中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊    以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，必然要求營造良好創(chuàng)新政策生態(tài)，從而以科技創(chuàng)新催生新發(fā)展動能，加速現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)進(jìn)程。

以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)亟須生態(tài)化的政策支持

科技創(chuàng)新的系統(tǒng)屬性要求科教、經(jīng)濟(jì)、社會政策形成合力

創(chuàng)新是一個(gè)可推動經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性活動。從熊彼特所提出的5類“新組合”到《牛津創(chuàng)新手冊》所闡述的創(chuàng)新的系統(tǒng)屬性，都展示了創(chuàng)新作為復(fù)雜經(jīng)濟(jì)活動的要素多樣、參與者多元及過程多變等系統(tǒng)性特征。這是創(chuàng)新的本質(zhì)屬性。

國家戰(zhàn)略關(guān)注點(diǎn)從“創(chuàng)新”到“科技創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)了科學(xué)技術(shù)在國家創(chuàng)新發(fā)展中的重要作用。隨著科學(xué)技術(shù)力量的不斷注入，由科技成果推動的原始性創(chuàng)新日益增多，并逐步形成了常態(tài)化的創(chuàng)新模式。這種創(chuàng)新模式強(qiáng)有力地推動著產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，使這些創(chuàng)新活動取得了日新月異的進(jìn)展。具體來說：產(chǎn)品創(chuàng)新讓產(chǎn)品功能越來越強(qiáng)大；工藝創(chuàng)新使生產(chǎn)設(shè)備越來越精密復(fù)雜，生產(chǎn)流程越來越長且不再受地理?xiàng)l件限制；組織創(chuàng)新則推動生產(chǎn)及管理組織不斷壯大，并實(shí)現(xiàn)了全球化布局。在此過程中，科技元素的融入非但沒有改變創(chuàng)新活動的系統(tǒng)屬性，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了這一屬性?？茖W(xué)研究和技術(shù)研發(fā)的融入使得創(chuàng)新鏈條的起始端延伸至產(chǎn)出科技成果的研發(fā)活動，含納進(jìn)更多的要素、參與者與互動關(guān)系，也促使經(jīng)濟(jì)、科技、教育、社會保障及政治間的協(xié)同更加緊密。

鑒于科技創(chuàng)新本身所具有的系統(tǒng)屬性，在大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的過程中，為了更好地發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，具備系統(tǒng)屬性的生態(tài)化的政策支持必不可少。一方面，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系變革必然伴隨一個(gè)涉及所有者、企業(yè)經(jīng)營方式、收入分配等多方面的制度變革；另一方面，經(jīng)濟(jì)政策、科技政策、教育政策、社會保障政策等任何單一領(lǐng)域的政策都只能在特定環(huán)節(jié)或偏一層面影響科技創(chuàng)新。只有將各領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)一致，如似一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各要素環(huán)環(huán)相扣緊密互動一樣形成合力，才能保障科技創(chuàng)新的穩(wěn)步發(fā)展，從而真正發(fā)揮其對現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的引領(lǐng)作用。

科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)變革要求創(chuàng)新政策具備自適應(yīng)性

諸次科技革命引發(fā)的工業(yè)革命中，不僅產(chǎn)業(yè)體系發(fā)生了重大變革，制度基礎(chǔ)與政策體系也隨之被重塑。先發(fā)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，新科技所催生出的新產(chǎn)業(yè)在歷經(jīng)一系列沖突與調(diào)整之后最終很可能形成新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而顛覆原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，塑造新的產(chǎn)業(yè)體系。這一過程可能在平穩(wěn)的社會背景中進(jìn)行，也可能會引發(fā)一定程度的動蕩，但終究需要也必然使得已有的制度基礎(chǔ)與政策體系進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整乃至變革。

