水價上調遇難題 定價目標各不相同
楊 威繪
管線老化是不少城市供水系統普遍存在的問題，而大規模的維修需要的不僅是人力，更是資金。管網維護成本是否計入水價，也成為水價上漲爭論焦點之一。圖為不久前，哈爾濱最低氣溫達到零下31攝氏度，水管爆裂后的路面結起了冰。
張清云攝
多年沒有動靜的水價近來成為社會熱點。北京市于近日正式宣布，居民用水價格每噸上調0.3元。此前，上海、天津、沈陽、廣州、南京、蘭州等城市均上調了居民用水價格，還有一些城市正在醞釀漲水價。多個城市集中漲價的原因究竟是什么？水價是不是非漲不可？
① 水價為何集中上漲
污水處理費偏低，水資源緊缺決定水價必須適度上調
當前我國城市征收的居民用水價格中，主要包括水資源費、供水成本和污水處理費。
今年各地公布的水價調整構成中，污水處理費和水資源費占了較大比重。如北京上調的0.3元水價中，污水處理費占0.14元，水資源費0.16元。蘭州污水處理費從0.3元/噸漲到0.5元/噸；濟南計劃上漲的0.2元水價則全部為污水處理費。
住房和城鄉建設部公布的數據顯示，截至去年9月底，全國共建成污水處理廠1792座，日處理能力超過9900萬立方米。然而，目前我國仍有約1/4的設市城市和71%的縣城未建成污水處理廠，相當一部分已建成的污水處理廠負荷率不足30%。
相比快速增加的污水排放量，現有城市污水處理能力仍顯不足，導致水污染形勢嚴峻。目前全國26%的地表水國家重點監控斷面劣于水環境V類標準，30%的重點城市飲用水源地水質達不到III類標準。
污水處理費長期偏低是造成上述現象的主要原因之一。目前全國污水處理的平均成本約1.1元/噸，2007年國務院出臺的《節能減排綜合性工作方案》提出，污水處理費噸水平均收費標準原則上不低于0.8元，而截至2008年底，全國36個大中城市對居民收取的污水處理費平均只有0.7元/噸。
“隨著排放標準的提高和污泥處置費用的增加，污水處理成本仍有可能上升，現行污水處理費標準總體依然偏低。”發改委價格司有關人士表示，“這是當前各城市集中調整水價的重要原因。”
水資源費主要指對城市中直接從地下取水的單位征收的費用。此前，我國主要對工礦企業征收這項費用，目前居民水價中的水資源費平均不到0.1元/噸。
我國是一個水資源嚴重短缺的國家，2007年全國水資源量為2.53萬億立方米，人均水資源占有量僅相當于世界人均水資源占有量的1/4。全國661個城市里面有400多個缺水，有100多個嚴重缺水。即便如此，在工農業生產生活中，水資源浪費現象仍然十分突出。
“主要原因就是水價太低。”中國工程院院士、著名水利水電專家錢正英女士認為，長期以來的水價構成不合理和水價偏低，導致水資源稀缺程度和水環境治理成本沒有得到充分顯現。“水資源面臨的嚴峻形勢，決定了水價必須適度上調。要把節水的成本在水價中表現出來。”
根據規定，水資源費應該“取之于水，用之于水”，納入地方財政，作為開發利用水資源和水管理的專項資金。據北京市發改委副主任張遠介紹，北京市征收的水資源費將全部用來建設北京市水資源節約專項資金，由財政建立專戶，將用于節水的技術和器具推廣，對節水的獎勵等。
② 水價成本引起關注
企業認為即使大幅漲水價也只能“保本”
“上游”的水資源費和“下游”的污水處理費之外，自來水生產環節的成本也是構成水價的重要部分。近年來，由于電力、人工費、化學試劑等原材料價格上漲，生產環節成本明顯上漲。
2007年起我國開始實行新的《生活飲用水水質標準》，從原來的36項標準提高到現在的106項。供水質量的不斷提升客觀上增加了企業的成本。加上個別城市水價長期偏低，導致企業出現虧損。寧波市此次水價從2.2元/立方米上調至3.2元/立方米，上調幅度達45%，該市自來水總公司有關人士解釋，本次大幅漲水價也只能實現“保本”。
