“十三五”期間我國將全面推進政務公開
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從政府信息公開到全面推進政務公開
---對“兩辦”《關于全面推進政務公開工作的意見》的解讀
2016年新春伊始，中共中央辦公廳、國務院辦公廳（以下簡稱“兩辦”）于2月17日印發公布了《關于全面推進政務公開工作的意見》（以下簡稱“新《意見》”）。這是 “兩辦”繼2011年6月8日，聯合印發《關于深化政務公開加強政務服務的意見》（以下簡稱“2011年《意見》”）通知，時隔近五年之后，再度聯合發文，對政務公開工作作出專門的全面部署。與“2011年《意見》”相比，“新《意見》”開篇宗義，指出，“公開透明是法治政府的基本特征。全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對于發展社會主義民主政治，提升國家治理能力，增強政府公信力執行力，保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權具有重要意義。”這可謂自中國實行改革開放，推行政務公開政策，啟動信息公開法治建設以來，對政務公開性質、意義及其法理基礎的一次精確闡述，反映了國家黨政領導機關對政務公開和政府信息公開制度建設認識的深化與理念的提升。緊接著，“新《意見》”在指出“黨中央、國務院高度重視政務公開，作出了一系列重大部署，各級政府認真貫徹落實，政務公開工作取得積極成效”之后，筆鋒一轉，直率指出，“但與人民群眾的期待相比，與建設法治政府的要求相比，仍存在公開理念不到位、制度規范不完善、工作力度不夠強、公開實效不理想等問題。”
為進一步做好當前和今后一個時期的政務公開工作，“新《意見》”對從2016至2020年的政務公開共作出了五個方面，二十一項重要部署。這五個方面是全面推進政務公開工作的總體要求；推進政務陽光透明；擴大政務開放參與；提升政務公開能力；強化保障措施。
一、在總體要求部分，“新《意見》”完整闡述了在即將開始的“十三五期間”全面推進政務公開工作的指導思想、基本原則和工作目標。其指導思想是，認真落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，深入推進依法行政，全面落實黨中央、國務院有關決策部署和政府信息公開條例，堅持以公開為常態、不公開為例外，推進行政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開，推動簡政放權、放管結合、優化服務改革，激發市場活力和社會創造力，打造法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。其基本原則是，緊緊圍繞經濟社會發展和人民群眾關注關切，以公開促落實，促規范，促服務。依法依規明確政務公開的主體、內容、標準、方式、程序，加快推進權力清單、責任清單、負面清單公開。推行“互聯網＋政務”，擴大公眾參與，促進政府有效施政。其工作目標是，到2020年，政務公開總體邁上新臺階，依法積極穩妥實行負面清單制度，公開內容覆蓋權力運行全流程、政務服務全過程，公開制度化、標準化、信息化水平顯著提升，公眾參與度高，用政府更加公開透明贏得人民群眾更多理解、信任和支持。以上可謂針對“公開理念不到位”問題，對我國進入歷史發展新時期，全面推進政務公開的理念、指導思想、基本原則和工作目標的完整闡述和指導。
二、在推進政務陽光透明部分，“新《意見》”擴大了我國在新時期推進政務公開的范圍。要求在政務決策、執行、管理、服務、結果和重點領域等范圍內，全面推進政務公開和信息公開。這就使我國的政務公開范圍，遠遠超越了目前的行政許可法和環境保護法等專門法律和政府信息公開條例等行政法規所規定的信息公開范圍。使我國的公開透明政務制度建設，從“政府信息公開”躍上了“全面政務公開”的新臺階。其中，在推進決策公開中，強調了實行重大決策預公開制度，涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，除依法應當保密的外，在決策前應向社會公布決策草案、決策依據，并廣泛聽取公眾意見，以適當方式公布意見收集和采納情況。探索利益相關方、公眾、專家、媒體等列席政府有關會議制度，增強決策透明度。決策作出后，按照規定及時公開議定事項和相關文件。在推進執行公開中，要求主動公開重點改革任務、重要政策、重大工程項目的執行措施、實施步驟、責任分工、監督方式，根據工作進展公布取得成效、后續舉措，聽取公眾意見建議。各級政府及其工作部門都要做好督查和審計發現問題及整改落實情況的公開，對不作為、慢作為、亂作為問責情況也要向社會公開，增強抓落實的執行力。