回顧歷史，歷次工業(yè)革命中都可觀察到社會制度與政策對產(chǎn)業(yè)體系變革的自適應(yīng)性特征。以紡紗機(jī)、蒸汽機(jī)為代表的新技術(shù)所推動的第一次工業(yè)革命，促使產(chǎn)業(yè)體系的投入要素由勞動力轉(zhuǎn)向資本，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由依靠土地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向以輕紡工業(yè)為代表的工業(yè)。在此期間，機(jī)械技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用推動了紡織業(yè)從分包制向工廠制的轉(zhuǎn)變，并逐漸影響其他工業(yè)部門。這一變革催生了技術(shù)工人承包制與股份制，這些制度后來演化為多層委托代理關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)了科學(xué)與工業(yè)之間新型關(guān)系的形成。同時(shí)，機(jī)械技術(shù)的發(fā)展也將專利制度推向主流，為現(xiàn)代英國社會生產(chǎn)關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。此外，上述變革還引發(fā)了制造業(yè)階層對《谷物法》的反對、對自由貿(mào)易的訴求及對關(guān)稅和消費(fèi)稅等問題的關(guān)注，從而促使政府認(rèn)可并支持相關(guān)政策的適應(yīng)性變革，以滿足工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需求。

Van Zanden認(rèn)為，英國工業(yè)革命后，其他國家（地區(qū)）的工業(yè)革命都或多或少地受到先行者的影響。這樣，其產(chǎn)業(yè)變革的政策自適應(yīng)過程中就存在一定的政府學(xué)習(xí)行為，但仍然表現(xiàn)出鮮明的政策自適應(yīng)性特征。例如，第二次工業(yè)革命時(shí)期，德國的鋼鐵、化工、汽車等產(chǎn)業(yè)發(fā)展促使工業(yè)界開始普遍采用“工業(yè)實(shí)驗(yàn)室”（研發(fā)機(jī)構(gòu)）這一將科學(xué)與技術(shù)結(jié)合起來的新型研究模式，催生了早期國際產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而產(chǎn)生了德國支持工業(yè)研發(fā)、幼稚產(chǎn)業(yè)等創(chuàng)新政策。再如，第三次工業(yè)革命時(shí)期，美國的信息技術(shù)提升了知識密集型產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，產(chǎn)業(yè)體系結(jié)構(gòu)呈明顯的“軟化”趨勢，在自由市場思想與國家主義并存條件下，美國政府形成了加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、組織重大科技工程、鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資等創(chuàng)新政策。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的動態(tài)演進(jìn)要求創(chuàng)新政策與其緊密互動

科技革命與制度及政策體系的變革往往相伴相生，彼此制約又彼此推動。從各國工業(yè)發(fā)展史與制度變遷史來看，適時(shí)的制度更替和政策調(diào)整都推進(jìn)了工業(yè)化，特別是在成功實(shí)現(xiàn)了追趕的后發(fā)國家可以觀察到，前瞻性的制度安排與及時(shí)的政策調(diào)整對發(fā)揮科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)變革的進(jìn)程呈現(xiàn)明顯的加速作用。

以日本為例，明治維新后工部省承擔(dān)設(shè)立引進(jìn)技術(shù)和技術(shù)教育機(jī)構(gòu)，實(shí)行發(fā)展工業(yè)技術(shù)和促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)繁榮的獎(jiǎng)勵(lì)政策等職能，在經(jīng)營工廠方面從官營模范工廠制度，發(fā)展出“自由放任主義”的開放政策，最終形成“民營官助”政策；同時(shí)，日本明治政府提出優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略性工業(yè)的方針，派遣大批人員出國學(xué)習(xí)，聘請外國工程師和教師，發(fā)布自由職業(yè)相關(guān)法律，在短時(shí)間內(nèi)將一部分下級武士培養(yǎng)為產(chǎn)業(yè)革命的技術(shù)骨干，大幅加速了產(chǎn)業(yè)變革的進(jìn)程。而在二戰(zhàn)后，日本通產(chǎn)省采取技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策推動半導(dǎo)體、機(jī)床等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新趕超，形成官產(chǎn)學(xué)研緊密合作的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)——這被Freeman總結(jié)為能夠較好地適應(yīng)信息技術(shù)的新范式的成功的國家創(chuàng)新體系。而國家創(chuàng)新體系實(shí)質(zhì)上是一個(gè)強(qiáng)調(diào)了組織與制度安排對創(chuàng)新的作用的分析框架。

日本的成功趕超產(chǎn)生了廣泛的影響，不僅后發(fā)國家紛紛效仿，發(fā)達(dá)國家也采取學(xué)習(xí)的姿態(tài)——在自己認(rèn)為落后或?qū)⒁浜蟮漠a(chǎn)業(yè)內(nèi)制定前瞻性政策加速產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級以獲取國際競爭力。

