城市病現(xiàn)狀調(diào)查：睡城、空城加劇大城市交通負擔(dān)
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制圖：蔡華偉
“城市病”的根源不在“大”，而在“大而不當(dāng)”
大城市怎樣“治病”？(特別報道·大城市的糾結(jié)③)
前文回顧
5月12日，本版刊發(fā)“大城市的糾結(jié)”系列報道第一篇《“城市病”緣何而生？》。報道認為，我國“城市病”的成因是多元的，這些病因大城市有，很多中小城市也有，不能把“城市病”看成是大城市的“專屬病”。國內(nèi)外實踐也充分證明，“城市病”與城市大小沒有必然聯(lián)系。
5月19日，本版刊發(fā)“大城市的糾結(jié)”系列報道第二篇《大城市空間有多大？》。報道認為，發(fā)展大城市是世界城市化的主要模式，對中國經(jīng)濟意義重大。與國際上相比，我國大城市發(fā)育還很不足，依然有較大的發(fā)展空間。大城市的發(fā)展也要有相應(yīng)的條件，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)大城市健康發(fā)展。
頂層設(shè)計要科學(xué)
規(guī)劃設(shè)計時宜采用“串葡萄”而不是“攤大餅”模式
“城市本身，表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中。”100多年前，馬克思這樣闡述城市的集中性。
100多年來，城市化與工業(yè)化兩大車輪，推動人類社會滾滾向前。然而，當(dāng)“集中”到了一定程度，人口高度集聚的大城市開始遭受“城市病”困擾時，人們首先從“分散”中尋找出路。
清晨6點剛過，河北燕郊納丹堡小區(qū)門口的公交站臺就排起了黑壓壓的長隊。隊伍里，孫玉英老人已63歲，她是替在北京上班的兒子排隊，而像她這樣為孩子排隊的人還有不少。“孩子太累，想讓他多睡會兒”。
在距京30公里的燕郊，類似這樣“跨省上班”的城市“候鳥”有30萬人。這些人工作在北京，消費在北京，對他們來說，燕郊只是一張供晚上睡覺用的床。
時下，不少新城以治理“城市病”之名拔地而起。然而，當(dāng)人們被“分散”到新城后，似乎并未“藥到病除”：一座座沒有產(chǎn)業(yè)的“睡城”、沒有人氣的“空城”，不僅沒有緩解“城市病”，反而加劇了大城市的交通負擔(dān)。
“這是規(guī)劃布局、功能定位等頂層設(shè)計出了偏差。”上海交通大學(xué)特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授陸銘這樣判斷。
——應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃布局，重統(tǒng)籌重合作。
大城市規(guī)劃常見的是“攤大餅”模式：以老城區(qū)為中心，一圈一圈往外攤，就業(yè)、消費、公共服務(wù)等在老城高度集中，新城則一片空白。城市職住分離，居民兩頭奔波，連接老城新城的路越來越堵。
而國外的“串葡萄”模式給人啟發(fā)。上世紀50年代，倫敦在周邊規(guī)劃建設(shè)了8座衛(wèi)星城，除住宅外，每座衛(wèi)星城都有配套的產(chǎn)業(yè)和生活服務(wù)設(shè)施。衛(wèi)星城的建立，使多達3650萬人的倫敦都市圈并未感到太大的人口和交通壓力。
“先有業(yè)再有城，而不是先有草坪和住房。”陸銘認為，人口集聚以就業(yè)崗位為基礎(chǔ)，“攤大餅”會增加出行需求，新城建得再漂亮，也只是“空城計”唱得動聽。因此，規(guī)劃設(shè)計宜采用“串葡萄”模式，讓新城多串聯(lián)一些配套產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等。
此外，對一些超大城市而言，騰挪空間已經(jīng)有限。要治理“城市病”，應(yīng)打破自家“一畝三分地”的思維定勢，從“跨區(qū)域合作”中尋找答案。比如，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大框架下，通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展使人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)布局更合理，從而在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的同時也為北京治理“城市病”拓展空間。
——應(yīng)當(dāng)明確功能定位，不貪大不求全。
