中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 技術(shù)出口管制是一國或地區(qū)出于政治、經(jīng)濟(jì)、外交或軍事目的，通過政府干預(yù)對(duì)技術(shù)出口進(jìn)行管控的行為。為了維護(hù)國家安全和利益，美國、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)十分重視對(duì)高新技術(shù)的出口管制，逐步建立了日益完備的技術(shù)出口管制體系。近年來，隨著我國科技實(shí)力的不斷增強(qiáng)，美國等部分國家不斷泛化國家安全概念，濫用技術(shù)出口管制、單邊制裁、“長臂管轄”等工具和手段，全方位遏制和打壓我國科技發(fā)展。在此背景下，建立健全現(xiàn)代化技術(shù)出口管制體系，切實(shí)維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益十分緊迫和必要。有鑒于此，本文系統(tǒng)梳理國外技術(shù)出口管制體系的發(fā)展演進(jìn)及最新動(dòng)向，分析日趨嚴(yán)苛的管控措施對(duì)我國科技創(chuàng)新帶來的影響，研究并提出我國的應(yīng)對(duì)策略和政策建議。

技術(shù)出口管制的理論依據(jù)和研究進(jìn)展

實(shí)施科學(xué)合理的技術(shù)出口管制是主權(quán)國家用于維系其技術(shù)壟斷、維護(hù)本土安全和利益的客觀要求和必然選擇。但出于維護(hù)自身科技霸權(quán)需要，通過技術(shù)出口管制措施打壓遏制別國的做法，嚴(yán)重?fù)p害了別國正當(dāng)利益和國際交往正常秩序。

理論依據(jù)

出口管制領(lǐng)域尚未形成廣為認(rèn)可的統(tǒng)一理論，但技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散、技術(shù)出口管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及其相關(guān)的戰(zhàn)略貿(mào)易理論、經(jīng)濟(jì)全球化理論等，為合理的技術(shù)出口管制行為提供了理論解釋。

技術(shù)的特質(zhì)決定了出口管制的必要性。由于技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)周期長、投資規(guī)模大、失敗率高、不確定性強(qiáng)，且技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出具有時(shí)延性、外溢性、發(fā)散性等準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，這些無形的知識(shí)和實(shí)物化的產(chǎn)品可以在技術(shù)創(chuàng)新的任何一個(gè)階段或環(huán)節(jié)溢出。技術(shù)領(lǐng)先國有必要通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)來限制技術(shù)的國內(nèi)外擴(kuò)散。一方面對(duì)外限制關(guān)鍵核心技術(shù)出口，保持自己對(duì)先進(jìn)技術(shù)的“專有權(quán)”或“獨(dú)占權(quán)”，維持國際技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)競爭力；另一方面對(duì)內(nèi)建立完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保護(hù)本土研發(fā)者的利益和創(chuàng)新積極性。

技術(shù)出口管制是政府強(qiáng)制手段的體現(xiàn)。技術(shù)出口管制屬于國家行為，兼具政治性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性。由于存在自然壟斷、外部性和信息不對(duì)稱等多種因素，需要政府對(duì)技術(shù)出口進(jìn)行適當(dāng)而有效的管制來克服市場失靈。一方面，通過限制或禁止先進(jìn)技術(shù)的對(duì)外輸出，優(yōu)先滿足本土相關(guān)產(chǎn)業(yè)的短期需求和長遠(yuǎn)競爭需要，同時(shí)有效規(guī)避技術(shù)外溢對(duì)技術(shù)領(lǐng)先國產(chǎn)生的負(fù)外部性，維護(hù)其在國際市場上的經(jīng)濟(jì)安全；另一方面，通過制定嚴(yán)格的技術(shù)出口管制標(biāo)準(zhǔn)來禁止敏感或兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口，減少相關(guān)物項(xiàng)落入敵對(duì)國家或競爭對(duì)手國家的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家安全[3]。

技術(shù)出口管制的有效實(shí)施需要平衡各方面利益關(guān)系。技術(shù)出口管制是一把“雙刃劍”，適度的技術(shù)出口管制不僅使技術(shù)領(lǐng)先國家獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，而且通過輸出以本國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范為基礎(chǔ)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，控制后發(fā)國家的技術(shù)追趕路徑；但過度的管控使得管制國在獲得政治、軍事和外交利益的同時(shí)，也導(dǎo)致本國技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本提升，損害相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益和技術(shù)創(chuàng)新能力。因此，技術(shù)領(lǐng)先國需要根據(jù)國家戰(zhàn)略需要，通過限制甚至禁止關(guān)鍵核心技術(shù)出口來保持技術(shù)差距，盡可能延緩技術(shù)追趕時(shí)差；同時(shí)放松成熟技術(shù)的出口管制，以獲取海外市場，通過獲取經(jīng)濟(jì)利益來反哺本國技術(shù)創(chuàng)新。

