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編者按：中國特色新型智庫是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。當今世界各國現代化發展歷程，智庫在國家治理中發揮著越來越重要的作用，日益成為國家治理體系中不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現。中國（深圳）綜合開發研究院和綜研軟科學發展基金會為深化國家高端智庫建設而全新設立的研究計劃“綜研國策”將聚焦國家戰略和重大政策問題，包括對國家重要發展問題的政策建議、對國家重要政策的即時解讀、國內外重大事件影響的評論與分析以及國際發展經驗借鑒與思考，將在中國網觀點中國獨家發布。
“綜研國策”系列述評之十三：
劉潔中國（深圳）綜合開發研究院產業經濟研究中心
2016年金秋，PPP回歸已滿兩年，財政部第三批PPP示范項目的發布，共包括能源、交通、水利、生態環保、市政工程、片區開發、農業、林業、科技、保障性住房、基礎設施等19個行業的516個項目，計劃總投資金額1.17萬億元，示范項目的“入庫”總數已達745個，基本可歸類為準公共品。 截至2016年9月末，前兩批示范項目落地率58.18%，比6月末增長9.78個百分點，盡管總體呈現上升趨勢，但落地率仍然不高。
PPP本不是個新鮮事，中國第一個PPP項目始于1984年，而在基礎設施和市政公用領域大規模推廣是在2002年，2003-2008年是PPP黃金發展期， 2008年金融危機爆發后，PPP曾一度淡出公眾的視野，取而代之的是地方政府融資平臺。2009到2013年間地方政府融資平臺舉債融資規模迅速擴張，出現地方政府違規或變相提供擔保、償債風險日益加大、部分金融機構對融資平臺信貸管理缺失等問題，地方政府性債務規模有迅速膨脹的勢頭。 2014年10月“43號文”頒布，明確提出剝離平臺公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”，標志著地方政府融資重點從融資平臺轉變回PPP模式。PPP停滯五年后回歸，需要正確認識以下四個問題。
第一，PPP絕不僅僅是地方政府的融資工具，而是一種準公共品供給模式。
所謂PPP模式，是指公共部門與私人部門通過正式協議確定的一種長期關系，發揮各自的優勢提供公共服務，共同分擔風險、分享收益。通常而言，公共部門決定建立公私伙伴關系主要出于彌補公共資金的不足，提升公共服務的水平，減低成本以及合理分擔風險等方面的考慮。
此次PPP和地方融資平臺轉換的背景是土地財政難以為繼、地方債務受到嚴控、政府融資平臺被限制，地方政府融資難度越來越大。動機是避免地方債務規模膨脹，降低地方政府債務風險，在新《預算法》下解決今后地方政府準公共品供給“錢”從哪里來的問題， 即從原來的地方政府融資平臺轉向社會資本，具有明顯的融資工具的屬性。但是，PPP絕不僅僅是一種融資工具。
PPP更應該是一種準公共品的供給模式，融資只是PPP的第一步，政府和公共部門除了利用社會資本外，大多還利用了社會資本附帶的生產和管理技術；同時，作為融資工具更多是考慮將自己的風險最小化，PPP替代融資平臺再次成為地方政府融資的重要工具，可以充分說明這一點。第三，激發社會資本的主觀能動性，引導更多的民間資本共同參與到準公共產品的提供中來，增加公共服務供給量和提高供給水平。
第二，地方融資平臺應該也可以利用PPP加速轉型。
PPP回歸之后地方政府融資平臺如何轉型？這是地方政府必須面對和解決的重要問題。根據財政部在2014年底發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規定，“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”,即融資平臺和國有企業被劃歸在社會資本之外，不允許參與PPP項目。而2015年12月，財政部發布《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》指出，取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等措施予以支持。
空殼平臺關閉，有經營和現金流的平臺公司實體化轉型，并積極參與PPP、政府購買服務等，與其他社會資本同平臺競爭，是平臺公司轉型的一個積極方向，也是推動PPP落地的動力之一。關鍵的問題是建立起政府與平臺公司之間法律、結算等方面的政企關系，這也是平臺公司轉型的核心。
第三，公共利益和社會資本利益的關系是否協調是PPP的成敗的關鍵。
“有一定收益的公益性事業投資和運營”的界定說明協調公共利益和社會資本利益的關系仍然是PPP項目最終能否成功的焦點之一。PPP項目涉及準公共產品，具有一定的公益性但同時也具有可經營性，為保障公眾利益，這類產品定價不會很高，謀求的是社會綜合效益最大化，不允許過分追求局部利益，相關項目投資回報周期動輒十余年甚至幾十年；而 社會資本每一分錢都要求回報，沒有合理收益，PPP最終會變成政府的一廂情愿。全國PPP綜合信息平臺項目庫二季報顯示， 在落地項目中，國有企業占了社會資本參與總數的55%，民營企業參與熱情不高，也能說明這一點。因此，在PPP推進過程，需要根據項目各自的特征，建立政府與社會資本共贏的合作關系，才能推進PPP項目的盡快落地。
第四，政府監管是PPP成敗的保障，需要提前考慮。
盡管在我國推行了數十年，但PPP目前尚不能成為我國政府準公共品提供的主流方式，此輪PPP再度興起，政出多門，鼓勵和激發社會資本參與PPP是現階段的主要任務。 但是作為提供公共品或準公共品的投資和運營的項目，政府應該是項目社會綜合效益最大化的最后“守夜人”。目前，沒有一個政府職能部門可以在項目的全生命周期內完全覆蓋項目的監管責任，在決定項目成立與否的初期，哪個部門都想管，這個也和上面講到的PPP在我國主要是以融資工具看待有關。項目開始產出需要進行監督管理時，找不到可以全方位管理和監督的政府部門，因此， 大范圍推廣PPP模式，建立統一的監管機構就顯得十分必要和迫切，也是PPP成敗的關鍵，需要提前考慮。