在推進管理公開中，強調全面推行權力清單、責任清單、負面清單公開工作，建立健全清單動態調整公開機制。推行行政執法公示制度，各級政府要推動執法部門公開職責權限、執法依據、裁量基準、執法流程、執法結果、救濟途徑等。在推進服務公開中，要求各地區各部門全面公開服務事項，編制發布辦事指南，簡化優化辦事流程。公布行政審批中介服務事項清單，公開項目名稱、設置依據、服務時限。推行政府購買公共服務、政府和社會資本合作(PPP)提供公共服務的公開。通過最大限度方便企業和群眾辦事，打通政府聯系服務群眾“最后一公里”。在推進結果公開中，要求各級行政機關都要主動公開重大決策、重要政策落實情況，加大對黨中央、國務院決策部署貫徹落實結果的公開力度。重點公開發展目標、改革任務、民生舉措等方面事項。并特別提到，建立健全重大決策跟蹤反饋和評估制度，注重運用第三方評估、專業機構鑒定、社情民意調查等多種方式，科學評價政策落實效果，增強結果公開的可信度，以工作實績取信于民。在推進重點領域信息公開中，強調著力推進財政預決算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。各級行政機關對涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件，都要按照政府信息公開要求和程序予以公布。規范性文件清理結果要向社會公開。并要求加強突發事件、公共安全、重大疫情等信息發布，明確了負責處置的地方和部門是信息發布第一責任人，要快速反應、及時發聲，根據處置進展動態發布信息。這可謂針對“制度規范不完善”問題，進一步調整完善了政務公開的體制架構，重新梳理補強了一系列制度規范，為全面推進政務公開工作提供了諸多扎實具體的規則。我們期待這些經過多年實踐積累而形成的具有中國特色的政府信息公開和政務公開新經驗和新舉措，能夠被及時吸納進已經制定了九年，實施了八年并正在修改過程中的政府信息公開條例中，成為中國政府信息公開法治的新規范。
三、針對以往“工作力度不夠強”，“公開實效不理想”問題，“新《意見》”強調了擴大政務開放參與和提升政務公開能力。重申了加強政策解讀。要求將政策解讀與政策制定工作同步考慮，同步安排。強調領導干部要帶頭宣講政策，特別是遇有重大突發事件、重要社會關切等，主要負責人要帶頭接受媒體采訪，表明立場態度，發出權威聲音，當好“第一新聞發言人”，回應社會關切。確保在應對重大突發事件及社會熱點事件時不失聲、不缺位。
為提升政務公開能力，“新《意見》”首次提出了要借助日新月異，發展迅速并被日益增多的網企和網民們所喜愛的信息技術，推進政府數據開放。提出要按照促進大數據發展行動綱要的要求，實施政府數據資源清單管理，加快建設國家政府數據統一開放平臺，穩步推進政府數據共享開放。強調了要積極運用大數據、云計算、移動互聯網等信息技術，提升政務公開信息化、集中化水平。加快推進“互聯網＋政務”，構建基于互聯網的一體化政務服務體系，通過信息共享、互聯互通、業務協同，實行審批和服務事項在線咨詢、網上辦理、電子監察，做到利企便民。
四、“新《意見》”注重健全全面推進政務公開的保障措施。提出要加強組織領導，各級政府要在黨委統一領導下，牽頭做好政務公開工作，確定一位政府領導分管。重申各級政府及其工作部門辦公廳(室)是政務公開工作的主管部門，具體負責組織協調、指導推進、監督檢查本地區本系統的政務公開工作。提出加強考核監督，把政務公開工作納入績效考核體系，加大分值權重。鼓勵支持第三方機構對政務公開質量和效果進行獨立公正的評估。指導新聞媒體和政府網站做好發布政府信息、解讀政策、回應關切的工作。充分發揮人大代表、政協委員、民主黨派、人民團體、社會公眾、新聞媒體對政務公開工作的監督作用。強化激勵和問責。為此，“新《意見》”還提出，各級政府要把政務公開列入公務員培訓科目，加強對行政機關工作人員特別是領導干部的培訓。制定業務培訓計劃，精心安排培訓科目和內容，力爭3年內將全國從事政務公開工作人員輪訓一遍。教育主管部門要鼓勵高等學校開設政務公開課程，培養政務公開方面的專門人才。
鑒于國務院辦公廳已經被政府信息公開條例指定為全國政府信息公開工作的主管部門，并在制定和貫徹實施政府信息公開條例中作了大量工作，積累了較為豐富的經驗，“新《意見》”再次以“兩辦”文件形式，授權國務院辦公廳根據本意見制定相關實施細則，并要求各地區各部門要結合實際，制定具體實施辦法，細化任務措施，明確責任分工，認真抓好落實。
2016年春來早，“兩辦”全面推進政務公開工作的意見已經成為中國重要人權保障成果之一，已經成為中華民族偉大復興“中國夢”重要內容之一的中國政府信息公開和政務公開法治建設，必將在馬上開始實施的“十三五規劃”期間取得更大的進展，必將穩步走向這一代表人類新興信息文明制度建設的前列。
（本文作者趙正群系南開大學法學院教授、天津市政府法律顧問）