“成本由市場決定，價格由政策決定，這種成本倒掛導致水務企業面臨很大的經營壓力。”一位水務企業負責人表示。以上海為例，2008年上海自來水供排水企業合計虧損4.6億元。據中國城鎮供排水協會的有關統計，目前全國約有60%以上水務企業處于不同程度的虧損狀態。漲價能在一定程度上緩解水務企業經營艱難的局面，同時加強居民的用水保障，有其合理性和必要性。
實際上，迫于成本壓力，許多城市近年來一直在醞釀上調水價。但由于近年來物價總體水平上漲壓力大，漲價計劃被擱置，不少城市水價已經5年以上沒有調整。受國際金融危機沖擊，今年我國物價指數持續走低，也為調整水價等資源價格提供了合適的時間窗口，因此出現許多城市2009年集中漲價的情況。
值得注意的是，這波水價調整，不少城市都更加注重漲價的節奏和對低收入家庭的保障。如多個城市都提出分3年左右逐步調整到位的方案，并對低保人員發放補貼。
但是，在各地的聽證會上，企業單方面出具的成本清單普遍無法令人信服。蘭州水價上漲聽證會代表、蘭州大學教授何文盛認為，蘭州只有一家供水集團，已經形成了自然壟斷。沒有競爭，就不可能有透明的價格。
此外，各地居民普遍希望實施“用水越多、水價越貴”的階梯水價制度，以進一步發揮價格杠桿的作用，促進節約用水。但是，由于水表設計、抄表方式等實際操作中的困難，目前僅北京等極個別城市在少數小區中開展試點。
“無論是成本信息的進一步透明，還是階梯水價加快推廣，都需要水務改革加快推進。”有關專家表示，“必須借助這次必要的價格調整，解決水務改革面臨的諸多問題。”
③ 漲價后水務改革如何繼續
不能“一賣了之”，公益性應是市場化前提
在近期各地調整水價的聽證會上，大部分消費者表示認可水價調整的合理性與必要性。但是，對于哪些費用應該計入水價，哪些不應該算在老百姓頭上，則提出了質疑和爭論。由此也引發了市政公用事業市場化改革中，政府和企業應如何定位、改革應如何繼續的討論。
作為漲價理由的各項成本中，供水管網的建設和維護成本是否該計入漲價部分，成為爭論一大焦點。
在蘭州的水價聽證會上，蘭州威立雅水務集團的負責人就解釋道，該集團共投資1.2億元，先后改建、新建城市供水管道53條，總長度66公里，成本壓力不小，應該計入漲價部分。
不少消費者認為，供水管網與公路、電力、燃氣等設施一樣，是城市基礎設施建設的一部分，其建設資金應該由政府公共財政支出。而不應該由企業支出，企業再以漲價的手段轉嫁給消費者。
“居民和企業已經為城市基礎設施建設交了稅，不應該再承擔這一部分費用。”南方某市一位參加過聽證會的代表告訴記者，“按照這樣的邏輯，難道政府每新建一條道路，公共汽車的票價就該漲一次？”
“管網建設成本究竟該不該計入水價的爭議，反映出水務行業市場化改革中，政府與企業職責不明確的問題。”住房和城鄉建設部政策法規司副司長徐宗威在“第四屆中國城鎮水務發展國際研討會”上表示。
2002年，建設部下發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出開放市政公用行業市場，拉開了我國水務市場化改革的序幕。隨即，大量民間資本和外資開始進入，給“半死不活”的傳統水務行業帶來了活力。供水能力、質量和服務水平快速提升，企業的生存狀況也有改善。
與此同時，徐宗威認為，水務改革過程中出現了兩種不良傾向。一是由于水務企業過去長期虧損，一些城市急于甩包袱，將水廠和管網建設一并交給企業運作。這種“一賣了之”的做法，導致今天管網建設投資主體不清的局面，進而讓居民承受漲價。
另一種傾向是政府在開放水務市場時單純追求“價高者得”。如本輪水價上漲的焦點蘭州市，2006年曾將評估價格4億多元的蘭州供水集團以17.1億元出售，溢價率高達283%。高溢價收購后，投資方要在合同約定時間內收回成本并獲得利潤，最好的手段就是漲水價。不少當初將高溢價轉讓水務資產作為招商引資政績的城市，如今成為本輪水價上漲的急先鋒，并非偶然。