當(dāng)前科技創(chuàng)新政策中亟待完善的問題

黨的十八大以來，我國將科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，科技創(chuàng)新政策內(nèi)容日益豐富、政策工具日益多元，科技創(chuàng)新政策體系已初步建立。但是隨著我國科技創(chuàng)新快速升級，科技創(chuàng)新的集成性、原創(chuàng)性、前沿性、顛覆性與系統(tǒng)復(fù)雜度不斷提升，對政策的需求已由“點(diǎn)”“線”向“面”及“生態(tài)”升級，特別是在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深度融合發(fā)展的推動下，這一需求變得更加緊迫且重要。當(dāng)前，要發(fā)揮科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的作用，亟須在科技創(chuàng)新的協(xié)同性、攻關(guān)性和主體性等方面提供生態(tài)化、體系化的創(chuàng)新政策支持。

創(chuàng)新政策的橫縱向協(xié)同性問題

隨著我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展加速、未來產(chǎn)業(yè)初露端倪和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不斷深化，科技創(chuàng)新的跨學(xué)科、跨部門、跨地域、長周期特征日益強(qiáng)化，單一部門的“點(diǎn)—線”政策已不能滿足當(dāng)前現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的要求，多部門的“全面”政策協(xié)調(diào)至關(guān)重要。其中，既有同級部門之間的橫向協(xié)調(diào)，也有上下級部門之間的縱向協(xié)調(diào)。

科技創(chuàng)新管理決策機(jī)構(gòu)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。在現(xiàn)行科技創(chuàng)新管理體制機(jī)制中，職能部門之間條塊分割，聯(lián)動性不足，部分科技創(chuàng)新政策與其他經(jīng)濟(jì)政策之間銜接不暢通，導(dǎo)致國家層面缺乏有力的政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政策制定和創(chuàng)新資源配置呈現(xiàn)“破碎化”特點(diǎn)。央地貫徹執(zhí)行科技創(chuàng)新政策時(shí)缺乏協(xié)調(diào)溝通。在現(xiàn)有的科技管理體制下，中央與地方責(zé)任疊交重復(fù)，地方政府熱衷采取“跟隨策略”，沒有體現(xiàn)地方特色，導(dǎo)致科技資源部署重復(fù)，投入產(chǎn)出率較低?？萍紕?chuàng)新政策的監(jiān)督反饋制度尚不完善，2種政策協(xié)同問題缺乏有效的反饋糾正機(jī)制設(shè)計(jì)。在當(dāng)前體制下，央地間、部門間、區(qū)域間一些關(guān)鍵性改革、重大政策的制定與實(shí)施缺乏政策協(xié)同性監(jiān)督和評價(jià)反饋制度安排，存在的問題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，影響了政策的有效性和針對性。

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新攻關(guān)組織的機(jī)制性問題

隨著我國科技創(chuàng)新能力不斷提高，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平日益逼近國際前沿水平，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級方式已由以技術(shù)引進(jìn)為主向自主創(chuàng)新為主轉(zhuǎn)變，但是目前支持關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)攻關(guān)的政策卻難以滿足產(chǎn)業(yè)變革中科技研發(fā)供給的需求，制約了科技創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革的步伐。

現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃、科技計(jì)劃的制定與實(shí)施缺乏靈活性，無法滿足“讓前線的人來指揮炮火”的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)攻關(guān)政策需求。一方面關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需求的提出是隨機(jī)的，相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃、科技計(jì)劃制定方式難以及時(shí)吸納；另一方面對于既定規(guī)劃及計(jì)劃在實(shí)施中發(fā)生產(chǎn)業(yè)技術(shù)演進(jìn)突變或發(fā)現(xiàn)新技術(shù)路線等情況，難以及時(shí)、高效做出回應(yīng)，耽擱技術(shù)研發(fā)進(jìn)展，甚至導(dǎo)致技術(shù)研制出來即“無用”的現(xiàn)象。攻關(guān)計(jì)劃參與方遴選與動態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善。當(dāng)前對攻關(guān)參與方遴選標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，現(xiàn)有的動態(tài)調(diào)整機(jī)制作用有限，導(dǎo)致所選的參與者并非是最優(yōu)的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，且一旦確認(rèn)參與方后難以再調(diào)整，降低了攻關(guān)效率。攻關(guān)項(xiàng)目組織對創(chuàng)新資源調(diào)配能力有限，牽頭方權(quán)責(zé)不匹配。對于重大攻關(guān)項(xiàng)目，牽頭方有保障研究進(jìn)展及實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)之責(zé)，卻無力調(diào)配所需的各方資源，轉(zhuǎn)向?qū)で笊霞壵С謩t費(fèi)時(shí)費(fèi)力，并且不一定保證達(dá)到預(yù)期效果，缺乏協(xié)調(diào)調(diào)配的手段與方式。

