中國網/中國發展門戶網訊 我國不同區域發展環境和條件差異巨大，如何統籌區域發展歷來是黨執政興國的重大戰略問題。新中國成立以來，我國區域發展戰略從均衡發展戰略階段（1949—1978年）、非均衡發展戰略階段（1979—2000年）漸次過渡到區域協調發展戰略階段（2000年以來），形成了區域總體戰略與重點區域戰略相互促進、區域發展格局逐漸優化的局面，關注點由經濟目標轉向經濟、社會、環境共同目標。

黨的十八大以來，為踐行綠色發展理念、塑造高質量國土空間開發保護格局，我國全面部署了主體功能區戰略，制定并實施了京津冀協同發展、長江經濟帶高質量發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝地區雙城經濟圈等區域重大戰略；區域發展戰略和國土空間治理體系得到持續完善，初步構建了多中心網絡化國土空間開發新格局，在促進區域協調發展方面取得了巨大成就。

面向新時期，我國區域經濟發展格局分化態勢明顯，形成了顯著的發展動力極化現象，中心城市和城市群逐漸成為經濟社會要素的主要承載空間；同時，東北等部分地區仍面臨著發展動力不足等困難。在此背景下，統籌融合區域協調發展戰略、主體功能區戰略和區域重大戰略，依托中心城市、都市圈和城市群，形成承載多種功能、優勢互補、區域協同的綜合功能區布局；在差異化發展基礎上推進區域一體化，有利于提升國土空間承載能力和激發區域發展活力，對構建優勢互補、高質量發展的國土開發和保護格局具有重要意義。

新時期中國區域協調發展的形勢和思路

發展形勢

黨的十八大以來，我國在促進區域協調發展方面取得了巨大成就，但也出現了一些新情況。

區域經濟增長多維分化，板塊和地帶差異仍比較明顯。從“四大板塊”來看，2012—2022年，我國東部、中部、西部、東北地區國內生產總值（GDP）年均增速分別為8.15%、8.44%、9.18%、4.35%，呈現“東部緩慢回落、中部相對穩定、西部相對高速、東北快速下行”的總體特征。同期，南方和北方地區GDP年均增速分別為8.87%和7.07%，北方地區GDP占全國的比重從2012年的39.29%下降至2022年的35.40%（圖1），全國經濟重心進一步南移；各個省份之間也出現明顯分化，GDP增速的變異系數表現出波動上升的趨勢，從25.91%提高至63.57%。

發展動力極化現象日益突出，中心城市和城市群逐漸成為經濟社會要素的主要承載空間。2022年，我國直轄市、省會（首府）城市和計劃單列市GDP總量46.43萬億元，占全國的38.52%；常住人口總量3.78億人，占全國的26.76%，較2012年提高4.14個百分點，形成引領區域高質量發展的重要動力源。同期，我國19個城市群GDP占全國比重穩定在85.00%以上，人口占全國的比重從77.39%提高至79.67%，已經成為經濟社會要素的主要承載空間。

部分區域在轉型升級過程中面臨新舊動能接續轉換問題，發展動力不足。東北地區發展相對滯后，2012—2022年，遼寧、吉林和黑龍江3省經濟總量占全國的比重從6.91%下降至4.81%，常住人口從10797萬人減少至9644萬人，流失人口多數是年輕人和科技人才；山東、河北、河南、山西、甘肅、天津等北方省份年均GDP增速低于全國增速，其中河北省GDP全國排名從第7位下滑至第12位，山西省從第17位下滑至第20位。

總體上，新時期我國逐步轉向高質量發展階段，在國土空間開發上依托中心城市、都市圈和城市群初步形成了多中心網絡化格局，在經濟增長動力上形成了新舊動能相交織的空間格局。東北地區及山西省、內蒙古自治區等區域對資源型產業的依賴仍然較高，新動能尚未形成；中部地區、西南地區等區域依靠承接東部地區產業轉移，新動能逐漸增強；長三角地區、珠三角地區等優勢區域逐步展現出創新驅動發展特征，形成了新動能支持經濟穩定增長的新常態。上述格局并未定型，未來5—10年仍將持續動態變化和調整。

區域協調發展思路

新時期我國經濟發展區域極化與分化現象并存，復雜性持續提高，對國土空間開發保護和區域協調發展提出了重大挑戰；要繼續發揮區域比較優勢，加快各類經濟社會要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，構建引領全國高質量發展的動力系統，在發展中促進相對平衡。

