今年的全國兩會上，全國人大財經委副主任委員高強表示：全國人大今年將強力推進預算公開，要求經過人大批準的政府預算全部公開，其中包括國務院各部門預算。
公開，僅僅是開始，更重要的是讓公眾參與公共財政的過程。實際上，一些地方的“參與式財政”改革，已經悄然進行了多年，也取得了很大的成績。未來，擴大公開范圍、加強人大審查、推動公眾參與、普及相關知識……還有很長的路要走?？梢灶A見，公共財政的改革，能加強政府與公眾的對話、改變政府行為，必將有力地推動民主政治的前行。
本期“時事觀察”，我們以東部的浙江溫嶺和西部的四川巴中為標本，解析中國式的“參與式財政”。
推廣溫嶺經驗應超越技術層面
【案例·浙江溫嶺】
溫嶺的參與式預算，是公民以民主懇談為主要形式，參與政府年度預算方案討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調整，實現實質性參與的預算審查監督。2005年，新河、澤國兩鎮率先組織財政預算民主懇談會和審議會，組織人大代表開展公共預算審核和監督。到今年，溫嶺市實施參與式公共預算的鎮達到6個，教育、建設等15個“大塊頭”部門都站到了“陽光”下。
政府預算決策是政府決策的核心內容之一。市場經濟改革改變了公共財政資源的分配方式，也帶來了國家—社會關系的變化。浙江溫嶺的預算民主懇談，是中國式基層民主的演練，對于參加這場民主演練的所有各方，包括公眾、人大、政府、專家，都是一個前所未有的嘗試。
預算民主懇談，不只是單純的預算管理創新，更重要的是，它適應了當前國家和社會的轉型，在公眾、人大、政府之間建立了有效的對話機制，這代表了我國國家治理模式變遷的方向。
溫嶺的做法，是否有普遍的意義？能否進行復制和推廣？我的答案是肯定的，這是不可逆轉的大勢所趨。
當然，我們需要首先界定一下“溫嶺經驗”。如果我們回顧一下溫嶺過去6年中每一年、每一鎮或部門的公民參與，就會發現，從技術上看，并沒有一個統一的模式。因此，對溫嶺經驗的推廣應該是超越技術層面的，更廣泛意義上的復制，即在政府預算決策、人大預算審查和監督過程中引入民主協商機制，建立起公眾與政府、人大之間的對話機制，從而落實公民的知情權、參與權、表達權、監督權，完善政府的財政責任機制。至于技術環節，應該是因地制宜，不拘一格，為充分發揮各地的能動性和創造性保留一定的空間。只有這樣，中國基層民主的發展才能穩步前進。
最近溫家寶總理的講話中再次強調了政府決策的民主化。財政部和審計署也表示要推進政府預算信息公開。這種自上而下的推動非常有利于規范、有序地在大范圍推廣公民參與預算的實踐，充分發揮“自上而下”和“自下而上”改革的雙重優勢， 積極穩妥地進行地方政府預算民主改革的實踐。
當然，我們對參與式預算民主的認識必須客觀。首先，公民參與政府決策尚存在一些普遍性問題。（1）公民參與的動力不足是各國的預算參與普遍面臨的問題，如果參與范圍有限，代表性不足，那么參與者的信息很可能誤導政府決策。（2）公民參與的程序需要十分精細的設計。參與的議題、時間安排、意見表達的方式等等都直接關系到參與的效果。然而在實踐中，很多國家都只是提供一個公民表達意見的平臺，并沒有對這些技術性細節做精細化要求。（3）參與的目的是要影響政府決策，然而，政府或代議機構的最終決策到底在多大程度上要遵循公民參與的結果，這是一個很復雜的問題。換句話說，并不是參與的老百姓說什么，政府就要做什么，涉及如何協調公民參與和國家現有的決策機制。
即使上面這些普遍性問題得到有效解決，在我國目前的財政預算管理體制下，參與式預算仍不能解決預算管理中的所有問題。（1）表面上看，中國是一級政府一級預算，但是越到基層政府，就越沒有財政自主權。因此，并不是所有的預算項目都適合公民參與，例如一些上級政府的指令性支出、地方政府的收入決策。（2）我國政府預算編制還不夠細化，政府會計系統還不健全，無法為公民參與提供足夠的信息。（3）預算執行中存在大量的預算變更，這些變更相當于預算資源的重新分配，公眾很難在這個環節參與其中。（4）公民參與的法制化對于實現公民的民主權利，推進民主的制度化和可持續至關重要。然而，我國的法律制度在這方面還存在真空。
（牛美麗 作者系中山大學政治與公共事務管理學院副教授）
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