創(chuàng)新企業(yè)的主體性問題

自2006年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出建設(shè)以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系以來，創(chuàng)新型企業(yè)、科技領(lǐng)軍企業(yè)不斷涌現(xiàn)，企業(yè)創(chuàng)新主體地位逐步確立并強(qiáng)化，在國家創(chuàng)新體系建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用。但在國家科技體制機(jī)制改革中，創(chuàng)新企業(yè)的主體性問題仍未得到充分的解決。

企業(yè)在國家科技創(chuàng)新決策中參與度不足，缺乏話語權(quán)。在國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的技術(shù)預(yù)見、領(lǐng)域布局及科技計(jì)劃決策中，企業(yè)雖有參與卻作用較小，即使在項(xiàng)目評審中，企業(yè)技術(shù)人員仍難以進(jìn)入專家組行使決策權(quán)。企業(yè)技術(shù)研發(fā)需求缺乏開放有效的向上反映渠道，難以在國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略任務(wù)中體現(xiàn)。面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略應(yīng)充分吸納并反映企業(yè)的技術(shù)研發(fā)需求，但現(xiàn)行體制機(jī)制令大量創(chuàng)新企業(yè)缺乏渠道向上反映技術(shù)研發(fā)需求，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略任務(wù)常與企業(yè)實(shí)際技術(shù)研發(fā)需求脫節(jié)。民營科技創(chuàng)新企業(yè)地位缺乏平等化待遇。從數(shù)量龐大的科技型中小企業(yè)到科技領(lǐng)軍企業(yè)，民營科技創(chuàng)新企業(yè)都是我國科技創(chuàng)新的一支重要力量，但相對于國有企業(yè)、外資企業(yè)等，民營科技創(chuàng)新企業(yè)在國家科技創(chuàng)新決策、科技計(jì)劃等方面缺乏“存在感”，地位待遇存在差異性。

產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新的激勵(lì)性問題

科技創(chuàng)新的系統(tǒng)性和復(fù)雜性表明單一企業(yè)無論是從資源配置還是能力供給上，越來越難以獨(dú)立完成創(chuàng)新任務(wù)。面對新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革，成功的科技創(chuàng)新活動更需要科技創(chuàng)新參與者之間的互動與合作，尤其是企業(yè)、大學(xué)和科研院所之間的合作。盡管我國自改革開放以來就開始重視產(chǎn)學(xué)研合作，特別是黨的十八大以來更是突出強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研深度融合創(chuàng)新，但在產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新的實(shí)踐中仍存在企業(yè)收獲感不足、大學(xué)與科研院所參與動力不足等激勵(lì)性問題。

在產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合承擔(dān)國家科技計(jì)劃中，企業(yè)存在被動參與、難以發(fā)揮創(chuàng)新主導(dǎo)作用等問題。一方面目前仍存在“拉郎配”和“包辦”等現(xiàn)象，一些企業(yè)被動地參加當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)學(xué)研合作或技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟；另一方面企業(yè)將產(chǎn)學(xué)研合作視為履行社會責(zé)任、處理政府關(guān)系、樹立良好形象的需要，而對從合作中受益并不抱太大希望。大學(xué)和科研院所缺乏相匹配的產(chǎn)學(xué)研合作激勵(lì)機(jī)制，現(xiàn)行考核機(jī)制令科研人員參與動力不足。一方面大學(xué)與科研院所以科研成果為導(dǎo)向，實(shí)際上“四唯”現(xiàn)象并沒有得到有效遏制，沖擊產(chǎn)學(xué)研合作熱情；另一方面隨著政府增加對大學(xué)與科研院所的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支持，企業(yè)在它們研發(fā)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例已開始下降，已呈現(xiàn)出一定的“擠出”效應(yīng)。

創(chuàng)新資源配置的市場性問題

黨的二十大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。然而，市場在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用仍有待加強(qiáng)。

