中國網/中國發展門戶網訊    以科技創新引領現代化產業體系建設，必然要求營造良好創新政策生態，從而以科技創新催生新發展動能，加速現代化產業體系建設進程。

以科技創新引領現代化產業體系建設亟須生態化的政策支持

科技創新的系統屬性要求科教、經濟、社會政策形成合力

創新是一個可推動經濟實現高質量發展的系統性活動。從熊彼特所提出的5類“新組合”到《牛津創新手冊》所闡述的創新的系統屬性，都展示了創新作為復雜經濟活動的要素多樣、參與者多元及過程多變等系統性特征。這是創新的本質屬性。

國家戰略關注點從“創新”到“科技創新”的轉移，實質上是強調了科學技術在國家創新發展中的重要作用。隨著科學技術力量的不斷注入，由科技成果推動的原始性創新日益增多，并逐步形成了常態化的創新模式。這種創新模式強有力地推動著產品創新、工藝創新和組織創新，使這些創新活動取得了日新月異的進展。具體來說：產品創新讓產品功能越來越強大；工藝創新使生產設備越來越精密復雜，生產流程越來越長且不再受地理條件限制；組織創新則推動生產及管理組織不斷壯大，并實現了全球化布局。在此過程中，科技元素的融入非但沒有改變創新活動的系統屬性，反而進一步強化了這一屬性。科學研究和技術研發的融入使得創新鏈條的起始端延伸至產出科技成果的研發活動，含納進更多的要素、參與者與互動關系，也促使經濟、科技、教育、社會保障及政治間的協同更加緊密。

鑒于科技創新本身所具有的系統屬性，在大力推進現代化產業體系建設的過程中，為了更好地發揮科技創新的引領作用，具備系統屬性的生態化的政策支持必不可少。一方面，現代化產業體系變革必然伴隨一個涉及所有者、企業經營方式、收入分配等多方面的制度變革；另一方面，經濟政策、科技政策、教育政策、社會保障政策等任何單一領域的政策都只能在特定環節或偏一層面影響科技創新。只有將各領域的政策協調一致，如似一個生態系統內各要素環環相扣緊密互動一樣形成合力，才能保障科技創新的穩步發展，從而真正發揮其對現代化產業體系建設的引領作用。

科技創新推動產業變革要求創新政策具備自適應性

諸次科技革命引發的工業革命中，不僅產業體系發生了重大變革，制度基礎與政策體系也隨之被重塑。先發國家的發展經驗表明，新科技所催生出的新產業在歷經一系列沖突與調整之后最終很可能形成新的主導產業，進而顛覆原有的產業結構，塑造新的產業體系。這一過程可能在平穩的社會背景中進行，也可能會引發一定程度的動蕩，但終究需要也必然使得已有的制度基礎與政策體系進行相應調整乃至變革。

回顧歷史，歷次工業革命中都可觀察到社會制度與政策對產業體系變革的自適應性特征。以紡紗機、蒸汽機為代表的新技術所推動的第一次工業革命，促使產業體系的投入要素由勞動力轉向資本，主導產業由依靠土地的農業轉向以輕紡工業為代表的工業。在此期間，機械技術的開發與應用推動了紡織業從分包制向工廠制的轉變，并逐漸影響其他工業部門。這一變革催生了技術工人承包制與股份制，這些制度后來演化為多層委托代理關系，進而促進了科學與工業之間新型關系的形成。同時，機械技術的發展也將專利制度推向主流，為現代英國社會生產關系奠定了基礎。此外，上述變革還引發了制造業階層對《谷物法》的反對、對自由貿易的訴求及對關稅和消費稅等問題的關注，從而促使政府認可并支持相關政策的適應性變革，以滿足工業創新發展的需求。

Van Zanden認為，英國工業革命后，其他國家（地區）的工業革命都或多或少地受到先行者的影響。這樣，其產業變革的政策自適應過程中就存在一定的政府學習行為，但仍然表現出鮮明的政策自適應性特征。例如，第二次工業革命時期，德國的鋼鐵、化工、汽車等產業發展促使工業界開始普遍采用“工業實驗室”（研發機構）這一將科學與技術結合起來的新型研究模式，催生了早期國際產業分工網絡，進而產生了德國支持工業研發、幼稚產業等創新政策。再如，第三次工業革命時期，美國的信息技術提升了知識密集型產業在國民經濟中的比重，產業體系結構呈明顯的“軟化”趨勢，在自由市場思想與國家主義并存條件下，美國政府形成了加強基礎研究、組織重大科技工程、鼓勵風險投資等創新政策。