研究進(jìn)展

技術(shù)出口管制的頻繁使用和廣泛影響受到多學(xué)科領(lǐng)域的共同關(guān)注，并成為國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)，相關(guān)研究主要集中在典型國家的技術(shù)出口管制發(fā)展演變、技術(shù)出口管制的目的和內(nèi)容、技術(shù)出口管制效果和影響等方面。

實(shí)施技術(shù)出口管制的目的。技術(shù)出口管制政策是發(fā)達(dá)國家推行歧視性貿(mào)易政策的重要方式。既有研究系統(tǒng)梳理了發(fā)達(dá)國家技術(shù)出口管制政策的歷史演變，對(duì)技術(shù)出口管制的根源進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為技術(shù)出口管制的核心使命是維護(hù)國家安全，包括軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、科技安全等。經(jīng)濟(jì)上可以增強(qiáng)本國的產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，軍事上能夠保持本國軍事裝備和軍事科技的先進(jìn)性，科技上可以保持本國在特定科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。技術(shù)出口管制也是領(lǐng)先國家遏制后發(fā)國家崛起和發(fā)展，阻止后發(fā)國家科技進(jìn)步，維護(hù)國際競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略動(dòng)因。美國已經(jīng)將技術(shù)出口管制作為遏制中國發(fā)展的最重要手段。

實(shí)施技術(shù)出口管制的手段。技術(shù)出口是一種技術(shù)水平和創(chuàng)造能力的出口，高新技術(shù)出口管制不僅包括技術(shù)和產(chǎn)品本身，還包括了技術(shù)的載體，通過對(duì)不同技術(shù)形態(tài)的多方位管制，有效防止技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散。發(fā)達(dá)國家主要通過管制清單來實(shí)施技術(shù)出口管制，如對(duì)出口物項(xiàng)進(jìn)行控制的“物項(xiàng)管制清單”和對(duì)用戶進(jìn)行控制的“實(shí)體管制清單”。已有研究嘗試從情報(bào)學(xué)角度對(duì)商業(yè)管制清單、瓦森納清單、實(shí)體清單等文本內(nèi)容進(jìn)行梳理分析，挖掘清單中內(nèi)涵的戰(zhàn)略意圖，以及出口管制的態(tài)勢變化。并從出口管制政策與外資安全審查、“長臂管轄”之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系研判潛在的風(fēng)險(xiǎn)和影響。同時(shí)，對(duì)國際多邊出口管制機(jī)制的演變、作用及面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析。

技術(shù)出口管制的影響因素。發(fā)達(dá)國家的技術(shù)出口管制政策并非一成不變，而是與時(shí)俱進(jìn)地動(dòng)態(tài)調(diào)整。推動(dòng)技術(shù)出口管制政策調(diào)整的主要影響因素是國際政治關(guān)系，通常情況下，嚴(yán)格的出口管制措施適用于兩國關(guān)系緊張時(shí)期，寬松的出口管制措施主要針對(duì)盟友國家。經(jīng)濟(jì)因素是技術(shù)出口管制的重要考量，通過謀取經(jīng)濟(jì)利益，最終達(dá)到維護(hù)國家安全的目的。技術(shù)創(chuàng)新差距也會(huì)改變出口管制標(biāo)準(zhǔn)，尤其是當(dāng)被管制國通過自主創(chuàng)新突破技術(shù)封鎖時(shí)，原有出口標(biāo)準(zhǔn)就急需調(diào)整，這一方面反映了技術(shù)的更新迭代，另一方面反映了被管制國的技術(shù)進(jìn)步。此外，科技創(chuàng)新制度的差異也會(huì)影響技術(shù)出口管制標(biāo)準(zhǔn)的變化。