市場配置科技創(chuàng)新資源的決定性作用受限。當(dāng)前，科技創(chuàng)新政策的支持模式由政府主導(dǎo)向市場驅(qū)動過渡，政策支持手段由直接介入轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接輔助，但實(shí)際上政府角色不僅并未削弱，其在科技資源配置上的管理范疇反而明顯擴(kuò)展，從而削弱了市場在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用?？萍紕?chuàng)新產(chǎn)品市場準(zhǔn)入程序復(fù)雜。政府對新設(shè)備、新產(chǎn)品、新技術(shù)及新工藝等的市場準(zhǔn)入程序復(fù)雜且周期漫長，限制了市場選擇的動態(tài)性和創(chuàng)新能力的競爭性。部分行業(yè)市場的科技創(chuàng)新資源配置效率較低。民營企業(yè)在政府采購市場方面存在“玻璃門”現(xiàn)象，在一些高回報(bào)率的壟斷行業(yè)，如石油、電力、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域存在較高的市場壁壘，民營企業(yè)投資受限，尚未形成一種公平有效的市場競爭環(huán)境，對產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新和市場多元化構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。

營造良好政策生態(tài)加速科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)

營造良好政策生態(tài)的主要標(biāo)志有：功能完備且統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的創(chuàng)新政策體系及其管理決策機(jī)制；分工明確且合作順暢的國家創(chuàng)新體系，最大限度激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力；產(chǎn)學(xué)研融通創(chuàng)新且要素自由流動，科技創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐和引領(lǐng)得到有效體現(xiàn)；市場配置資源的決定性作用充分發(fā)揮，且政府經(jīng)濟(jì)管理職能不越位、不錯(cuò)位、不缺位等。

建議在中央科技管理部門內(nèi)設(shè)置創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)創(chuàng)新政策協(xié)同性審查監(jiān)督職能，提高創(chuàng)新政策的協(xié)同性

面對新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的挑戰(zhàn)，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，須建立健全從國家層面自上而下的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策決策新模式——中央科技管理部門領(lǐng)導(dǎo)下的國家科技決策新體系，形成一個(gè)能夠打破部門利益格局的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌與執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。在促進(jìn)創(chuàng)新政策的協(xié)同性上，建議在中央科技管理部門內(nèi)設(shè)置創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查機(jī)構(gòu)，如設(shè)立“國家創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查小組”，對應(yīng)地在中央科技管理部門辦事機(jī)構(gòu)（如辦公室）內(nèi)下設(shè)獨(dú)立于國務(wù)院部委的國家創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如設(shè)立“國家創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查院”，以彌補(bǔ)國家創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查功能的欠缺，建立健全在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的國家科技創(chuàng)新政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)模式。

上文建議設(shè)置的國家創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查機(jī)構(gòu)，其職責(zé)應(yīng)是承擔(dān)中央科技管理部門在國家科技創(chuàng)新政策層面的統(tǒng)籌決策職能，具體可包括：系統(tǒng)審查國家創(chuàng)新政策與國家創(chuàng)新發(fā)展、創(chuàng)新規(guī)律之間的沖突違背情況，提出廢止有違創(chuàng)新規(guī)律、阻礙創(chuàng)新發(fā)展的政策條款；系統(tǒng)審查現(xiàn)行創(chuàng)新政策中不同部門之間出臺的創(chuàng)新政策之間的協(xié)同性情況，提出處理部門之間創(chuàng)新政策沖突的解決方案；審查新出臺的創(chuàng)新政策是否制約創(chuàng)新發(fā)展及與已有創(chuàng)新政策之間的協(xié)同性情況，提出是否修改與頒布的建議；建立開放信息渠道，接受社會關(guān)于創(chuàng)新政策協(xié)同性問題的反饋，并做出處理；形成年度性國家創(chuàng)新政策協(xié)同審查報(bào)告，提交中央科技管理部門審議。

通過加強(qiáng)國家創(chuàng)新政策協(xié)同性審查職能，對國家層面各部門之間出臺的創(chuàng)新政策進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)督審查，既嚴(yán)格審查新政策措施的協(xié)同性、公平性與可操作性，又嚴(yán)格審查已有政策體系的內(nèi)部一致性與連續(xù)性。通過做“減法”，精簡創(chuàng)新政策體系，強(qiáng)化政策體系功能，特別要強(qiáng)調(diào)打破所有制界限和不區(qū)分政策受益對象規(guī)模大小，一視同仁、適新應(yīng)變、與時(shí)俱進(jìn)，維護(hù)一個(gè)簡單、高效、普惠且能夠最大限度地激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力的創(chuàng)新政策生態(tài)。