現代產業體系的動態演進要求創新政策與其緊密互動

科技革命與制度及政策體系的變革往往相伴相生，彼此制約又彼此推動。從各國工業發展史與制度變遷史來看，適時的制度更替和政策調整都推進了工業化，特別是在成功實現了追趕的后發國家可以觀察到，前瞻性的制度安排與及時的政策調整對發揮科技創新推動產業變革的進程呈現明顯的加速作用。

以日本為例，明治維新后工部省承擔設立引進技術和技術教育機構，實行發展工業技術和促進工業生產繁榮的獎勵政策等職能，在經營工廠方面從官營模范工廠制度，發展出“自由放任主義”的開放政策，最終形成“民營官助”政策；同時，日本明治政府提出優先發展戰略性工業的方針，派遣大批人員出國學習，聘請外國工程師和教師，發布自由職業相關法律，在短時間內將一部分下級武士培養為產業革命的技術骨干，大幅加速了產業變革的進程。而在二戰后，日本通產省采取技術政策、產業政策推動半導體、機床等產業創新趕超，形成官產學研緊密合作的創新網絡——這被Freeman總結為能夠較好地適應信息技術的新范式的成功的國家創新體系。而國家創新體系實質上是一個強調了組織與制度安排對創新的作用的分析框架。

日本的成功趕超產生了廣泛的影響，不僅后發國家紛紛效仿，發達國家也采取學習的姿態——在自己認為落后或將要落后的產業內制定前瞻性政策加速產業創新升級以獲取國際競爭力。

當前科技創新政策中亟待完善的問題

黨的十八大以來，我國將科技創新擺在國家發展全局的核心位置，科技創新政策內容日益豐富、政策工具日益多元，科技創新政策體系已初步建立。但是隨著我國科技創新快速升級，科技創新的集成性、原創性、前沿性、顛覆性與系統復雜度不斷提升，對政策的需求已由“點”“線”向“面”及“生態”升級，特別是在新一輪科技革命和產業變革深度融合發展的推動下，這一需求變得更加緊迫且重要。當前，要發揮科技創新引領現代化產業體系建設的作用，亟須在科技創新的協同性、攻關性和主體性等方面提供生態化、體系化的創新政策支持。

創新政策的橫縱向協同性問題

隨著我國戰略性新興產業發展加速、未來產業初露端倪和傳統產業轉型升級不斷深化，科技創新的跨學科、跨部門、跨地域、長周期特征日益強化，單一部門的“點—線”政策已不能滿足當前現代化產業體系建設的要求，多部門的“全面”政策協調至關重要。其中，既有同級部門之間的橫向協調，也有上下級部門之間的縱向協調。

科技創新管理決策機構和統籌協調機制不完善。在現行科技創新管理體制機制中，職能部門之間條塊分割，聯動性不足，部分科技創新政策與其他經濟政策之間銜接不暢通，導致國家層面缺乏有力的政策統籌協調，政策制定和創新資源配置呈現“破碎化”特點。央地貫徹執行科技創新政策時缺乏協調溝通。在現有的科技管理體制下，中央與地方責任疊交重復，地方政府熱衷采取“跟隨策略”，沒有體現地方特色，導致科技資源部署重復，投入產出率較低。科技創新政策的監督反饋制度尚不完善，2種政策協同問題缺乏有效的反饋糾正機制設計。在當前體制下，央地間、部門間、區域間一些關鍵性改革、重大政策的制定與實施缺乏政策協同性監督和評價反饋制度安排，存在的問題難以及時發現和糾正，影響了政策的有效性和針對性。

產業創新攻關組織的機制性問題

隨著我國科技創新能力不斷提高，產業技術水平日益逼近國際前沿水平，產業創新升級方式已由以技術引進為主向自主創新為主轉變，但是目前支持關鍵核心技術研發攻關的政策卻難以滿足產業變革中科技研發供給的需求，制約了科技創新引領產業變革的步伐。

