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下載安裝Flash播放器中國經濟周刊9月14日報道 2009年4月開始，一項涉及三鎮一街道18個行政村、包括農用地和建設用地在內共計5萬多畝的“萬頃良田”建設工程，在江蘇省鎮江市鎮江新區正式實施。鎮江新區表示，堅持“耕地面積不減少、建設用地不增加、農民利益不受損、國土規章不違背”的原則，推進“土地承包經營權流轉”，力求讓群眾獲得長期、穩定的收益和回報。
然而，當地農民卻表示，自己的土地大都被“非自愿”流轉，承包費無法滿足生活所需，收入水平下降，大量耕地被流轉用于植樹，背離了“萬頃良田” 工程的初衷及國家的有關政策、法規。
土地流轉“被自愿”
8月24日，在鎮江新區丁港鎮留村的一片綠化林區前面，當地農民老秦告訴記者，這里原來都是良田、都是稻田，去年6月都改成生態種植園了。
“這里有兩千多畝，一畝才700塊錢(出租給了外地承包商)，老百姓沒有了地都要買糧食吃。不租給他們(承包商)還不行，老百姓不同意也沒用。有人同意了，你種的糧食夾在中間，被糟蹋了他不賠，糧食沒收成他不管你。”老秦說。
“他們不找老百姓談，找村干部談，村干部來決定。是上面的人故意安排的，如果不是故意安排的，這樹是栽不起來的。別的村子有不少人到政府吵吵，吵吵了也沒有用。”留村一位農民告訴記者。
鎮江新區大路鎮中心學校退休教師趙輝的愛人是大路鎮武橋村的村民，今年2月，生產隊拿著土地流轉合同來讓他家簽。趙輝說：“太突然了，非常突然。事前沒有一點信息，就突然地把合同發下來了，挨家挨戶地簽字。他們既不開會、也不宣傳，就這么定下來了”。
趙輝說：“晚上五六個人往你家里一坐，跟你談，叫你簽合同。如果你家有人當干部或做老師，就給你施加壓力。你要帶頭，如果不帶頭，對不起，小鞋子有你穿的，甚至于威脅你的工作。或者用收買的辦法，比如給你幾百元錢哪，給你一些承諾呀等等。不少人就是在威逼利誘的情況下簽的合同。”
在姚橋鎮華山村，一位村民告訴記者：該村有1000多畝地被村里整體流轉給了承包商搞生態綠化，面積約占全村耕地面積的一半左右。流轉方式大都是鎮政府下達任務，今年流轉多少，明年流轉多少。然后，村干部挨家挨戶做工作，兒子不同意，找老子;老子不同意，找兒子、女婿，直到同意為止。
搞綠化是為了“雙份補償”?
據當地農民介紹，承包商種植的都是普通的風景樹，并不值多少錢。之所以在稻田上種樹，聽說是因為村子要拆遷了，“馬上要賠錢了，說是搞綠化工程可以多賠點錢。”
記者試圖聯系、采訪承包商，但未獲成功。當地農民表示，他們也沒有和承包商直接接觸過，均不知其“行蹤”。而當地干部稱不了解情況，無法引薦。
據鎮江市國土部門知情人士私下透露，“萬頃良田”建設工程規劃上只有公共綠地，但沒有綠化的內容，目前的種樹其實是和村里租賃的。該人士表示，現在搞綠化來錢，“他們知道馬上這個地方要開發了，要征用、要補償，實際上他們(承包商)跟政府領導是有關系的”。
據透露，4月25日，國務院辦公廳復函江蘇省人民政府，批準鎮江經濟開發區(即鎮江新區)升級為國家級經濟技術開發區，實行現行國家級經濟技術開發區的政策。很快，該地將進行新的一輪大開發，土地更加稀缺;屆時，更多地征地、拆遷、補償也將拉開序幕。
“拆遷的話，將來他們拿的是雙重補償，村里拿的是土地補償費，承包商拿的是林木補償費。所以這個農田，村里情愿給他種樹，如果給人辦廠的話，錢就直接給了辦廠的人了，村里就拿不到了。”該人士指出。
該人士分析認為，“其實真正綠化這塊費用很少，他們種樹沒有改變土地的性質，國土部門沒辦法查處他們，一不改變經營權、二不是非法轉讓，也不是什么征地，他來個土地承包合作，他是搞農業種植的，跟農業是有點關系。”
