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編者按：中國特色新型智庫是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。當今世界各國現代化發展歷程，智庫在國家治理中發揮著越來越重要的作用，日益成為國家治理體系中不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現。中國（深圳）綜合開發研究院和綜研軟科學發展基金會為深化國家高端智庫建設而全新設立的研究計劃“綜研國策”將聚焦國家戰略和重大政策問題，包括對國家重要發展問題的政策建議、對國家重要政策的即時解讀、國內外重大事件影響的評論與分析以及國際發展經驗借鑒與思考，將在中國網觀點中國獨家發布。
“綜研國策”系列述評之七：
胡彩梅中國（深圳）綜合開發研究院金融與現代產業研究所副所長
10月19日，國家衛生計生委發布《中國流動人口發展報告2016》?！秷蟾妗凤@示我國流動人口從1982年的1154萬人增長 到2015年的2.47億人，34年間翻了逾21倍。2.47億的規模意味著每6個人中便有1人是流動人口。預計至2030年，我國流動人口規模的持續增長態勢將不會改變，2020年、2025年、2030年流動人口總量將分別增至2.82億、3.07億和3.27億人左右。
一、人口向特大城市和大城市集聚的特征更加明顯
世界城市發展歷史表明，人口向大城市集聚是城市化的必然趨勢。因為大城市在經濟、文化、醫療、教育、公共設施等各種社會資源方面具有明顯的優勢，不斷吸引著越來越多的人口流入。我國也不例外，改革開放30多年來，我國的人口呈現出往東部沿海大城市流動的穩定趨勢。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值。目前，我國正處于城鎮化的快速發展階段，由于公共資源配置失衡，人口向超大和特大城市集聚的特征將更加明顯，并且這一趨勢短期內不會改變。據《報告》預測，“十三五”我國流動人口將繼續向沿江、沿海、沿主要交通線地區聚集，超大城市和特大城市人口將繼續增長。
二、人口區域流動的三個主要趨勢
（1）東部超大城市和特大城市仍然是人口流入的重點區域
中國超大和特大城市的人口規模和人口密度與世界其他同類城市相比仍有較大差距。根據聯合國發布的《城市集聚區2014》，上海、北京、重慶、廣州、天津和深圳6個城市入圍世界人口規模最大的30個城市群。其中，上海以2300萬的人口規模位列世界第三，但是與世界排名第一的東京圈還相差1480萬人。美國市場研究機構Demographia發布《世界城市區域研究第11期年度報告》顯示，深圳以6900人/km2的人口密度位列中國第一，遠遠低于達卡43500人/km2，孟買32400人/km2，德里12100人/km2，首爾10400人/km2的數值。因此，東部沿海超大城市和特大城市人口集聚潛力很大，仍將是未來人口流入的重點區域。
（2）中西部地區省會城市有望成為人口流入的熱點區域
隨著近年來中西部經濟的快速發展，以及國家相關政策支持力度不斷加強，中西部大城市的人口流入加快?！秷蟾妗凤@示重慶、成都、西安、武漢、長沙、合肥和鄭州等省會城市流動人口規模排名顯著上升。近期中央圍繞落實“三個一億人”的城鎮化目標出臺了很多政策，其中“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”應圍繞以中西部地區省會城市為核心的城市群開展，而不是在小城市和城鎮就地城鎮化。由此，中西部地區省會城市有望成為人口流入的熱點區域。
（3）人口流動仍將呈現東部跨省、西部省內流動為主的趨勢
從流動人口的區域分布看，東部地區是流動人口最集中的地方?！秷蟾妗凤@示2015年東部地區流動人口占全國流動人口的比例為74.7%，西部地區為16.6%。東部地區的流動人口以跨省流動為主，2015年東部地區跨省流動人口的比例達到87.7%。由于東部地區經濟發展水平和城鎮化水平遠高于西部地區，未來東部地區對其他地區的人口仍具有較強吸引力；同時，隨著西部地區城鎮化進程的加快農村戶籍人口省內大城市流動的節奏也將加快。因此，未來較長一段時間內，東部地區流動人口以跨省流動為主、西部地區流動人口以省內流動為主的趨勢仍將延續。
三、發揮市場對流動人口調控的基礎作用
數以億人計的流動人口給我國的城鎮化和城市治理帶來了嚴峻的挑戰，也考驗著政府的行政智慧。應對此問題，政策應有為而不越位，不宜采取簡單管控的方式，而應充分發揮市場的主導作用。
所謂“有為”就是順勢而為，按照客觀規律開展工作?！秶倚滦统擎偦巹潱?014－2020年）》指出“受城鄉分割的戶籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務”。這反映了制度改革、基礎設施和公共服務配套明顯滯后于城鎮化進程和人口流動趨勢。因此，政府應清晰地認識人口流動的客觀規律，并以此為依據科學分析預測城市人口規模，進而加快相關制度配套改革、合理規劃城市的基礎設施和公共服務，使城市的發展和治理水平與人口增長同步，增強人民的幸福感和獲得感。
所謂“不越位”就是尊重市場規律，不亂作為。流動人口向超大城市和特大城市的集聚從本質上是市場機制作用的結果，城市本身具備“人口過濾”功能，不需要政府刻意進行干預。當前超大城市和特大城市超負荷運轉是市場失靈、政府干預不當造成的。比如，長期限制特大城市建設用地規模，導致房地產供給不足和房價飆升；優質教育資源、醫療資源在特大城市高度集聚，過度福利化的公交補貼、住房補貼、市政公共設施補貼在一定程度上降低了居民的生活成本，引致流動人口進一步集聚。因此，在人口流動問題上應該充分發揮市場的主導作用，清理阻礙市場機制發揮作用的政策，構建起完全市場化的生活成本價格信號體系。