現有的產業創新發展規劃、科技計劃的制定與實施缺乏靈活性，無法滿足“讓前線的人來指揮炮火”的產業技術研發攻關政策需求。一方面關鍵核心技術攻關需求的提出是隨機的，相關產業創新發展規劃、科技計劃制定方式難以及時吸納；另一方面對于既定規劃及計劃在實施中發生產業技術演進突變或發現新技術路線等情況，難以及時、高效做出回應，耽擱技術研發進展，甚至導致技術研制出來即“無用”的現象。攻關計劃參與方遴選與動態調整機制不完善。當前對攻關參與方遴選標準不夠明確，現有的動態調整機制作用有限，導致所選的參與者并非是最優的研發團隊，且一旦確認參與方后難以再調整，降低了攻關效率。攻關項目組織對創新資源調配能力有限，牽頭方權責不匹配。對于重大攻關項目，牽頭方有保障研究進展及實現預定目標之責，卻無力調配所需的各方資源，轉向尋求上級政府支持則費時費力，并且不一定保證達到預期效果，缺乏協調調配的手段與方式。

創新企業的主體性問題

自2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》提出建設以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系以來，創新型企業、科技領軍企業不斷涌現，企業創新主體地位逐步確立并強化，在國家創新體系建設中發揮越來越重要的作用。但在國家科技體制機制改革中，創新企業的主體性問題仍未得到充分的解決。

企業在國家科技創新決策中參與度不足，缺乏話語權。在國家科技發展戰略的技術預見、領域布局及科技計劃決策中，企業雖有參與卻作用較小，即使在項目評審中，企業技術人員仍難以進入專家組行使決策權。企業技術研發需求缺乏開放有效的向上反映渠道，難以在國家產業技術創新戰略任務中體現。面向產業發展的國家科技創新戰略應充分吸納并反映企業的技術研發需求，但現行體制機制令大量創新企業缺乏渠道向上反映技術研發需求，導致產業技術創新戰略任務常與企業實際技術研發需求脫節。民營科技創新企業地位缺乏平等化待遇。從數量龐大的科技型中小企業到科技領軍企業，民營科技創新企業都是我國科技創新的一支重要力量，但相對于國有企業、外資企業等，民營科技創新企業在國家科技創新決策、科技計劃等方面缺乏“存在感”，地位待遇存在差異性。

產學研合作創新的激勵性問題

科技創新的系統性和復雜性表明單一企業無論是從資源配置還是能力供給上，越來越難以獨立完成創新任務。面對新一輪科技革命與產業變革，成功的科技創新活動更需要科技創新參與者之間的互動與合作，尤其是企業、大學和科研院所之間的合作。盡管我國自改革開放以來就開始重視產學研合作，特別是黨的十八大以來更是突出強調產學研深度融合創新，但在產學研合作創新的實踐中仍存在企業收獲感不足、大學與科研院所參與動力不足等激勵性問題。

在產學研聯合承擔國家科技計劃中，企業存在被動參與、難以發揮創新主導作用等問題。一方面目前仍存在“拉郎配”和“包辦”等現象，一些企業被動地參加當地的產學研合作或技術創新聯盟；另一方面企業將產學研合作視為履行社會責任、處理政府關系、樹立良好形象的需要，而對從合作中受益并不抱太大希望。大學和科研院所缺乏相匹配的產學研合作激勵機制，現行考核機制令科研人員參與動力不足。一方面大學與科研院所以科研成果為導向，實際上“四唯”現象并沒有得到有效遏制，沖擊產學研合作熱情；另一方面隨著政府增加對大學與科研院所的研發經費支持，企業在它們研發經費結構中的比例已開始下降，已呈現出一定的“擠出”效應。

創新資源配置的市場性問題

黨的二十大報告中進一步強調指出，要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。然而，市場在科技創新資源配置中的決定性作用仍有待加強。

市場配置科技創新資源的決定性作用受限。當前，科技創新政策的支持模式由政府主導向市場驅動過渡，政策支持手段由直接介入轉變為間接輔助，但實際上政府角色不僅并未削弱，其在科技資源配置上的管理范疇反而明顯擴展，從而削弱了市場在科技創新資源配置中的決定性作用。科技創新產品市場準入程序復雜。政府對新設備、新產品、新技術及新工藝等的市場準入程序復雜且周期漫長，限制了市場選擇的動態性和創新能力的競爭性。部分行業市場的科技創新資源配置效率較低。民營企業在政府采購市場方面存在“玻璃門”現象，在一些高回報率的壟斷行業，如石油、電力、鐵路等基礎設施、公共服務領域存在較高的市場壁壘，民營企業投資受限，尚未形成一種公平有效的市場競爭環境，對產業科技創新和市場多元化構成了重大挑戰。