破除行政壁壘和市場分割，以城市群為主要形態，打造帶動全國高質量發展的動力源。在國家層面上，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進人口、產業向城市群地區集中，加快形成統一開放、競爭有序的全國商品和要素市場；依托高質量綜合運輸大通道體系，促進城市群之間聯動發展，培育創新驅動轉型發展的經濟帶，完善多中心、網絡化、開放式、集約型國土空間開發格局。在區域層面，立足人口產業分布格局和城鎮化發展階段等特征，加強中心城市與周邊地區協同發展，統籌人口、產業、公共服務、基礎設施等要素配置；根據資源環境條件和戰略功能定位，合理管控北京、上海等特大城市人口規模，暢通人口、產業疏解通道，打造區域協同發展典范。

發揮比較優勢，促進區域合理分工。以資源環境承載能力為基礎，適應維護國家安全和發展利益的新要求，統籌發展和安全，促進國土空間主體功能明確、分工合理、優勢互補。提升城市群、都市圈等優勢地區承載新質生產力和營造宜居環境的功能，促進科技創新和重大生產力布局空間融合，發揮價值創造作用，引領帶動全國高質量發展。貫徹習近平生態文明思想，有效保護生態功能強的地區，探索打通“兩山”轉化通道，充分體現和轉化生態價值。強化農業主產區的戰略地位，根據水土條件變化和現代農業發展要求，加快優化農業生產布局和結構，保障國家糧食安全。研究確定能礦資源的區劃方案，前瞻性部署能礦資源的勘查、綜合開發和保護，提高能礦資源利用效率和供給保障能力。持續增強邊疆地區的綜合發展能力，強化基礎設施和公共服務支撐，提高人口和產業吸引能力，保障邊疆穩定和民族團結。

完善空間治理，立足主體功能區優化國土空間結構。落實國家戰略部署，統籌能源安全、文化傳承、邊疆安全等空間安排，在農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區3類主體功能區基礎上，疊加劃定能源資源富集區、邊境地區、歷史文化資源富集區等其他功能區；培育建設區域復合功能，提高主體功能和復合功能的協調性。針對不同類型功能區制定差異化政策，因地制宜精準施策，系統解決不同類型功能區之間的矛盾沖突；融合銜接區域協調發展戰略、區域重大戰略和主體功能區戰略，在差異化發展基礎上推進優勢互補的綜合功能區布局，提升國土空間承載能力和區域綜合競爭力；以主體功能區戰略引導產業合理布局，優化土地等資源要素空間配置，保障引領高質量發展的空間需求，不斷增強推進新型工業化和新型城鎮化的動力與活力。

保障民生底線，以多維手段幫扶特殊類型地區發展。將特殊類型區域作為解決發展不平衡不充分突出問題的主戰場，健全區域利益補償和合作互助等機制，加大對特殊類型地區的幫扶和支持力度，積極培育特色產業，促進經濟內生增長。面向重點民生領域，加大財政轉移支付向特殊類型地區傾斜，促進基本公共服務均等化，縮小不同類型地區人民生活水平差距。

多重戰略協同融合與國土空間綜合功能區布局

多重戰略協同融合

黨的十八大以來，我國區域發展的戰略體系持續完善，在統籌推進“四大板塊”發展的基礎上，相繼制定并實施了一系列區域重大戰略。將主體功能區上升為國家戰略，作為塑造高質量國土空間開發保護格局的制度基礎，有力支撐了我國區域協調發展，但也因戰略分割帶來了資源浪費、區域發展不協調加劇等潛在風險，急需解決戰略之間協同融合的問題。

協同融合發展是總目標。我國的基本國情決定了區域經濟發展具有板塊特征和地帶特性，區域發展的差異將長期存在。新時期促進區域協調發展，需要在統籌“四大板塊”發展的基礎上，以國土空間開發保護的重點區域為引領，夯實主體功能區基礎平臺和制度功能；通過綜合功能區布局推動區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略有機銜接和協同聯動（圖2），優化重大生產力、現代化基礎設施體系和公共資源布局，振興發展特殊類型地區，增強區域發展的協同性、聯動性、整體性。