事實上，我國《土地法》第31、36條明確規定：“嚴禁將耕地轉為非耕地，禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。”
《基本農田保護條例》第3章第17條指出，“禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。”
在《江蘇省基本農田保護條例》中也明確提到，“基本農田保護區內禁止發展林果業。”
江蘇省國土系統人士認為，耕地和基本農田按規定不允許種樹、不允許改成林地，也不允許低洼田種樹。盡管不允許，但事實上在某些地方也是管不了。因為耕地上搞林果種植有時也很普遍，這種情況國土部門一般很難追究。
政府部門的兩種解釋
8月25日，記者來到鎮江新區丁崗鎮政府聯系采訪。該鎮工作人員一聽說是采訪土地流轉與耕地綠化問題，立刻神情嚴肅，諱莫如深。以有關領導不在為由，回絕了記者的采訪。
隨后，記者來到鎮江新區姚橋鎮政府，該鎮有關負責人接受了記者的采訪。
對于耕地被流轉來搞“植樹綠化”的問題，該鎮有關負責人告訴記者：鎮里是按鎮江市政府的要求搞生態投資，一定要達到上級要求的綠化指標。
“我們就把綠化作為一個高新技術產業，待遇和農業待遇一樣。我們一般土地流轉是500元一畝地，但我們給600元，再加上國家的100元，一年就是700，現在漲到800元一畝，就是為了搞好農業。”該負責人表示，把農民變市民，現在搞綠化目的還是為了小區建設。
記者在姚橋鎮華山村采訪時發現，耕地上種植的樹相當一部分已干枯死亡。
該負責人表示：“我們也了解了這個事了，因為當時時間比較短，植樹要一個過程，特別那個地區土質不好，但沒辦法，你必須要完成上面的任務，你必須要先把樹栽下去，明年必須要綠化啊。”該負責人回答說，“現在不栽樹也不行，按照省里的要求必須要到位，可能有30%的死亡率，是要死掉這么多，省市有關部門也來核實過了，但為了完成上面的任務也沒有辦法，總要栽起來。”
“現在我們還是按土地流轉的性質來搞的，這個土地流轉是老百姓同意的，老百姓不簽字我不敢動的。”該負責人還強調，“我們姚橋是農業鎮，要統一開發是省國土資源廳的項目，不是哪個隨便就來開發，必須是政府來開發搞綠化產業。我們這邊是試種樹，中間距離大，以后中間還可以種麥子。”
一份由鎮江新區大路鎮頒布的《鎮江新區大路鎮千畝農業產業結構調整項目推進方案》(建議稿)顯示，項目是采取的“市場化運作方式”，即通過土地集中流轉，集中發包租賃，營造林苗、林果兩用林。先由村委會與農戶簽訂土地流轉協議，然后再由鎮城鎮發展有限公司與村委會簽訂土地流轉合同，最后由鎮城鎮發展有限公司進行土地的發包租賃，與承包者簽訂土地租用合同。
對于耕地為什么搞“植樹綠化”的問題，鎮江新區農水局相關負責人解釋說：“現在我們這塊在搞農業產業結構調整，是萬頃良田改造，要把很多坡地崗地變成農田，整體來說耕地面積沒有減少。耕地盡管種樹但不影響基本農田面積，國土部門還要來驗收的，省國土資源廳也到現場來看過的。”
“我也經常到農村調研考察，也聽到老百姓反應，他們誤解為土地被征用了。咱們是土地流轉，其實經營權還是他們的，股權可以量化，到時候發個股權證，經營權永遠是他們的。”該負責人進一步解釋說：土地流轉是農村農經站來負責的，有的成立了農村土地合作社，以合作社方式經營的。如果不行，就委托村里幫助負責招引項目。
鎮江新區究竟有多少耕地被流轉成為生態林?直至采訪結束，記者也未得到準確的數字。當地政府對此或諱莫如深，或輕描淡寫。在姚橋鎮華山村，農民說他們一個村有1000多畝耕地被流轉綠化，占全村耕地的約一半左右，而姚橋鎮有關負責人聲稱“全鎮只有800畝地被流轉綠化”，兩種說法存在明顯的出入。丁崗鎮留村農民說，他們一個村有2000多畝耕地被流轉綠化，而當地鎮政府對此則拒絕采訪。
“惠農”還是“毀農”?
那么鎮江新區的“萬頃良田”建設工程是如何補償農民的呢?
