年有可能突破7萬億。但是土地出讓收入的分布是很不均衡的，經濟發達地區，特別是一些大城市、中心城市，土地出讓價格高，地方政府土地出讓收入規模大、計提資金就多，但是這些地方農村的發展水平也相對較高。一些經濟欠發達的地區，特別是在縣一級，土地不值錢，價格很低，差距太大了，這些縣可能土地就幾十萬一畝，到了省會城市土地就到了千八百萬，甚至到了一些更重要的地段就是數千萬一畝。這些欠發達的縣市土地出讓收入實際上是不多的，但是這些地方鄉村振興補短板的任務是非常重的。為了防止出現有的地方計提的資金用不完、有的地方計提得很少，根本不夠用，《意見》對健全中央和省級適當統籌的資金調劑機制作出了安排。
首先，允許省級適當統籌。土地出讓收入用于農業農村的資金主要還是應該由市、縣政府安排使用，但是省級政府可以從土地出讓收入用于農業農村的資金中，統籌一定比例的資金，在所轄各地區之間進行調劑，重點是支持糧食主產縣和財力薄弱縣。具體省里面怎么統籌、統籌多大的比例，是由地方來自主確定的。但是我們考核的標準就是到“十四五”末，土地出讓收益用于農業農村的比例必須達到50%以上，還設計了一個附加條件，這個底線就是不能低于土地出讓收入的8%，省里下一步還要制定具體措施。
二、中央統籌的資金向部分地區傾斜。目前，在中央層面從土地出讓收益中計提的是農田水利建設資金，以及市縣政府繳納的新增建設用地土地有償使用費，這些方面中央都會統籌一定比例的資金。今后，中央還會繼續按照現行規定和標準來統籌一定資金，這個比例是不變的，不去增加地方負擔。考慮到糧食主產區和中西部地區財力弱、鄉村振興任務重，文件強調，中央財政統籌的資金要向這些地區傾斜使用。
三、對北京、上海等少數省份適當放寬要求。北京、上海等地的土地出讓收入是很高的，但是農業農村占比較低，對于這些地區，允許根據實際需要來確定提高土地出讓收入用于農業農村的具體比例。這些地方雖然可以自主確定，但是文件有一條硬要求，也就是說，必須確保土地出讓收入用于支持鄉村振興的力度不斷增強。謝謝。
2020-09-24 10:51:26
胡凱紅:
發布會到此結束，謝謝兩位發布人，謝謝各位。
2020-09-24 10:51:49