營造良好政策生態加速科技創新引領現代化產業體系建設

營造良好政策生態的主要標志有：功能完備且統籌協調的創新政策體系及其管理決策機制；分工明確且合作順暢的國家創新體系，最大限度激發企業創新活力；產學研融通創新且要素自由流動，科技創新對產業發展的支撐和引領得到有效體現；市場配置資源的決定性作用充分發揮，且政府經濟管理職能不越位、不錯位、不缺位等。

建議在中央科技管理部門內設置創新政策協調審查機構，加強創新政策協同性審查監督職能，提高創新政策的協同性

面對新一輪科技革命與產業變革的挑戰，以科技創新引領現代化產業體系建設，須建立健全從國家層面自上而下的科技創新戰略與政策決策新模式——中央科技管理部門領導下的國家科技決策新體系，形成一個能夠打破部門利益格局的科技創新戰略與政策協調、統籌與執行監督機制。在促進創新政策的協同性上，建議在中央科技管理部門內設置創新政策協調審查機構，如設立“國家創新政策協調審查小組”，對應地在中央科技管理部門辦事機構（如辦公室）內下設獨立于國務院部委的國家創新政策協調審查執行機構，如設立“國家創新政策協調審查院”，以彌補國家創新政策協調審查功能的欠缺，建立健全在黨的領導下的國家科技創新政策統籌協調模式。

上文建議設置的國家創新政策協調審查機構，其職責應是承擔中央科技管理部門在國家科技創新政策層面的統籌決策職能，具體可包括：系統審查國家創新政策與國家創新發展、創新規律之間的沖突違背情況，提出廢止有違創新規律、阻礙創新發展的政策條款；系統審查現行創新政策中不同部門之間出臺的創新政策之間的協同性情況，提出處理部門之間創新政策沖突的解決方案；審查新出臺的創新政策是否制約創新發展及與已有創新政策之間的協同性情況，提出是否修改與頒布的建議；建立開放信息渠道，接受社會關于創新政策協同性問題的反饋，并做出處理；形成年度性國家創新政策協同審查報告，提交中央科技管理部門審議。

通過加強國家創新政策協同性審查職能，對國家層面各部門之間出臺的創新政策進行常規性監督審查，既嚴格審查新政策措施的協同性、公平性與可操作性，又嚴格審查已有政策體系的內部一致性與連續性。通過做“減法”，精簡創新政策體系，強化政策體系功能，特別要強調打破所有制界限和不區分政策受益對象規模大小，一視同仁、適新應變、與時俱進，維護一個簡單、高效、普惠且能夠最大限度地激發企業創新活力的創新政策生態。

加快完善關鍵核心技術攻關的“常規科技計劃+新型舉國體制”政策組合，發揮國家科技創新戰略導向與重點突破支撐作用

關鍵核心技術“卡脖子”是當前以科技創新引領現代化產業體系建設中面臨的一個主要且急迫的問題。隨著科技創新的發展，關鍵核心技術研發的不確定性、長周期性及系統復雜性日益提升，營造一個有利于關鍵核心技術研發突破的生態化創新政策體系，至少需要從2個方面入手，建立一個分工明確、相互配合的政策“組合拳”。

健全充分關注企業需求的、組織有彈性的、常規周期性科技計劃支持。從各領域五年產業技術創新發展規劃到國家重點領域科技計劃支持、年度性產業部門科技計劃支持，為產業關鍵核心技術研發提供穩定、可預期的資助，并支持企業牽頭組織產學研合作研發，鼓勵創建新型科研組織和產學研合作新模式，發揮國家科技創新戰略的導向性作用。充分吸納產業界特別是科技前沿領域創新企業的技術研發需求，建立企業技術研發需求信息“直通車”，落實計劃服務產業技術創新的目標，發揮原始創新技術對產業現代化的帶動作用，強化產業基地創新能力，并建立政策督查與反饋機制；進一步優化科技計劃管理的“彈性”——發現問題及時處理，特別是對于科技計劃參與方、技術路線變化等情況，建立靈活應對的調整措施。

健全目標明確、權責匹配的重大關鍵核心技術攻關新型舉國體制。針對重大科技任務或重大科技工程，由國家自上而下決策確立，再上下互動形成關鍵核心技術攻關團隊組織，賦予牽頭方與其攻關責任相匹配的創新資源調配權力及組織協調能力，以保證攻關團隊要人有人、要物有物，且攻關團隊從上到下每一個人都可以安心無憂地開展攻關工作，保質保量完成關鍵核心技術攻關任務，實現科技創新突破，發揮國家科技創新戰略的重點突破作用；同時也需明確規范牽頭方及其負責人的職責，在承擔攻關任務期間需專業專心專職地做，不可同時兼顧其他而分心，影響攻關效果。