“我看了這個土地流轉合同后，發現有很多不合理的地方。”大路鎮的退休教師趙輝說。
“首先，這個合同傷害了農民的利益。因為中共中央十七屆三中全會關于農村改革若干問題的決定里面，提出的核心問題就是土地流轉，其最終目的就是增加農民收入，改善農民生活條件，能讓農民致富。”趙輝指出。
“這份合同完全違背了這個精神。”趙輝強調，“因為根據合同條款，合同期限是19年，一畝田每年承包費是700元錢，不但不能增收，而且連農民種地的收入都不如。”
趙輝給記者算了一筆賬：一畝田一季種小麥，一季種稻谷。一畝水稻可打1200多斤(可打大米1000斤左右)，一畝小麥可收700多斤，按大米每斤2元、小麥每斤1元計算，減去成本費后，農民一年的收入約2000元左右，而現在一畝土地第一年的流轉費只有700元，即使加上第一年的青苗費也只有 1300元，“收入不但沒有增加，一年反而每畝還減少了近1000元。”
村民們也紛紛表示，當地老百姓大多靠種田為生，這里人均占有的農田大概在3分～5分，土地流轉后一部分農民失去了賴以生存的根本，政府補貼的 700元/畝/年的費用根本不能讓他們生存下去。“以一家三口人來算，一家人的田地是一畝多，那么一年的補償不到1000元，平均到每一天，每天的補償款約3元，這樣的補償夠一家三口每天的口糧錢嗎?”
無奈之下，趙輝等想找大路鎮主要領導“討個說法”，但沒有受到接待。“我后來又打電話到省國土資源廳、農業廳、鎮江市農業局等部門反映問題，但他們你推我我推你，推來推去不了了之。”
而大路鎮政府認為，大多數村民并非靠土地吃飯，很多人在外打工，他們有不少非農收入。據他們測算，目前一畝地的收入也就是六七百元，而土地流轉后，除了他們發放的700元每畝的補償款外，上面還有100多元錢的補償款，這樣算下來，村民們的收入是增加了。
據了解，為了保障土地被流轉的農民的基本生活，鎮江新區決定，土地承包經營權流轉的農戶可享受每年每畝定額的保底分紅;無勞動能力、人均月收入低于220元的可進入社會低保;60歲～80歲的老人可領取每月50元、80歲以上的老人可每月領取100元的城鄉老年居民補貼等。
此外，“萬頃良田”工程的離地農民已納入被征地農民就業優惠范疇，享受就業、創業扶持政策，包括創業規費減免、稅費減免、小額貸款優先以及免費職業介紹、免費提供就業崗位信息、免費培訓等。
實際上，當地農民對此“并不領情”。不少農民認為，那些都是地方政府的一種姿態，距離他們的實際生活需求“還很遙遠”。眼下大學生就業、創業那么艱難，他們這些“土包子”哪里有什么機會就業、創業，其難度是可想而知的。
“萬頃良田”工程
原本美好的規則
“萬頃良田”建設工程是指對農村現有農用地、村莊和其他建設用地進行綜合整治，有效地實現農地集中、居住集聚、用地集約、效益集成，促進農村耕地資源、建設用地資源和公共服務資源等的有效、有序集聚。
鎮江新區“萬頃良田”建設工程2009年8月獲江蘇省國土資源廳正式批復，這是鎮江市首家獲得批準實施“萬頃良田”工程的地區。
根據江蘇省國土資源廳與鎮江市的部署，鎮江新區率先試點。鎮江新區“萬頃良田”工程建設總面積5.59萬畝，涉及三鎮一街道18個行政村，分姚橋南片、姚橋北片、大路片、丁崗片4個工程區，工程期限為3年，分兩期實施。將來這些村莊搬離后，經復墾、整理的土地將變成“田成方、路成網、渠相通、林成行”的高標準農田，適應現代化機械化作業。
在“土地權屬關系不變、土地收益分配不變”的前提下，本著農戶自愿的原則，從農民手中流轉土地，新區給予農民每畝每年800元的定額流轉費用，并隨著經濟社會的發展而逐步提高流轉費用標準。
隸屬于鎮江新區管委會的鎮江新區經濟開發總公司官方網站稱，工程實施后，通過對居民點及獨立工礦用地整理，可增加農用地8277畝，通過對農用地及未利用地整理，可增加耕地6684畝，可建成約5.59萬畝的連片高標準農田，促進農業由分散經營向規模經營轉變，傳統農業向現代農業、高效農業轉變。