“市場化沒有錯，錯的是一些城市將自來水當成盈利行業賣掉了，而且賣得越貴越好。”徐宗威表示，水務行業的市場化改革并不意味著政府可以撒手不管，比如投資巨大又難有收益的管網建設，就應以政府公共財政投入為主。“水務改革必須改變這兩種傾向，應該在堅持公益性為前提的情況下，在運營等環節引入民營資本，政府做好監管，最終達到效率和公平的最優。”
④ 水價問題并不孤立
公用事業改革需進一步厘清政企角色
人們對水價上漲的爭議，暴露出水務行業面臨公共財政投入不足、政府監管缺位等問題，也是整個市政公用事業市場化改革面臨的共性問題。
近年來，盡管全國市政公用設施投資絕對值不斷增長，但公共財政投入的比例越來越低。《中國城市建設統計年鑒》數據顯示，1981年，中央財政撥款占全國市政基礎設施總投資比重為26%，2001年下降到4%，到2008年僅占0.9%。除了北京、上海等大城市外，許多地方財政投入更是少得可憐。
據住房和城鄉建設部有關負責人介紹，2002年以來，我國以特許經營制度為核心的市政公用事業改革，有力地促進了市政公用事業的發展。各種社會資本進入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領域，形成了多元化投資結構，緩解了長期以來單純依賴政府投資以致市政公用設施嚴重不足的矛盾。運營主體逐步從以政府為主導的事業單位運營向以市場為主導的企業化運營轉變，改變了過去人員臃腫、效率低下、管理落后、虧損嚴重等問題。市政公用事業的服務能力不斷增強，服務覆蓋率持續上升，廣大居民從中受益。
以水務行業為例，2008年全國供水投資達到1045億元，是2002年的5.3倍。城市供水服務覆蓋率由2002年的78%上升到2008年的95%。“市政公用事業市場化進程，是建立社會主義市場經濟體制的必然要求，也是促進市政公用事業發展的有力舉措。市場化方向仍然應該堅持。”住建部上述負責人表示。
但是，市政公用事業畢竟牽涉的都是老百姓生活的最基本需求，在公用事業市場化改革中，如何處理好政府和市場的關系？如何處理好市政公用產品服務的經濟屬性和社會屬性的關系？如何處理好提升行業效率和普遍服務公眾的關系……無疑是一系列挑戰，也是公用事業改革必須回答好的問題。
徐宗威認為，公用事業下一步的改革方向，首先應進一步明確政府和市場的角色。各級政府應加大對城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施的投入，并在此基礎上支持社會資本積極參與市政公用事業和基礎設施的投資、建設和運營，完善多元化的投融資渠道。同時，要明確并強化政府監管責任，設立嚴格的市場準入與退出制度，建立產品與服務質量監督檢查制度，加強對市場秩序的維護。
全國工商聯環境商會有關人士指出，目前我國除2004年和2005年分別頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》和《關于加強市政公用事業監管的意見》之外，未再頒行其他重要的關于市政公用特許經營制度的法規。在特許經營的概念內涵、競爭選擇程序、監管機制等方面的制度建設處于長期空白狀態，客觀上造成了地方政府理解偏差和操作走樣。因此，建議國家有關部門盡快制定《市政公用事業特許經營法》，明確規定特許經營的有關法律制度，把實踐證明行之有效的管理制度和運行模式，用法律的形式固定下來，以指導和推動下一步市政公用事業市場化改革。
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