加快完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的“常規(guī)科技計(jì)劃+新型舉國體制”政策組合，發(fā)揮國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略導(dǎo)向與重點(diǎn)突破支撐作用

關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”是當(dāng)前以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中面臨的一個(gè)主要且急迫的問題。隨著科技創(chuàng)新的發(fā)展，關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)的不確定性、長周期性及系統(tǒng)復(fù)雜性日益提升，營造一個(gè)有利于關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)突破的生態(tài)化創(chuàng)新政策體系，至少需要從2個(gè)方面入手，建立一個(gè)分工明確、相互配合的政策“組合拳”。

健全充分關(guān)注企業(yè)需求的、組織有彈性的、常規(guī)周期性科技計(jì)劃支持。從各領(lǐng)域五年產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃到國家重點(diǎn)領(lǐng)域科技計(jì)劃支持、年度性產(chǎn)業(yè)部門科技計(jì)劃支持，為產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)提供穩(wěn)定、可預(yù)期的資助，并支持企業(yè)牽頭組織產(chǎn)學(xué)研合作研發(fā)，鼓勵(lì)創(chuàng)建新型科研組織和產(chǎn)學(xué)研合作新模式，發(fā)揮國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的導(dǎo)向性作用。充分吸納產(chǎn)業(yè)界特別是科技前沿領(lǐng)域創(chuàng)新企業(yè)的技術(shù)研發(fā)需求，建立企業(yè)技術(shù)研發(fā)需求信息“直通車”，落實(shí)計(jì)劃服務(wù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的目標(biāo)，發(fā)揮原始創(chuàng)新技術(shù)對產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的帶動作用，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基地創(chuàng)新能力，并建立政策督查與反饋機(jī)制；進(jìn)一步優(yōu)化科技計(jì)劃管理的“彈性”——發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，特別是對于科技計(jì)劃參與方、技術(shù)路線變化等情況，建立靈活應(yīng)對的調(diào)整措施。

健全目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)匹配的重大關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制。針對重大科技任務(wù)或重大科技工程，由國家自上而下決策確立，再上下互動形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)團(tuán)隊(duì)組織，賦予牽頭方與其攻關(guān)責(zé)任相匹配的創(chuàng)新資源調(diào)配權(quán)力及組織協(xié)調(diào)能力，以保證攻關(guān)團(tuán)隊(duì)要人有人、要物有物，且攻關(guān)團(tuán)隊(duì)從上到下每一個(gè)人都可以安心無憂地開展攻關(guān)工作，保質(zhì)保量完成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新突破，發(fā)揮國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的重點(diǎn)突破作用；同時(shí)也需明確規(guī)范牽頭方及其負(fù)責(zé)人的職責(zé)，在承擔(dān)攻關(guān)任務(wù)期間需專業(yè)專心專職地做，不可同時(shí)兼顧其他而分心，影響攻關(guān)效果。

加強(qiáng)創(chuàng)新主體性原則，構(gòu)建分工明確、合作暢通、創(chuàng)新高效的國家創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主導(dǎo)作用

科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的過程是在企業(yè)這一微觀主體層面實(shí)現(xiàn)的。正因如此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為企業(yè)是國家創(chuàng)新體系的核心。但是由于科技創(chuàng)新向科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)方向拓展，大學(xué)與科研院所在其中也發(fā)揮著重要的作用，清晰界定科技創(chuàng)新中各類參與者并明確其基本功能就顯得十分重要且必要了。面對現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中科技創(chuàng)新的發(fā)展要求，急需加強(qiáng)創(chuàng)新主體性原則，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立健全各類創(chuàng)新參與者明確分工、產(chǎn)學(xué)研各方積極合作、高效實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的國家創(chuàng)新體系，讓企業(yè)真正成為創(chuàng)新主體，充分發(fā)揮出企業(yè)的創(chuàng)新主導(dǎo)作用。