發揮區域重大戰略的輻射帶動和示范引領作用。深入實施區域重大戰略，打造區域發展的高質量動力源，帶動區域協調發展。其中，京津冀地區、粵港澳大灣區和長三角地區是我國重要的高質量發展動力源，承載了全國約30%的人口和超過40%的GDP，發揮了全國經濟“壓艙石”、科技創新“策源地”、改革“試驗田”的重要作用。成渝地區是我國西部發展條件最好的區域，在新時代推進西部大開發形成新格局、縮小東西部發展差距等方面具有引領作用。長江流域和黃河流域地跨東、中、西部地區，通過加強流域上、中、下游產業分工協作，統籌流域水資源集約利用和生態環境保護，有利于推動東、中、西部地區協調發展。

夯實主體功能區基礎平臺和制度功能。主體功能區根據不同區域的資源環境承載能力、開發強度和發展潛力，確定每個區縣的主體功能定位，是國土空間開發保護的基礎制度。深入實施主體功能區戰略，有利于推動形成人口產業分布與資源環境承載力相適應的發展格局，促進基本公共服務空間均衡，縮小區域發展差距，為區域重大戰略落地和區域協調發展目標實現提供基本手段和平臺。

與時俱進，優化國土開發保護格局。以區域重大戰略為引領，完善重大基礎設施支撐體系，提高中心城市、城市群等優勢地區的人口產業承載和集聚能力；引導人口和產業向中心城市和城市群高效集聚，以中心城市引領城市群發展、以城市群帶動區域發展。立足不同區域的主體功能、經濟社會發展水平和資源環境特征，實施差異化的空間管制策略；在生態規制約束下持續優化區域經濟結構和空間結構，完善多中心網絡化開放式集約型國土空間開發保護格局，實現“四大板塊”間經濟社會發展水平相對均衡。

分區指導，推動融合發展功效。以綜合功能區布局協同融合三大戰略，在差異化發展基礎上謀求區域高質量協調發展。以“四大板塊”總體格局和區域重大戰略格局為基礎，以區域在陸地表層系統可持續發展中履行的城市化、生態安全、糧食生產等綜合功能為指向，融合銜接主體功能區規劃的城市化、農業和生態安全戰略格局，推動形成承載多種功能、優勢互補、區域協同的綜合功能區布局，對國土空間進行分區治理；立足各區域的功能定位、發展目標、資源稟賦和發展階段，增強政策的層次性、針對性與操作性，統籌資源要素配置，促進人口產業和資源環境相均衡，支撐構建新發展格局。

綜合功能區布局方案

統籌“四大板塊”總體格局、區域重大戰略格局和主體功能區規劃的城市化、農業、生態安全戰略格局，突出國土空間全覆蓋、核心引領和戰略指引，兼顧農產品主產區、重點生態功能區的完整性，將我國劃分為京津冀地區、長三角地區、長江中游地區、長江上游地區、南部沿海地區、黃河下游地區及汾渭谷地、黃河“幾字彎”地區、東北地區、西北干旱區、青藏高原十大片區（圖3）。

突出核心引領和戰略指引。每個綜合功能區均擁有1—3個城市群或中心城市作為核心區，發揮拓展新發展空間、引領區域高質量發展作用；核心區之間通過國家綜合立體交通網主骨架密切互動，共同推動多中心網絡化國土空間開發保護格局和區域協調發展格局構建；每個片區均具有明確的區域發展戰略指引（表1）。

各片區區域資源稟賦和人口、產業承載能力差異巨大（表2），在新發展格局和新安全格局中功能和優勢互補。京津冀地區、長三角地區和南部沿海地區人口密集、開發強度高、資源環境負荷重，是國家戰略科技力量、新質生產力的主要集聚區；新時期要率先轉變經濟發展方式，促進產業鏈跨區域布局，強化引領國家高質量發展的動力。長江上游地區、長江中游地區、黃河下游地區及汾渭谷地人口規模大、發展基礎好，是我國重要的制造業基地和農業生產基地；新時期要強化中心城市和城市群帶動，加快新舊動能轉換，積極承接國內外產業轉移，增強對國家糧食安全的保障能力。黃河“幾字彎”地區、西北干旱區、東北地區和青藏高原國土面積大、人口密度較小、能源資源優勢突出；新時期要統籌開發和保護，突出特色功能，加強生態文明建設和科學開發資源，增強相關區域在維護國家糧食安全、產業安全、能源安全、生態安全和國防安全等方面的能力。

近期綜合功能區布局區域指引

立足各地區功能定位和資源稟賦，強化優勢地區高質量發展和示范引領功能，提高土地等資源開發利用水平，推動形成承載多種功能、優勢互補、區域協同的綜合功能區布局，支撐構建新發展格局。