實(shí)施技術(shù)出口管制的效果。技術(shù)出口管制對(duì)政策相關(guān)方會(huì)產(chǎn)生不同程度影響。對(duì)于管制國來說，已有研究表明出口管制與產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新存在“倒U型”關(guān)系，適度出口管制有助于產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，但過度的出口管制反而對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)于被管制國來說，相關(guān)研究通過“北—南貿(mào)易模型”“蛙跳模型”等各種理論和實(shí)證研究證實(shí)了高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)一國產(chǎn)品研發(fā)的提高具有重要的推動(dòng)作用，出口管制政策一定程度上扭曲了正常的貿(mào)易行為，導(dǎo)致被管制國的高科技產(chǎn)品研發(fā)受到不同程度的影響；但也有利于被管制國加大自主研發(fā)力度，通過自主創(chuàng)新減少甚至擺脫對(duì)國外的技術(shù)依賴。除了技術(shù)效應(yīng)外，實(shí)施技術(shù)出口管制還會(huì)產(chǎn)生安全效應(yīng)、貿(mào)易效應(yīng)、政策效應(yīng)等。

總體來看，現(xiàn)有研究對(duì)技術(shù)出口管制展開了豐富的討論，但是整體性和系統(tǒng)性仍顯不足，比如很多文獻(xiàn)是以具體國家的政策文本為分析對(duì)象，且多以定性研究為主，缺乏對(duì)技術(shù)出口管制體系發(fā)展演進(jìn)、基本特點(diǎn)、前沿態(tài)勢和對(duì)策分析的整體思考。

國外技術(shù)出口管制的發(fā)展演進(jìn)

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，科技創(chuàng)新在世界經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易中扮演越來越重要的角色，并深刻影響國際合作和競爭格局。技術(shù)出口管制逐漸成為世界主要國家的重要戰(zhàn)略工具，并形成為國際社會(huì)普遍接受的通行規(guī)則和做法。

技術(shù)出口管制的發(fā)展歷程

西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就開始實(shí)施技術(shù)出口管制來制約敵對(duì)國家。經(jīng)過1個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，越來越多的國家建立日趨完備的技術(shù)出口管制體系，用以維護(hù)國家安全和發(fā)展利益。

萌芽階段（1917年—二戰(zhàn)結(jié)束）

現(xiàn)代意義上的技術(shù)出口管制初建于20世紀(jì)上半葉。1917年，美國通過《與敵國貿(mào)易法》，授權(quán)美國總統(tǒng)在戰(zhàn)爭期間可以嚴(yán)格限制與敵對(duì)國家的任何經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)。1939年，隨著二戰(zhàn)爆發(fā)，英國和法國相繼頒布實(shí)施《進(jìn)出口和海關(guān)權(quán)法利法》《關(guān)于建立管理戰(zhàn)爭物資、武器和軍需品制度的法令》，明確沒有許可，禁止出口軍用裝備、武器、彈藥等。1940年，美國根據(jù)《促進(jìn)和加強(qiáng)國防法》加強(qiáng)了美國總統(tǒng)對(duì)具有重大軍事意義的商品和技術(shù)進(jìn)行出口管制的權(quán)利，以阻礙敵對(duì)國軍事實(shí)力增強(qiáng)。這一階段的技術(shù)出口管制剛剛萌芽，是戰(zhàn)爭時(shí)期針對(duì)敵對(duì)國家實(shí)施物資禁運(yùn)和技術(shù)出口限制的臨時(shí)性措施，是維護(hù)國家軍事安全之舉。

發(fā)展階段（二戰(zhàn)結(jié)束—美蘇冷戰(zhàn)）

二戰(zhàn)結(jié)束后，在冷戰(zhàn)中逐步形成了以美蘇對(duì)峙為標(biāo)志的世界兩極格局。1949年，美國通過《出口管制法》，將戰(zhàn)時(shí)臨時(shí)性的出口管制措施固化為國家安全和外交層面的出口管制政策，禁止通過經(jīng)貿(mào)渠道出口涉及高精尖技術(shù)的相關(guān)物資設(shè)備；同時(shí)，美國協(xié)同大多數(shù)西歐國家組建“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”（簡稱“巴統(tǒng)”），共同實(shí)施針對(duì)社會(huì)主義國家的多邊出口管制，防止美國的先進(jìn)技術(shù)及高技術(shù)含量的戰(zhàn)略物資擴(kuò)散到社會(huì)主義陣營，這也標(biāo)志著出口管制從單邊層面拓展到多邊層面。1950年巴統(tǒng)成立之后，《不擴(kuò)散核武器條約》、《禁止生物武器公約》、“核供應(yīng)國集團(tuán)”、《導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度》等國際多邊出口管制制度相繼出臺(tái)并確立。