“現(xiàn)在一些城市不管資源環(huán)境容量如何，只要是能大量創(chuàng)造GDP的產(chǎn)業(yè)，都欣然接受甚至拼命爭搶。這樣‘暴飲暴食’，自然會因‘消化不良’而‘生病’。”清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明坦言，從深層次看，應(yīng)當(dāng)改革和完善過于看重GDP指標的政績考核體系、以土地財政為代表的不合理財稅體制等。
量力而行，就不會“累出病”。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，對于每座城市來說，首先要看清楚城市發(fā)展的格局、態(tài)勢、在區(qū)域經(jīng)濟社會分工中能夠擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧缓蠼Y(jié)合自己的資源、環(huán)境、文化特點，努力滿足生產(chǎn)、消費和服務(wù)需求。
精細管理應(yīng)到位
通過提高技術(shù)水平、改善管理方式可增加城市的承載力
“精細化管理在‘城市病’的治理中尤為重要。”國務(wù)院參事、中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略組組長兼首席科學(xué)家牛文元認為，通過提高技術(shù)水平、改善管理方式可以從內(nèi)涵中增加城市的承載力。
管理重“細”——
細節(jié)決定成敗。細微處的管理優(yōu)化，很可能帶來全局性變化。
停車管理、停車收費是調(diào)節(jié)車輛出行、保持道路暢通的重要方式，然而在我國一些大城市，收費停車場采取政府備案、私人經(jīng)營的方式管理，導(dǎo)致違規(guī)停車、亂收費等現(xiàn)象層出不窮。北京就曾查處了三里屯路上的一家假停車場，原本狹窄的單行車道，被這家冒牌停車管理公司劃出“停車位”，反而加劇了道路擁堵。
而在倫敦，市政府建立了收費停車場網(wǎng)站，詳細列出了市中心停車場的位置、收費標準和流量等信息。車主出門前，只要在網(wǎng)上預(yù)訂自己需要的停車位置和時間，并輸入信用卡號碼即可。在倫敦市區(qū)街道內(nèi)，看不到停車收費人員，收費由電子計時的咪表完成，杜絕了人工收費的隨意性。這些細致的管理措施建立起良好的停車秩序，真正發(fā)揮了停車管理及收費在緩解擁堵方面應(yīng)有的作用。
管理貴“新”——
技術(shù)進步讓樓房越來越高，交通工具和設(shè)施越來越完善，有效緩解住房和交通擁擠；在街上安裝攝像頭，違規(guī)率和犯罪率會有顯著下降……不斷吸收新技術(shù)和新理念，對城市管理至關(guān)重要。
芬蘭大城市空氣質(zhì)量的改善，主要得益于工廠不斷改進廢氣排放的過濾技術(shù)，以及城市居民逐漸放棄石化能源，越來越多地使用清潔能源。如今，除天然氣和核能外，芬蘭還廣泛采用地?zé)帷⑻柲堋L(fēng)能等可再生能源。
管理宜“實”——
“控制交通需求是不少大城市治理交通擁堵樂于采用的手段，比如提高停車費、搖號控制車牌、車輛限行等措施”，蔡繼明說，但由于這些措施沒有實質(zhì)性減少汽車出行需求，只能緩解一時的擁堵。
從國內(nèi)外經(jīng)驗看，治堵需要建立立體化軌道交通。“建設(shè)地鐵等軌道交通固然重要，但更重要的是實現(xiàn)地鐵、公交、自行車等交通工具的無縫對接，讓老百姓感受到實實在在的便利”，蔡繼明說，以美國波士頓為例，其公共交通包括地鐵、輕軌和公交等，全部劃歸一個總公司統(tǒng)一管理，離地鐵口20米內(nèi)必須設(shè)公交車站，乘客出行實現(xiàn)一票制和零距離換乘。
市場政府成合力
不應(yīng)一味轉(zhuǎn)移中低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)者，而應(yīng)疏散過于集中的優(yōu)勢資源
大城市“治病”，說到底是資源配置問題。建立防治“城市病”的長效機制，市場的“無形之手”和政府的“有形之手”形成合力是關(guān)鍵。
大城市的很多治理難題最終都落在人口管理上。在國際上，主要靠市場來自發(fā)調(diào)節(jié)大城市人口規(guī)模。隨著人口的涌入，房價等生活成本的上漲，會使一部分人逐漸離開大城市。“我國的特大城市要加快基礎(chǔ)設(shè)施供給市場化的范疇，在城市市民生活成本充分市場化之后，價格和生活成本的市場化調(diào)節(jié)也自動會導(dǎo)致人口分流”，李鐵說。
人口流動，政府也可以適當(dāng)引導(dǎo)。