關(guān)于強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體，還需關(guān)注4點(diǎn)：優(yōu)化國有企業(yè)管理制度，提升國有企業(yè)創(chuàng)新動力；提升民營企業(yè)在國家科技創(chuàng)新決策與活動中的地位，如增加科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)審批及驗(yàn)收中民營企業(yè)代表數(shù)量及話語權(quán)等，激發(fā)民營企業(yè)創(chuàng)新活力；營造有序市場競爭秩序，培育科技領(lǐng)軍企業(yè)，特別是鼓勵(lì)、支持民營科技領(lǐng)軍企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用；營造公平開放的創(chuàng)新政策生態(tài)，扶植中小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持企業(yè)加強(qiáng)自主研發(fā)能力。

進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)“破四唯”力度，優(yōu)化大學(xué)和科研院所評價(jià)考核制度，強(qiáng)化其產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)創(chuàng)新要素向企業(yè)聚集

要進(jìn)一步發(fā)揮大學(xué)和科研院所在以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中不可替代、不可或缺的地位和作用，就需深化大學(xué)和科研院所的管理體制機(jī)制改革。進(jìn)一步落實(shí)“破四唯”的力度，健全大學(xué)和科研院所的評價(jià)機(jī)制與考核制度，讓科研人員可以自由地選擇從事理論研究或應(yīng)用研究方向而不會在評價(jià)考核中失利。進(jìn)一步有針對性地對國家戰(zhàn)略優(yōu)先鼓勵(lì)發(fā)展的特定領(lǐng)域加強(qiáng)大學(xué)和科研院所知識外溢與研發(fā)服務(wù)的激勵(lì)措施，提高產(chǎn)學(xué)研合作中大學(xué)和科研院所的積極性，促進(jìn)科研成果、科技要素向企業(yè)集聚，加速企業(yè)的科技創(chuàng)新進(jìn)程，加快國內(nèi)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與變革的步伐。

其中，有3個(gè)方面需重點(diǎn)關(guān)注：在國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略中提出政產(chǎn)學(xué)研用深度融合的整體性研發(fā)政策框架，既要能夠有效統(tǒng)籌推進(jìn)科技、教育、人才工作，又要切實(shí)打通阻礙而加速“科技—產(chǎn)業(yè)—金融”的良性循環(huán)；在國家科技計(jì)劃組織管理中進(jìn)一步突出企業(yè)主導(dǎo)作用，避免科技計(jì)劃申請與實(shí)施中的“拉郎配”“包辦”問題；在大學(xué)與科研院所評價(jià)考核機(jī)制中要明確提高服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)社會的橫向課題的地位與作用，將社會服務(wù)成果的評價(jià)分值提升至與相應(yīng)論文等級相匹配的程度，強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研合作激勵(lì)機(jī)制。

堅(jiān)持市場配置資源的決定性作用，加強(qiáng)市場機(jī)制作用，為發(fā)揮科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用培植深厚的土壤

市場是科技創(chuàng)新活動所賴以生存的土壤。自黨的十八大以來，我國政府不斷強(qiáng)化市場在資源配置中的地位，這充分肯定并強(qiáng)調(diào)了市場機(jī)制在科技創(chuàng)新資源配置中的作用。同時(shí)在深化改革中，我國政府也明確指出，處理好政府與市場的關(guān)系是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的關(guān)鍵。因此，在以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，為科技創(chuàng)新培植肥沃的市場土壤，需著重關(guān)注3點(diǎn)：明確界定并把握好政府與市場的邊界，政府明晰經(jīng)濟(jì)管理職能且監(jiān)督其“不越位、不錯(cuò)位、不缺位”，突出市場機(jī)制的決定性作用。在本文所分析的一般民生經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而非軍事戰(zhàn)略領(lǐng)域中，明確政府的職責(zé)及范圍，其他均交由市場來決定，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系；加快推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，充分發(fā)揮超大規(guī)模市場和強(qiáng)大生產(chǎn)能力的優(yōu)勢，為科技創(chuàng)新活動提供足夠的市場需求與循環(huán)迭代發(fā)展空間；堅(jiān)持開放，打通國內(nèi)市場與國際市場，讓科技創(chuàng)新在全球市場中競爭與發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)與全球產(chǎn)業(yè)變革趨勢相互促進(jìn)、相互支持，提升現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)質(zhì)量與速度。

（作者：周程、彭曉藝，北京大學(xué)哲學(xué)系；謝雯、張赤東、邱雨荷，北京大學(xué)哲學(xué)系 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；吳凡，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；編審：楊柳春；《中國科學(xué)院院刊》供稿）