隨著國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，這一階段的不同時(shí)期，美國的出口管制政策進(jìn)行了多次修改和完善。1953年，美國為緩解財(cái)政壓力，縮小了出口管制范圍，同時(shí)逐步放寬對(duì)社會(huì)主義國家除國防技術(shù)領(lǐng)域外的出口管制。1969年，美國出臺(tái)《出口管理法》，將“全面禁運(yùn)”政策調(diào)整為有針對(duì)性的出口管制，管制重點(diǎn)集中在能夠顯著提升對(duì)手潛在軍事能力的物品和技術(shù)上。1979年，美國頒布《出口管理法》《出口管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，在軍民兩用品領(lǐng)域?qū)⒐苤浦攸c(diǎn)從傳統(tǒng)的有形商品拓展至無形技術(shù)，進(jìn)一步放寬對(duì)成熟技術(shù)的出口限制，強(qiáng)化對(duì)高新技術(shù)管控。在此期間，美國對(duì)盟友的態(tài)度也發(fā)生了非常大的變化，整個(gè)冷戰(zhàn)的后半段，面對(duì)日本、歐洲的技術(shù)競爭，美國一方面加強(qiáng)對(duì)高技術(shù)領(lǐng)域行業(yè)的扶持，另一方面，對(duì)部分高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)行極為嚴(yán)格的出口管制。這一階段，其他西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也紛紛更新或制定了本國的技術(shù)出口管制政策：英國修訂出臺(tái)《1990年出口管制法》；法國根據(jù)“巴統(tǒng)”的內(nèi)容修正原法案沿用；日本于1949年頒布《外匯與外貿(mào)法》，作為規(guī)范外貿(mào)活動(dòng)和實(shí)施技術(shù)出口管制的核心依據(jù)；德國于1961年引入《戰(zhàn)爭武器管制法》《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》，作為控制軍民兩用品出口的法律基礎(chǔ)；歐盟于1994年發(fā)布《（EC）No. 3381/94法規(guī)》，正式建立歐盟統(tǒng)一出口管制共同規(guī)則。

這一階段的技術(shù)出口管制得到極大發(fā)展，管制目的從維護(hù)軍事安全拓展到維護(hù)軍事安全和保障經(jīng)濟(jì)安全，管制形式從單邊擴(kuò)展到多邊，管制對(duì)象從軍品擴(kuò)展到軍民兩用品。總體來說，美國及其盟國對(duì)社會(huì)主義國家的出口管制主要聚焦于國防技術(shù)方面，主要是防止敏感技術(shù)擴(kuò)散到敵對(duì)國家。美國對(duì)日本、歐洲等盟友的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口管制主要集中在經(jīng)濟(jì)層面，旨在保持高技術(shù)壟斷優(yōu)勢。

完善階段（冷戰(zhàn)結(jié)束—2016年）

冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界格局發(fā)生重大變化，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，使得科技競爭成為國際競爭的核心，越來越多的國家將科技作為立國之本，并加強(qiáng)對(duì)技術(shù)出口的管控，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，以維護(hù)本國的領(lǐng)先地位，并保障國家安全。

美國建立了分級(jí)分類的技術(shù)出口管制體系。從冷戰(zhàn)結(jié)束到金融危機(jī)爆發(fā)期間，美國全面調(diào)整其技術(shù)出口管制戰(zhàn)略與措施。在出口管制政策方面，適當(dāng)放寬了技術(shù)出口限制，簡化出口管制程序；成立新的專職機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)出口管制；調(diào)整技術(shù)出口清單，加強(qiáng)技術(shù)含量高的技術(shù)產(chǎn)品管控。“911”事件后，美國將防止大規(guī)模殺傷性武器及技術(shù)的擴(kuò)散提升到國家安全戰(zhàn)略，在國內(nèi)建立完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，在多邊層面，促使通過《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》，強(qiáng)化技術(shù)擴(kuò)散管控。金融危機(jī)后，面對(duì)新的威脅和不斷變化的國際環(huán)境，2010年，美國啟動(dòng)出口管制體系改革，建立了統(tǒng)一的分級(jí)管制清單、許可機(jī)構(gòu)、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及信息技術(shù)平臺(tái)，大幅度提升了出口管制效率。日本進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)出口管制制度。日本2002年實(shí)施以所有物項(xiàng)和技術(shù)為對(duì)象的“全面管制”制度，2009年頒布《外匯與外貿(mào)法》修正案，擴(kuò)大了技術(shù)出口審查對(duì)象范圍，加重了違規(guī)懲罰措施。歐盟擴(kuò)大和完善了統(tǒng)一技術(shù)出口管制政策。歐盟發(fā)布《兩用物項(xiàng)出口管制條例》，建立統(tǒng)一的出口管制政策和共同實(shí)行的管制清單。