京津冀地區。資源環境稟賦較好，生態紅線約占全國的1.4%，城鎮開發邊界約占全國的8.1%，永久基本農田約占全國的5.1%；城鎮和生態空間集中連片，人口和產業高度集聚，歷史文化底蘊厚重。新時期重點：推進現代化首都都市圈建設和各類主體功能區協同發展，增強國家科技創新策源地功能，優化新一代信息技術、生物健康、電力及新能源高端裝備、新能源智能網聯汽車等重點產業集群空間布局；筑牢燕山—太行山生態安全及防災減災體系，提升生態安全、資源保障和新基建支撐能力，探索人口產業密集地區的優化發展路徑，打造以首都為核心的世界級城市群。

長三角地區。生態紅線占全國約1.7%，城鎮開發邊界約占全國的18.4%，永久基本農田約占全國的8.6%；城鎮空間集中連片、占比較高，發展區位與環境優良，創新動力強勁。新時期重點：統籌生態環保和經濟發展，著力增強創新能力、產業競爭力和要素集聚輻射能力，提高要素流動和資源配置效率，推進國家科技創新高地一體化布局和具有全球競爭力的先進制造業集聚區建設；恢復提升農業生產基地功能，提高生態環境共保聯治和基礎設施體系化建設水平，加快建成我國發展強勁活躍增長極，更好發揮先行探路、引領示范、輻射帶動作用。

長江中游地區。生態紅線約占全國的4.4%，城鎮開發邊界約占全國的12.3%，永久基本農田約占全國的11.4%；資源環境本底良好，是我國重要制造業基地和農業生產基地，發展潛力巨大。新時期重點：加快推進新型城鎮化、新型工業化和鄉村振興步伐，優化產城集聚和產城融合布局，提升中心城市輻射帶動能力和都市圈綜合發展能級；構筑山水湖城相融的生態格局，增強長江中游平原糧食主產區綜合能力和水陸綜合運輸體系支撐保障能力，支撐長江經濟帶發展和中部地區崛起，打造全國高質量發展重要增長極。

長江上游地區。生態紅線約占全國的8.4%，城鎮開發邊界約占全國的8.3%，永久基本農田約占全國的10.2%；能礦資源豐富、資源環境差異明顯，是我國西部地區發展基礎和潛力最好的區域。新時期重點：加快成渝地區雙城經濟圈建設，促進滇中城市群、黔中城市群有機銜接成渝地區雙城經濟圈，以西部陸海新通道和“東數西算”大數據中心優化布局為重點完善現代化基礎設施體系，引導先進制造業、新一代電子信息技術、生物醫藥、新材料等重點產業空間合理布局；統籌水資源保障和農業生產主產區布局，做強生態屏障，培育高質量發展動力源和承接產業轉移高地，打造體系完備、實力強勁的長江經濟隆起帶和西部增長極。

南部沿海地區。生態紅線約占全國的4.1%，城鎮開發邊界約占全國的14.0%，永久基本農田約占全國的5.6%；資源環境本底空間分異明顯，城鎮、人口高度集聚，開放程度高、經濟活力強、發展潛力大。新時期重點：統籌推進粵港澳大灣區建設，增強科技、金融、貿易等體制機制創新能力，提升高質量開放水平和現代化基礎設施體系支撐能力，加快實現創新驅動發展；深化空間治理改革，增強熱帶亞熱帶現代農業基地發展能力，實施丘陵山地及海岸帶生態共治，聯動粵港澳大灣區、粵閩浙沿海城市群和北部灣城市群，建設具有全球影響力的沿海技術研發與高端產業集聚帶。

黃河下游地區及汾渭谷地。生態紅線約占全國的1.8%，城鎮開發邊界約占全國的18.7%，永久基本農田約占全國的14.1%；資源環境基礎良好，農業基礎好、文化底蘊深、人口規模大。新時期重點：協調聯動山東半島城市群、中原城市群、關中城市群，加快產業發展的新舊動能轉換，擴大經濟集聚規模，沿新亞歐大陸橋打造先進制造業創新發展帶；鞏固提升國家農產品主產區地位，筑牢國家糧食安全“壓艙石”；提升防洪減災和綜合交通運輸能力，構建保障黃河安瀾的現代水網和生態屏障；系統保護并活化利用黃河文化，打造具有國際影響力的黃河文化旅游帶。

