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2014年01月22日11:30 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號(hào)：T|T

1月19日，2014年中央一號(hào)文件發(fā)布，“完善國家糧食安全保障體系”作為重點(diǎn)內(nèi)容被列入文件之首。

此前的2013年12月23-24日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，中共中央把“能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代”，上升到對(duì)其執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。

中央農(nóng)村工作會(huì)議套用了一句流行語，要求“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”。

連續(xù)兩次高規(guī)格會(huì)議，把“糧食安全”，“食品安全”，“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”提高到一個(gè)前所未有的高度。

作為農(nóng)業(yè)研究者，朱信凱對(duì)近期一系列的農(nóng)業(yè)新政高度關(guān)注。不過，朱信凱認(rèn)為，中國需要建立“食物安全”國家保障體系，來整合上述幾項(xiàng)食物安全問題。他認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中國傳統(tǒng)的糧食安全體系亟須改革升級(jí)。

新京報(bào)記者 林其玲楊萬國

■ 對(duì)話人物

朱信凱，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，中國人民大學(xué)糧食產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，農(nóng)業(yè)部青年聯(lián)合會(huì)副主席。他同時(shí)兼任聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）貿(mào)易政策國家顧問，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事兼副秘書長(zhǎng)，中國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫風(fēng)險(xiǎn)分析委員會(huì)委員。主要研究領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。

糧食安全不等于食物安全

“隨著社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)的糧食概念和糧食安全的范疇已不能滿足當(dāng)前的需要。”

新京報(bào)：今年中央的一號(hào)文件重申了去年底中央農(nóng)村工作會(huì)議的精神，糧食安全問題被放在突出位置。你怎么看？

朱信凱：農(nóng)業(yè)政策重在落實(shí)。

新京報(bào)：中國的糧食安全問題很嚴(yán)重嗎？為何被提到如此矚目的位置？

朱信凱：糧食安全的核心應(yīng)該是指口糧安全。發(fā)改委發(fā)布的2012年中國糧食自給率為97.7%。政府要求保證95%以上的自給率。實(shí)際上，救命的口糧安全是相對(duì)容易保障的。

隨著社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)的糧食概念和糧食安全的范疇已不能滿足當(dāng)前的需要。糧食安全的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返臓I養(yǎng)和衛(wèi)生保障以及隨生活水平提高而產(chǎn)生的食物偏好。

因此，中國當(dāng)前需要強(qiáng)調(diào)逐步以食物安全取代糧食安全。完善相應(yīng)的食物安全保障體系。

新京報(bào)：食物不是由糧食制造的嗎？糧食安全了食物不就自然安全了？

朱信凱：這是兩個(gè)不同的概念。糧食、食品與食物各有其獨(dú)特含義，不能通用。

糧食是供食用的谷物、豆類和薯類的統(tǒng)稱。食品是指各種供人食用或飲用的成品或原料。而食物是指各種供生物攝入的成品或原料。比如，動(dòng)物飼料就不是食品，卻是食物，飼料不安全，加工出來的食品也難以讓人放心。

只有強(qiáng)調(diào)食物安全，才能從根本上、源頭上保障食品安全，單純強(qiáng)調(diào)糧食安全和食品安全治標(biāo)不治本，食物安全才是實(shí)現(xiàn)整個(gè)生態(tài)鏈安全的根本所在。

袁隆平院士也認(rèn)同我的觀點(diǎn)，未來中國要在糧食安全的基礎(chǔ)上建立食物安全體系。

“吃飯”不僅是糧食安全問題

“吃飯問題是指包含糧食在內(nèi)的全部可食用營養(yǎng)物質(zhì)的供求平衡問題，不應(yīng)被簡(jiǎn)化為糧食安全問題。”

新京報(bào)：我們現(xiàn)在每天吃的糧食越來越少，但是食物越來越復(fù)雜多樣。

朱信凱：過去，我國居民食物體系的首要構(gòu)成部分和營養(yǎng)來源是糧食。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，1978年我國居民每日攝入的2079大卡熱量中有1721大卡由糧食供應(yīng)。

主抓糧食生產(chǎn)的政策，適于在農(nóng)產(chǎn)品短缺年代解決吃飯問題。如今，我國居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，由過去的以植物纖維消費(fèi)為主，發(fā)展為高級(jí)植物纖維和動(dòng)物蛋白與脂肪兼重。

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織對(duì)我國居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)最新估計(jì)，2009年，大米、小麥及玉米三種主要糧食提供的蛋白質(zhì)和熱量?jī)H占我國居民每日從所有食物中攝取的37%和47%。

新京報(bào)：說明我們每天攝取的六成以上的蛋白質(zhì)和五成以上熱量是來自糧食之外。

朱信凱：是的。

“吃飯問題”是指包含糧食在內(nèi)的全部可食用營養(yǎng)物質(zhì)的供求平衡問題，不應(yīng)被簡(jiǎn)化為糧食安全問題。

“食物安全”體系亟須建立

“建議盡快把糧食安全戰(zhàn)略提升為食物安全戰(zhàn)略，將糧食安全整合進(jìn)食物安全體系。”