“國人為什么愿意去大城市？新城和衛(wèi)星城為什么發(fā)展不起來？”中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛說，“按行政級別配置資源的體制讓大城市獲得更多優(yōu)質(zhì)資源，比如醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)。目前，北京、上海、廣州等大城市已成為資源洼地，這一基本形態(tài)不改變，人口還會像水一樣向洼地中心流。”
牛文元認為，應(yīng)當(dāng)努力實現(xiàn)大城市和中小城市之間的分工互補以及在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的均等化，來引導(dǎo)人口合理流動。“日本就曾通過推行‘全國綜合開發(fā)計劃’，縮小各地方與東京的差距，從而減少人口與產(chǎn)業(yè)過分向首都圈集中。”
在治理“城市病”的過程中，另一個富有爭議的話題是：在資源的重新配置中，大城市是應(yīng)當(dāng)“甩包袱”還是疏散優(yōu)勢資源？
“政府的做法必須尊重市場規(guī)律。”陸銘認為，城市既要有白領(lǐng)、教授、工程師，也要有保安和清潔工，是多層次人口的組合。在治理“城市病”時，不能一味轉(zhuǎn)移中低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)者。據(jù)測算，在美國的特大城市中，一個高端從業(yè)者的日常生活至少需要5個服務(wù)性崗位，其中3個是家政、餐飲等基礎(chǔ)服務(wù)性崗位。“低技能勞動力向大城市集聚符合經(jīng)濟規(guī)律，如果限制其流入，必然會提高相應(yīng)崗位的成本，反而不利于城市生活質(zhì)量的提升。”
“任何一個城市絕大部分人口應(yīng)該是中低收入人口，他們充填了城市所有滿足最基本消費需求的工作崗位”，李鐵說，在曼哈頓繁華的奢侈品專賣店邊，雜貨、小吃等流動攤販比比皆是；孟買擁有大批不熟練和半熟練的勞動人口，基本上以叫賣小販、出租車司機或其他藍領(lǐng)職業(yè)謀生；而當(dāng)前東京市區(qū)，就業(yè)勞動力中還有近10%的人口為中學(xué)以下學(xué)歷。“無論是紐約的移民，還是東京大量的文化程度相對較低的勞動力，他們都是大城市發(fā)展不可缺失的勞動力資源。”
另一方面，一些大城市優(yōu)勢資源過于集中，商業(yè)中心、學(xué)校、醫(yī)院等吸引力較強，容易造成交通擁堵、人均資源緊缺；如果將這些過于集中的優(yōu)勢資源部分疏散到大城市周邊，則會帶動更多人口轉(zhuǎn)移。“最典型的例子是大學(xué)。根據(jù)我們的研究，高校每遷出1萬名學(xué)生，將會帶動1.9萬名相關(guān)服務(wù)人員就業(yè)，就能形成一個宜居的高質(zhì)量的小城鎮(zhèn)”，牛文元說。
從世界上看，就像每個人都會得感冒一樣，幾乎每座大城市在其發(fā)展過程中都或多或少地出現(xiàn)過“城市病”。“城市病”的根源，不在“大”，而在“大而不當(dāng)”。對當(dāng)前我國一些大城市出現(xiàn)的“城市病”，我們既要高度重視，又不必過于恐慌，應(yīng)當(dāng)找準病根、對癥下藥；同時，應(yīng)充分認識大城市在中國城鎮(zhèn)化中的重要地位和作用，繼續(xù)重視和推動大城市的健康發(fā)展。
延伸閱讀
國外一些大城市在規(guī)劃、管理上做足文章
妙招應(yīng)對“城市病”
倫敦：公共交通很貼心
地鐵是倫敦人的驕傲。無論在倫敦何處，5分鐘步行距離之內(nèi)通常都有一個地鐵站。而且，地鐵與市內(nèi)多條地上鐵路和跨越泰晤士河的纜車等公交線路接軌，乘客只用一張地鐵卡即可享受上述所有公交服務(wù)。
倫敦的紅色雙層公共汽車處處充滿人性化設(shè)計。每逢老人或殘疾人乘車時，司機可升降車體，方便他們上下。每輛公交車上還設(shè)有專門停放嬰兒車和輪椅的空間，方便殘疾人和帶孩子的媽媽出行。
莫斯科：建造新城治擁堵
莫斯科市區(qū)面積1081平方公里，是目前世界上人口密度最大的城市之一。為從根本上治愈“城市病”，莫斯科推行“新城計劃”。2011年7月，俄羅斯聯(lián)邦委員會批準一項計劃，從莫斯科州劃撥近一個半莫斯科市大小的土地給莫斯科市，面積達1440平方公里。
按照設(shè)想，聯(lián)邦政府部分機構(gòu)可能遷到新區(qū)，新城區(qū)可為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100多萬個專業(yè)技術(shù)就業(yè)崗位。記者 許志峰 成 慧