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譚浩俊中國網時事評論員
近日,五部門聯合印發《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》,明確民間資本可通過獨資合資等直接投資方式、政府社會合作的PPP模式以及參與國有企業改制重組、股權認購、產業投資基金等多種渠道進入。同時鼓勵民營企業通過資產兼并、企業重組,打破區域和行業等限制,解決企業“小”、“散”、“弱”等問題。
毫無疑問,這是為民間資本進入壟斷領域開辟的又一通道,也是為民間資本尋找到的一條新的出路。雖然此前一些地方也進行過嘗試,并取得了不錯的效果。但是,由于政策層面一直沒有予以明確。因此,在多數地方民間資本仍然很難進入這些領域。即便進入,也會因為種種原因,面臨諸多障礙。特別在利益受到影響時,由于缺乏應有的政策依據和必要的法律支撐,民間資本只能忍氣吞聲。有的則被迫選擇賄賂政府官員、從事違法亂紀行為等。更多的,則是對政府表示不信任。
那么,這些看起來應當放開競爭的領域,為什么直到現在才會對民間資本正式開放呢?原因也很簡單,就是水、氣、熱等都與老百姓生活密切相關,而在政府及其官員眼里,資本是逐利的,一旦開放,萬一對廣大居民生活帶來影響,最終壓力還是會轉到政府身上。與其冒險引入民間資本,不如將就一些,減少麻煩。顯然,這是對民間資本不信任的表現。殊不知,政府作為市場規則的制定者,既然允許民間資本進入公益事業領域,就應該相信民間資本也會承擔好自己的社會責任,而不應當對民間資本充滿不信任。更何況,政府還有對民間資本進入公益領域后的行為進行監管的職能,為什么還要如此擔心民間資本會出問題呢。真正的原因,是政府自己怕承擔責任。結果,也就慢慢地把這些行業也“培育”成了壟斷行業了。
現在,政策上終于松動了,水、氣、熱等公用事業也開始正式向民間資本開放。需要注意的是,開放只是民間資本進入壟斷領域的第一步,或者說是重要的一步。民間資本能否順利地進入壟斷行業,并為廣大居民和企業帶來福利,還要通過許多關口,經歷許多環節,甚至突破許多障礙。
首先,以什么方式進入,就是一個比較棘手的問題。我們注意到,意見對民間資本進入公益領域,也提出了一些具體的方式,如直接投資、PPP、股權認購、改制重組等。這些方式,也是近年來一些地方研究和探索過的,有的還取得了一定的成功經驗。但是,真正操作起來,可能仍不簡單。因為,多數地方仍把這些領域當作“金娃娃”,當作政府可調度的重要資源。譬如融資擔保、資產抵押等。考慮到政府調度的方便,地方政府也就更希望這些領域能夠國有掌控,而不是由民營控制。自然,在操作過程中,就會有意無意地設置各種障礙、提高進入門檻。更有可能的結果是,為了應對上面的政策,采用目前較為流行的“以股代債”方式,亦即名為入股、實為借錢,而不愿意進行股權轉讓、改制重組等。這也就給民間資本進入公益領域增加了許多不確定性,會影響到民間資本進入的積極性。
其二,退一步講,就算不對民間資本的進入設置障礙、不抬高門檻,如何操作也是一個很重要的問題,如如何防止國有資產流失、防止暗箱操作、防止侵犯民間投資者的利益等。因為,就地方而言,水、氣、熱等都是相對優質的資產,也是有固定回報的項目。一般情況下,不需要政府養、也不需要政府投。需要政府投資和管理的,是那些沒有固定回報的公共設施項目,如道路、保障房等。把有固定收費來源的好的項目讓民間資本進入了,那些沒有固定收入的項目怎么辦?民間資本還會進入嗎?顯然會成為不少地方擔憂的方面。因此,也有可能出現一種現象,就是買個饅頭搭塊糕,允許民間資本參與“收費項目”建設,但必須承諾參加非收費項目建設。。
再者,就是如何才能真正讓民間資本進入到“付費項目”,并避免各種可能出現的矛盾和問題。筆者認為,必須公平公開、陽光透明。一是政策要公平。不管什么項目,也不管采用何種方式進入,政策一定要公平,要能夠讓每一位民間投資者都有機會參與,有機會與其他民間投資者競爭,而不是在政策設計上就有高低之別、貴賤之分,甚至被人情、關系左右。畢竟,水、氣、熱等都是有固定回報的,是能夠吸引眾多投資者的。如果政策不公平,可能出現的矛盾和問題就會很多,就有可能影響這些領域對民間資本的開放,也會影響民間資本進入到這些領域的信心。
二是操作要公開。總結上一輪國企改革,一個需要吸取的教訓就是,在操作上沒有真正做到向社會公開。更多情況下,都是政府相關職能部門和企業在暗箱操作,包括政策的制定、員工的安排、資產的轉讓等,都因為不公開而出現許多問題。所以,在“付費項目”公開問題上,一定要吸取國企改革的教訓,真正把公開放在突出位置。如資產必須評估、產權出讓必須公開招標等。
三是運作要陽光。民間資本進入“付費項目”,并不一定都是獨資,也有合資的,有實行混合所有制的,有多元化的。但不管采用何種方式,一旦民間資本進入,都必須運作陽光,都要能夠真實、準確地反映企業的運行情況、債權債務變動情況、收益情況等,切不可在運作過程中各自為政。如果這樣,合作就難以成功。
四是收費要透明。所謂“付費項目”,就是有固定收益的項目,就是可以收費的項目。自然,收費就成了合作非常重要的基礎。在這樣的情況下,無論是獨資還是合資,收費透明就非常重要。不僅要對合作者透明,還要對社會透明,包括收費的數量、收費的標準等。也只有這樣,在遇到問題時,能夠比較好地加以解決。尤其是需要調整收費標準時,必須有收費的基本情況。
當然,民間資本要真正進入“付費項目”,除了公開公平、陽光透明之外,確立契約意識、誠信意識,也十分重要。市場經濟是契約經濟、信用經濟,只有合作雙方都有契約意識、誠信意識,合作的基礎才會越來越強,民間資本進入公益領域的大門才能真正打開,并推動其他壟斷領域大門的打開。