黃河“幾字彎”地區。生態紅線約占全國的5.7%，城鎮開發邊界約占全國的5.4%，永久基本農田約占全國的10.0%；能礦資源豐富，農牧業基礎較好。新時期重點：統籌生態保護和能源資源開發，布局建設國家級綠色能源生產供給基地，形成風光水火儲多種能源協同互補的供能系統，提高能源就地消納能力；合理安排資源開發、城鎮建設、產業配套和支撐體系空間，引導資源加工利用型產業延伸布局；推動黃土高原生態環境綜合整治，做強特色農牧業，增強可持續發展能力。

東北地區。生態紅線約占全國的19.6%，城鎮開發邊界約占全國的9.5%，永久基本農田約占全國的27.5%；資源環境優良，工業化起步早、裝備制造業和農業基礎好，戰略安全地位突出。新時期重點：遵循新時代推動東北全面振興的總體部署，加快形成裝備、生物、汽車等領域強動能新質生產力；增強邊境地區對外開放和人口集聚功能，建設東北亞開放合作發展新高地；加強黑土地保育和現代農業基地建設，筑牢北疆重要生態安全屏障，提升維護國家“五大安全”的能力，打造向北開放重要門戶和中國式現代化的重要支撐區。

西北干旱區。生態紅線約占全國的26.1%，城鎮開發邊界約占全國的4.8%，永久基本農田約占全國的7.0%；生態環境脆弱，農業特色突出，能礦資源豐富，戰略地位重要。新時期重點：全面推進新疆“三基地一通道”建設，引導資源優勢轉化產業就地布局，增強對國家能源資源的安全保障能力；以國家公園為核心提高生態維護水平，積極促進綠洲農業可持續發展，建設重要能礦資源開發利用、特色農副產品生產加工基地，打造“一帶一路”關鍵支撐區。

青藏高原。生態紅線約占全國的26.9%，城鎮開發邊界約占全國的0.6%，永久基本農田約占全國的0.5%；資源環境本底脆弱，生態屏障地位突出，能礦資源潛力較大。新時期重點：合理布局人類生產和生活空間，加快形成以青藏高原國家公園群為主體的自然保護地體系，增強國家生態安全屏障，支撐建設具有全球影響力的生態文明高地；加強沿邊軍民融合城鎮建設，增強國土安全屏障；加強能源礦產資源勘查力度，建設國家重要戰略資源儲備基地。

政策建議

加強戰略融合協同。遵循優勢互補原則，建立健全重大戰略統籌機制，持續優化城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區戰略格局，促進不同區域和板塊主體功能區之間無縫銜接和功能協調。積極完善現代化基礎設施體系，強化區域和板塊間互聯互通，促進區域和城鄉間基本公共服務銜接和統籌合作，加快一體化市場建設和要素自由流動，完善戰略融合協同的支撐體系。

突出分類指導。建立健全分類指導的區域政策體系，持續完善城市化、農業和生態安全三大戰略格局。提高城市化地區人口和產業承載能力，優化經濟結構和空間結構，引領全國高質量發展；增強農產品主產區綜合生產能力，保障農產品供給安全；強化重點生態功能區保護和修復，創新生態產品價值實現機制，鞏固生態安全格局；統籌能源安全、文化傳承、邊疆安全等空間安排，積極培育復合功能，構建特色突出、錯位發展、互補互進的區域發展新格局。

強化功能與效率的牽引作用。實行差別化的區域政策，構建與區域主體功能相協調的差異化績效考核指標體系和分類考核評價機制，加強區域主體功能定位對社會經濟發展的牽引作用。積極推動土地、水等資源要素在區域間和城鄉間有序配置和轉移，建立健全資源要素和排污權、碳排放權等初始分配與交易制度，提高要素利用效率。

優化空間開發保護格局。依托內聯外通的綜合立體交通網骨干網絡，加強城市群之間和城市群內部城市間的協調互動，更好地發揮都市圈、城市群地區示范引領作用。以大江大河流域為重點，加強流域生態共治和產業協作，推動上下游地區協調發展。加強重點邊境口岸建設力度，促進內循環和外循環無縫銜接，支撐新發展格局構建。加強陸海統籌，構建陸海一體化的開發保護體系，形成全域國土空間規劃一張圖。

（作者：金鳳君、樊杰，中國科學院地理科學與資源研究所中國科學院大學資源與環境學院；陳卓，中國科學院地理科學與資源研究所。《中國科學院院刊》供稿）