此外，發(fā)展中國家也逐步進(jìn)入技術(shù)出口管制國家行列。多邊層面，隨著蘇聯(lián)的解體，“巴統(tǒng)”于1994年宣告解散。1995年，《關(guān)于常規(guī)武器和軍民兩用物品和技術(shù)出口管制的瓦森納協(xié)定》（以下簡稱《瓦森納協(xié)定》）作為一種新的多邊出口管制工具成立，它繼承了“巴統(tǒng)”的運(yùn)行模式，通過參與方之間的信息共享與協(xié)商，達(dá)到對(duì)兩用物項(xiàng)的監(jiān)督和控制。

這一階段的技術(shù)出口管制制度體系逐漸成熟，世界主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都陸續(xù)建立了各具特色的技術(shù)出口管制體系。發(fā)達(dá)國家普遍建立起相對(duì)完整的出口管制法律體系，設(shè)置了專業(yè)協(xié)同的管制機(jī)構(gòu)，形成清單化的技術(shù)管制分類和明確的技術(shù)出口活動(dòng)范疇，針對(duì)不同技術(shù)形態(tài)實(shí)施全方位的管制，并通過多邊國際合作實(shí)行共同管制。發(fā)展中國家主要以軍事領(lǐng)域和軍民兩用領(lǐng)域中與不擴(kuò)散有關(guān)的技術(shù)為主。技術(shù)出口管制成為維護(hù)國家整體安全和利益的重要工具。

泛化階段（2017年至今）

2017年以來，世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期，不穩(wěn)定性不確定性空前上升，關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)成為大國競爭最核心的戰(zhàn)略資源。2018年，美國通過《出口管制改革法》，將現(xiàn)行出口管制制度實(shí)踐納入立法，為技術(shù)出口管制提供了永久性法律基礎(chǔ)，同時(shí)，強(qiáng)化出口管制權(quán)利，使得出口管制制度具備“長臂管轄”的效力，擴(kuò)大出口管制范圍，新增“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的限制條款。2021年，歐盟通過兩用物項(xiàng)出口管制條例新規(guī)——《建立歐盟控制兩用物項(xiàng)的出口、中介、技術(shù)援助、過境和轉(zhuǎn)讓的管制制度的條例》，進(jìn)一步擴(kuò)大和完善統(tǒng)一的出口管制政策，提升歐盟技術(shù)出口管制的有效性。

這一階段，隨著中美科技競爭和俄烏沖突持續(xù)升級(jí)，以美國為代表的個(gè)別國家泛化國家安全，濫用技術(shù)出口管制措施，將其作為實(shí)施科技制裁、維護(hù)技術(shù)霸權(quán)地位的工具，干預(yù)甚至切斷正常的貿(mào)易、投資、金融、人員往來，危害國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，對(duì)各國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重干擾。主要國家/地區(qū)的技術(shù)出口管制體系如表1所示。

技術(shù)出口管制的基本模式

雖然不同國家和地區(qū)的技術(shù)出口管制動(dòng)機(jī)和目的多樣，管制主體結(jié)構(gòu)不盡相同，管制的重點(diǎn)不完全一致，管制的嚴(yán)格程度也有所區(qū)別，但管制方式大體相同，均已形成清單化的技術(shù)管制分類和明確的技術(shù)出口活動(dòng)范疇。主要表現(xiàn)為物項(xiàng)管制和實(shí)體管制。

物項(xiàng)管制

物項(xiàng)清單構(gòu)建了完整的高新技術(shù)及其應(yīng)用的管制網(wǎng)絡(luò)，通過對(duì)物項(xiàng)清單及相關(guān)內(nèi)容的綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)國家的受管制情況、國家間關(guān)系，甚至可以窺見技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢、國家間技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競爭力差距，以及被管制國技術(shù)進(jìn)步情況等。典型的物項(xiàng)管制清單有美國的《商業(yè)管制清單》、英國的《戰(zhàn)略出口管制清單》、歐盟的《歐盟兩用物項(xiàng)管制清單》等。