加強創新主體性原則，構建分工明確、合作暢通、創新高效的國家創新體系，充分發揮企業創新主導作用

科技創新引領現代化產業體系建設的過程是在企業這一微觀主體層面實現的。正因如此，經濟合作與發展組織（OECD）認為企業是國家創新體系的核心。但是由于科技創新向科學研究、技術開發方向拓展，大學與科研院所在其中也發揮著重要的作用，清晰界定科技創新中各類參與者并明確其基本功能就顯得十分重要且必要了。面對現代化產業體系建設中科技創新的發展要求，急需加強創新主體性原則，進一步強調建立健全各類創新參與者明確分工、產學研各方積極合作、高效實現創新的國家創新體系，讓企業真正成為創新主體，充分發揮出企業的創新主導作用。

關于強化企業創新主體，還需關注4點：優化國有企業管理制度，提升國有企業創新動力；提升民營企業在國家科技創新決策與活動中的地位，如增加科技計劃項目立項審批及驗收中民營企業代表數量及話語權等，激發民營企業創新活力；營造有序市場競爭秩序，培育科技領軍企業，特別是鼓勵、支持民營科技領軍企業發揮創新引領作用；營造公平開放的創新政策生態，扶植中小微企業創新創業，支持企業加強自主研發能力。

進一步加強落實“破四唯”力度，優化大學和科研院所評價考核制度，強化其產學研合作創新激勵機制，促進創新要素向企業聚集

要進一步發揮大學和科研院所在以科技創新引領現代化產業體系建設中不可替代、不可或缺的地位和作用，就需深化大學和科研院所的管理體制機制改革。進一步落實“破四唯”的力度，健全大學和科研院所的評價機制與考核制度，讓科研人員可以自由地選擇從事理論研究或應用研究方向而不會在評價考核中失利。進一步有針對性地對國家戰略優先鼓勵發展的特定領域加強大學和科研院所知識外溢與研發服務的激勵措施，提高產學研合作中大學和科研院所的積極性，促進科研成果、科技要素向企業集聚，加速企業的科技創新進程，加快國內產業創新與變革的步伐。

其中，有3個方面需重點關注：在國家科技創新戰略中提出政產學研用深度融合的整體性研發政策框架，既要能夠有效統籌推進科技、教育、人才工作，又要切實打通阻礙而加速“科技—產業—金融”的良性循環；在國家科技計劃組織管理中進一步突出企業主導作用，避免科技計劃申請與實施中的“拉郎配”“包辦”問題；在大學與科研院所評價考核機制中要明確提高服務產業服務社會的橫向課題的地位與作用，將社會服務成果的評價分值提升至與相應論文等級相匹配的程度，強化產學研合作激勵機制。

堅持市場配置資源的決定性作用，加強市場機制作用，為發揮科技創新引領作用培植深厚的土壤

市場是科技創新活動所賴以生存的土壤。自黨的十八大以來，我國政府不斷強化市場在資源配置中的地位，這充分肯定并強調了市場機制在科技創新資源配置中的作用。同時在深化改革中，我國政府也明確指出，處理好政府與市場的關系是充分發揮市場機制作用的關鍵。因此，在以科技創新引領現代化產業體系建設中充分發揮市場機制作用，為科技創新培植肥沃的市場土壤，需著重關注3點：明確界定并把握好政府與市場的邊界，政府明晰經濟管理職能且監督其“不越位、不錯位、不缺位”，突出市場機制的決定性作用。在本文所分析的一般民生經濟領域而非軍事戰略領域中，明確政府的職責及范圍，其他均交由市場來決定，完善社會主義市場經濟體系；加快推進全國統一大市場建設，充分發揮超大規模市場和強大生產能力的優勢，為科技創新活動提供足夠的市場需求與循環迭代發展空間；堅持開放，打通國內市場與國際市場，讓科技創新在全球市場中競爭與發展，促進現代化產業體系建設與全球產業變革趨勢相互促進、相互支持，提升現代化產業體系建設質量與速度。

（作者：周程、彭曉藝，北京大學哲學系；謝雯、張赤東、邱雨荷，北京大學哲學系 中國科學院科技戰略咨詢研究院；吳凡，中國科學院科技戰略咨詢研究院；編審：楊柳春；《中國科學院院刊》供稿）