“土十條”透露出政府治理土壤污染的決心
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董戰峰 環境保護部環境規劃院副主任
《土十條》系統建立了中國中長期的土壤環境保護框架
土壤作為大部分污染物的最終受體，其環境質量受到廢水、廢氣、固廢等污染排放的顯著影響。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、難可逆性治理等特征，污染因子多樣、形成機理復雜，治理往往成本高、周期長、難度大。中國的土壤環境問題是在多年的快速社會經濟發展進程中長期累積形成的，存量和增量壓力均十分巨大，形勢不容樂觀，根據首次全國土壤污染狀況調查，全國土壤總超標率達16.1%，耕地、林地、草地、未利用地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。中國土壤環境狀況堪憂，部分地區污染較為嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板之一。
中國的土壤污染防控工作主要處于試點探索或者起步階段。雖然自上世紀80年代我國就開始推進土壤污染防控工作，但是主要還是集中在土壤污染的防控機理研究、土壤污染修復與治理試點項目、土壤環境污染水平調查、土壤環境質量政策法規標準制定、規劃出臺（主要是重金屬污染綜合防治）等工作層面。總體上看，土壤防控工作的底子比較薄，土壤污染防治體系尚未形成，特別是缺乏一個統一的頂層設計和行動綱領，對中國土壤污染修復與治理的治理目標、原則、重點任務、關鍵舉措、政策機制、實施保障等進行統籌謀劃、系統設計，統一組織實施，扎實有效推進。
《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》）的出臺是應時之需，反映了中國政府對土壤污染防控問題的高度重視，反映了社會各界對土壤環境質量安全保障的殷切期待，是黨中央、國務院積極推進生態文明建設，堅決向土壤污染宣戰的一項重大舉措。應該說《土十條》基本建立了一個中國中長期的土壤污染防治框架，為中國下一步的土壤污染防治工作提供了一個具體藍圖。
突出以環境質量改善和保障人居健康為基本導向
土壤安全事關食品安全與公眾健康，是基本的民生保障，加快推進土壤污染修復治理迫在眉睫。《土十條》的編制突出以土壤環境質量改善和維護人居健康為基本導向，并且考慮了我國土壤污染治理的現狀、發展階段等客觀情況，力圖目標可達、任務實在、保障得力、實施有效。
一是把問題導向、底線思維始終貫徹在《土十條》的條款項中，直面我國土壤污染防控存在的方方面面問題，特別強調堅決守住影響農產品質量和人居環境安全的土壤環境質量底線，并在開展調查、摸清底數，推進立法、完善標準，明確責任、強化監管等方面提出了明確要求。
二是既堅持突出重點，同時也突出有限目標。《土十條》立足中國初級階段的基本國情，著眼經濟社會發展全局，重點當前損害群眾健康的突出土壤環境問題，以農用地中的耕地和建設用地中的污染地塊為重點，綜合考慮了前瞻性、階段可達性，根據中國土壤污染防控的現實國情來設定階段性可達的目標，提出了土壤污染防控的三步走的階段目標：到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到2050年，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。為了增加可操作性，《土十條》對2020年、2030年的受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率兩項“旗艦”指標提出了明確要求：到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。
三是強調通過實施分類管控、綜合施策，既嚴控增量，也管好存量，實現不同類型、不同用途土壤污染防控治理的全覆蓋，來實現土壤環境質量改善和維護人居健康。對于農用地，根據污染程度將分為三個類別，分別實施優先保護、安全利用和嚴格管控等措施；對于建設用地，按不同用途明確管理措施，嚴格用地準入；對未利用地也提出了針對性管控要求。在具體措施上，則對未污染的、已經污染的土壤，分別提出保護、管控及修復的針對性措施，
著力解決中國土壤污染防治面臨的十大突出問題
《土十條》提出了10條、35款具體舉措，直面中國土壤污染防控面臨的突出問題，來回應當下中國各界對土壤環境質量安全保障的關切，包括調查摸底、立法建規、農地和建設用地分類管制、嚴控增量、源頭監管、修復治理、科技產業、治理體系、考核追責等，建立了中國土壤污染防治的系統管理鏈條。