主要發(fā)達(dá)國家的物項(xiàng)清單不僅完備而且詳盡，對(duì)具體的技術(shù)類別和出口活動(dòng)的范疇有非常明確的管制標(biāo)準(zhǔn)，并且可操作性強(qiáng)，同時(shí)會(huì)根據(jù)國際形勢變化、國家戰(zhàn)略調(diào)整、被管制國家的技術(shù)水平發(fā)展實(shí)時(shí)更新。以美國《商業(yè)管制清單》（CCL）為例，其以列表方式將受管制的物項(xiàng)劃分為10類（0—9）和5組（A—E），并通過出口管制分類碼（ECCN）基于產(chǎn)品最終目的地和管控理由進(jìn)行管理。《出口管理?xiàng)l例》制定了國別表，將除美國以外全球國家劃分為A、B、D、E 4類，對(duì)不同組別的國家實(shí)施有差別的禁運(yùn)、許可豁免及轉(zhuǎn)運(yùn)要求。與美國類似，歐盟兩用物項(xiàng)管制清單對(duì)受管制物項(xiàng)進(jìn)行了編碼，并對(duì)技術(shù)參數(shù)、出口對(duì)象、許可條件等進(jìn)行了描述，管制清單每年會(huì)依據(jù)相關(guān)制度安排進(jìn)行更新。日本《外匯令》和《出口貿(mào)易管制令》將受管制技術(shù)分為16類，針對(duì)27個(gè)白名單國家以外的其他全部地區(qū)實(shí)行技術(shù)的全面管制。

截至2023年6月底，CCL中共有603個(gè)大類（ECCN）物品受到管制，涉及3 379種具體的受控物品。其中，特殊材料/化學(xué)制品、航天與推進(jìn)器、材料加工3個(gè)領(lǐng)域的受控物項(xiàng)數(shù)量較多。圖1是近10年來CCL針對(duì)加拿大、日本、中國、朝鮮的受控物品大類數(shù)量分布圖，截至2023年6月，上述4個(gè)國家受管控的物項(xiàng)大類占比分別為4.15%、59.54%、76.62%和89.88%。可以發(fā)現(xiàn)，除了與美國關(guān)系最親密的加拿大受控大類數(shù)一直較少以外，與美國建立同盟關(guān)系的日本、近年來與美國關(guān)系緊張的中國、受美國單邊制裁的朝鮮的受控物項(xiàng)大類數(shù)保持著相同的增長趨勢，說明美國長期以來一直對(duì)不同國家實(shí)行嚴(yán)格的技術(shù)出口管制。

實(shí)體管制

實(shí)體管制清單實(shí)質(zhì)上是進(jìn)出口黑名單，一旦進(jìn)入名單，就意味著被限制甚至被剝奪了與管制國進(jìn)行受管制技術(shù)和產(chǎn)品的貿(mào)易機(jī)會(huì)。實(shí)體管制清單覆蓋企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、政府、個(gè)人等各類組織和人員。典型的實(shí)體管制清單有美國的《實(shí)體清單》、英國的《財(cái)務(wù)制裁綜合清單》、歐盟的《歐盟制裁圖表》等。

技術(shù)出口管制機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)自身職責(zé)范圍制定針對(duì)不同實(shí)體對(duì)象的多種實(shí)體管制清單。以美國為例，其實(shí)體管制清單由《實(shí)體清單》《未經(jīng)證實(shí)清單》《最終軍事用戶清單》《被拒絕人員清單》等組成，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各類清單多達(dá)19種（圖2）。有些清單專門管制特定企業(yè)（如涉軍企業(yè)）或行為（如軍民融合）；有些清單起警示作用，對(duì)清單內(nèi)企業(yè)不做實(shí)質(zhì)性限制而是增加審查程序來獲取企業(yè)信息；有些清單從金融角度限制企業(yè)投融資；還有一些清單直接對(duì)實(shí)體實(shí)施強(qiáng)制禁止措施。不同類型的清單側(cè)重管轄的交易及對(duì)象有別，但亦存在一定交叉，通過對(duì)不同類別清單的分級(jí)分類管理，限制或禁止受控物項(xiàng)的各種流動(dòng)。