新京報(bào)：歐美發(fā)達(dá)國家在這方面是怎么做的？

朱信凱：食物安全是世界所有發(fā)達(dá)國家進(jìn)行農(nóng)業(yè)頂層設(shè)計(jì)及政策實(shí)施運(yùn)行的基礎(chǔ)。現(xiàn)在全世界都在抓食物安全，而不僅是糧食的安全。

新京報(bào)：那怎么理解食物安全體系？

朱信凱：目前國內(nèi)還沒有系統(tǒng)的食物安全概念。結(jié)合我國實(shí)際，我認(rèn)為食物安全應(yīng)該是“保障人們?cè)谌魏螘r(shí)候能夠通過適當(dāng)途徑獲取充足、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)、合理的食物供給，滿足人們生存與健康的食物需求”。

食物安全具有整體性和協(xié)調(diào)性，建議盡快把糧食安全戰(zhàn)略提升為食物安全戰(zhàn)略，將糧食安全恰當(dāng)?shù)卣线M(jìn)食物安全體系。以糧食安全為基礎(chǔ)，以食物安全為目標(biāo)，在保障糧食供給的前提下建立針對(duì)各類食物的供求調(diào)控體系。

新京報(bào)：我們吃的食物，大部分也是由糧食為原料生產(chǎn)的。國家保證了糧食基礎(chǔ)供應(yīng)，其他的食物供需、安全、品質(zhì)等問題交給市場(chǎng)解決不行嗎？

朱信凱：市場(chǎng)和政府各司其職，并不矛盾。現(xiàn)在要補(bǔ)上的是國家層面對(duì)食物安全體系建設(shè)這一課，確切地講是農(nóng)業(yè)頂層設(shè)計(jì)的問題。

食物安全體系，一方面有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整，也有利于通過正確利用食物替代關(guān)系來避免某一農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格大起大落；另一方面，對(duì)于形成農(nóng)業(yè)對(duì)外開放戰(zhàn)略，建立全面平衡的食物生產(chǎn)和進(jìn)出口體系都有不可估量的作用。

這些方面，單純依靠市場(chǎng)的力量是不夠的，而在當(dāng)前農(nóng)業(yè)職能分散于各個(gè)非農(nóng)業(yè)部門的行政管理體制框架下，也是解決不了的。

應(yīng)組建“全行業(yè)職能”的大農(nóng)業(yè)部委

“當(dāng)前我國涉及農(nóng)業(yè)職能的部委多達(dá)十幾個(gè)。相比發(fā)達(dá)國家，我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政管理體制，部門分割、各自為政。”

新京報(bào)：按照你的思路，食物安全保障體系應(yīng)該是什么樣的？

朱信凱：食物安全戰(zhàn)略實(shí)際上是三個(gè)層次的概念：第一，在保障口糧完全自給基礎(chǔ)上保障糧食的有效供給；第二，保障所有食物的有效供給；第三，保障食物的質(zhì)量安全。

當(dāng)下，實(shí)現(xiàn)食物安全需要對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行改革，具體包含三項(xiàng)內(nèi)容：一是制定國家食物安全戰(zhàn)略規(guī)劃，并將糧食安全納入國家食物安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃；二是組建以“全食物鏈條”為核心的大農(nóng)業(yè)或者大食物部委，賦予其全部行業(yè)職能；三是制定過渡期具體改革措施，確保從糧食安全到食物安全政策體系過渡的平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)。

新京報(bào)：中國當(dāng)前的難處在什么地方？

朱信凱：涉及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的要素有自然資源、人力資源、制度安排、貿(mào)易規(guī)則和環(huán)境保護(hù)等等，中國能否盡快提升對(duì)上述要素的綜合調(diào)控能力，構(gòu)建中國自己的食物安全戰(zhàn)略體系，目前挑戰(zhàn)很大。

新京報(bào)：具體在哪些地方挑戰(zhàn)很大？

朱信凱：以美國為例，美國的農(nóng)業(yè)部實(shí)際上是“食物部”，是僅次于五角大樓的內(nèi)閣部門。各州也有農(nóng)業(yè)部的垂直直屬管理部門。從田間地頭到民眾餐桌，從糧食生產(chǎn)、檢驗(yàn)檢疫到食品流通、食物安全，實(shí)現(xiàn)全鏈條管理。

而我們當(dāng)前實(shí)際上是以糧食為鏈條的部門割裂和分治。從國家農(nóng)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)來看，農(nóng)業(yè)和食物管理職能被分散到若干非農(nóng)部門，農(nóng)業(yè)部恰恰成了職能最小的部委。

中國需要一個(gè)綜合考慮全食物鏈職能的垂直管理、責(zé)權(quán)對(duì)等、有效監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的農(nóng)業(yè)行政管理體制。只有這樣才能既保證頂層不政出多門，又能保證基層高效簡(jiǎn)明、責(zé)權(quán)明晰。

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)業(yè)是個(gè)行業(yè)屬性極強(qiáng)的部門，它的職能是不適合于分散到各個(gè)非農(nóng)部門的。分開后的政府職能協(xié)調(diào)非常困難。

比如食品安全問題，三聚氰胺事件，很多人怪罪農(nóng)業(yè)部，實(shí)際上奶站的管理職責(zé)在地方，農(nóng)業(yè)部只出政策，管不了。

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