具體而言，一是逐步建立完善的土壤環境質量監測網絡和信息系統，開展土壤污染調查和評估，對全國開展土壤環境質量狀況摸底；二是推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系，強化環境監管執法；三是實施農用地土壤環境質量分類管理，推進嚴格管控類耕地的用途管理，著力推進耕地和林地、草地、園地等的土壤環境安全管理，保障農業生產環境安全；四是對建設用地實施用途分類管控，嚴格監管責任，強化準入管理，來防范人居環境風險；五是強化未污染土壤保護，加強空間布局管控，嚴控新增土壤污染；六是加強工礦、工業、重金屬、農業等行業部門的污染源監管，扎實做好土壤污染預防工作；七是開展污染治理與修復，明確相關工作的責任主體和實施措施，強化督查、評估和信息公開等，促進逐步改善區域土壤環境質量；八是加大科技研發力度，發揮土壤環境防控的科技支撐力度，積極推動監測、修復、治理、評估等環境保護產業發展，為土壤污染防治工作提供產業支撐；九是積極發揮政府主導作用，加大財政投入，完善激勵政策，創新市場環境和政策工具，深入推進公眾參與，著力構建土壤環境治理體系；十是嚴格落實地方政府、各相關部門、企業等相關方的責任，加強目標考評，嚴格追究有關責任，促進《土十條》得以貫徹實施。
積極推進建立土壤環境保護的長效機制
《土十條》處了重視目標指標設計、任務措施推進落實、加強法制建設外，一個非常重要的特征是，非常重視政策機制的創新，積極推進建立土壤環境污染防控的長效機制，為土壤環境保護工作提供持久動力和長遠保障支撐。
一是空間調控機制。要求根據不同用途用地的環境承載能力，合理確定區域功能定位、空間布局。比如要求結合區域功能定位和土壤污染防治需要，科學布局生活垃圾處理、危險廢物處置、廢舊資源再生利用等設施和場所，合理確定畜禽養殖布局和規模等；二是調查評估機制。包括建立規范、定期的調查評估制度，并對農業、環保、國土等有關部門的調查整合統一、合理布點，確保數據質量控制，建立污染土地的名錄、清單等；三是環境監管機制。包括構建全覆蓋的監管網絡，強化監管能力建設，推進嚴格的環境監管執法等；四是環境風險防控機制。基于環境承載力、不同用途用地要求，建立工業、農業用地的風險防控、預警、響應機制等，提高突發環境事件應急能力，切實防范土壤環境風險事故；五是環境準入機制。如要求各類有關規劃要充分考慮污染地塊的環境風險，合理確定土地用途等；六是用途分類管理機制。如按污染程度將農用地劃為優先保護類、安全利用類、嚴格管控類三類，逐步建立分類清單，嚴格管控類耕地的用途管理，加強未利用地環境管理等；七是環境信息公開機制，利用環境保護、國土資源、農業等部門相關數據，建立土壤環境基礎數據庫，構建全國土壤環境信息化管理平臺，構建土壤環境的大數據系統，加強數據共享等；八是目標考核與責任追究機制。包括按照“誰污染，誰治理”原則，明確治理與修復主體，落實企業責任，主責企業承擔損害評估、治理與修復責任，實行土壤污染治理與修復終身責任制等；明確地方政府和各級部門分工責任，并嚴格實施重點任務、目標指標的評估考核，評估和考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計的重要依據，作為土壤污染防治專項資金分配的重要參考依據等；九是土壤環境治理機制。強化政府主導、企業主體、社會參與的土壤環境治理體系建設，充分發揮各方的能動性、積極性；十是部門協調聯動機制。包括在調查評估、方案實施、工作推進過程中，強化相關層級地方政府和部門的協調聯動，定期研究解決重大問題，建立聯動防控機制等。
尚需盡快明確施工圖
《土十條》提供了土壤環境保護的設計圖，需要加快研究制定路線圖，特別是明確十三五的年度目標、指標、任務，提出政策清單、制定政策出臺進度，落實部門分工要求等。特別是近期需要做好以下幾方面工作。
一是建立健全土壤污染防治工作協調機制。土壤污染防治涉及到環保、農業、林業、國土等多個部門，只有各部門相互配合、共同發力才能最大程度改善土壤環境質量。因此，要按照一崗雙責的要求，加快成立由環境保護部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、質檢總局、林業局、法制辦等部門組成的土壤污染防治部際協調小組，健全全國土壤污染防治工作協調機制，定期研究解決重大問題。
二是落實黨政同責，明確地方政府主體責任。地方政府對本轄區環境質量負責是環境保護法的明確要求，地方各級人民政府是實施土十條的主體。按照“國家統籌、省負總責、市縣落實”原則，各級地方黨委政府要加強組織領導，加快制定并公布土壤污染防治工作方案，完善政策措施，加大資金投入，創新投融資模式，強化監督管理，抓好工作落實。國家按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的要求，加大對各省（區、市）土壤污染防治重點工作進展情況的評估考核，評估和考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計的重要依據。
三是以點帶面，加快建設綜合防治先行區。與發達國家和地區相比，我國土壤污染防治工作起步較晚。從總體上看，目前的工作基礎還很薄弱，土壤污染防治體系尚未形成。因此要按照由點及面、循序漸進的思路推進土壤污染防治。選擇浙江省臺州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關市、廣西壯族自治區河池市和貴州省銅仁市等典型區域開展土壤污染綜合防治先行區建設，重點在土壤污染源頭預防、風險管控、治理與修復、監管能力建設等方面進行探索，力爭到2020年先行區土壤環境質量得到明顯改善。