美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的《實(shí)體清單》（Entity List）于1997年首次公布，最初被納入清單的實(shí)體與大規(guī)模殺傷性武器有關(guān)，后來清單范圍擴(kuò)大到“從事被美國國務(wù)院所制裁和禁止的活動(dòng)，以及危害美國國家安全和外交利益”的實(shí)體。截至2023年7月22日，全球共有89個(gè)國家/地區(qū)的2 554個(gè)實(shí)體被列入實(shí)體限制名單。其中，俄羅斯以881個(gè)被管制實(shí)體位居首位，其次是中國，被管制實(shí)體達(dá)696個(gè)，兩國被管制實(shí)體數(shù)量已經(jīng)占到實(shí)體清單總數(shù)的61.74%（圖3）。不難發(fā)現(xiàn)，過去的20年來，實(shí)體清單數(shù)量出現(xiàn)了跨越式增長，美國進(jìn)行實(shí)體管制的區(qū)域重點(diǎn)從俄羅斯和中東地區(qū)轉(zhuǎn)移到我國。

技術(shù)出口管制的基本特點(diǎn)

通過梳理國外技術(shù)出口管制政策的發(fā)展演進(jìn)和主要措施，可以發(fā)現(xiàn)技術(shù)出口管制帶有強(qiáng)烈的國家意志，是實(shí)現(xiàn)特定政治、軍事和外交利益的手段，主要有4個(gè)特點(diǎn)。

技術(shù)出口管制建立在技術(shù)優(yōu)勢和利益考量之上。實(shí)施技術(shù)出口管制的國家通常具備領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢和技術(shù)創(chuàng)新能力，只有當(dāng)被管制的技術(shù)在國際上具有戰(zhàn)略價(jià)值時(shí)，才具備實(shí)施嚴(yán)格出口管制的必要。而出口管制同時(shí)涉及國家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益，這2種利益既密切聯(lián)系，又存在矛盾。如果追求出口的經(jīng)濟(jì)利益，可能會(huì)傷及國家安全，反之，如果追求管制的安全利益，又需要付出經(jīng)濟(jì)利益。所以各國的技術(shù)出口管制政策一直在實(shí)現(xiàn)國家安全和經(jīng)濟(jì)利益之間不停搖擺、平衡，但總體上是根據(jù)國家戰(zhàn)略需要，在充分考慮本國相較于被管制國的技術(shù)優(yōu)勢和被管制國技術(shù)自主能力的基礎(chǔ)上，收緊或放松對(duì)被管制國的技術(shù)出口管制政策。

技術(shù)出口管制成為大國博弈的重要手段。當(dāng)前，科技創(chuàng)新成為國際戰(zhàn)略博弈的主戰(zhàn)場，技術(shù)出口管制是強(qiáng)化本國競爭力的重要手段。一方面，對(duì)本國先進(jìn)技術(shù)實(shí)行出口管制能夠在國際競爭中占據(jù)主動(dòng)地位。重商主義時(shí)期，英國就曾為確保在制造業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，嚴(yán)禁先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)工人流出。美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期，美國一直對(duì)蘇聯(lián)實(shí)行嚴(yán)格的高新技術(shù)產(chǎn)品出口管制，將其作為遏制蘇聯(lián)發(fā)展的工具。近年來，圍繞科技制高點(diǎn)的競爭空前激烈，各國利用出口管制保護(hù)“技術(shù)領(lǐng)先”的意識(shí)更加強(qiáng)烈。另一方面，出口管制也能作為反制他國貿(mào)易政策的有力工具。為反制美國對(duì)出口管制的濫用，我國也不斷完善自身的出口管制制度，出臺(tái)了《出口管制法》，運(yùn)用出口管制維護(hù)國家安全和利益。

技術(shù)出口管制標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整，反映了技術(shù)更迭方向。為實(shí)施更加精準(zhǔn)的技術(shù)出口管制，發(fā)達(dá)國家/地區(qū)會(huì)密切關(guān)注全球最新技術(shù)、市場趨勢和國際形勢，持續(xù)動(dòng)態(tài)地調(diào)整技術(shù)出口管制標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)防具有國際領(lǐng)先優(yōu)勢的前沿和敏感技術(shù)外流的同時(shí)，允許相對(duì)落后和敏感度較低技術(shù)的出口。2022年8月，BIS加強(qiáng)對(duì)電子設(shè)計(jì)自動(dòng)化（EDA）軟件的出口管制，凡向中國企業(yè)出口EDA軟件的行為均需申請(qǐng)?jiān)S可；9月，又下令收緊美國芯片設(shè)計(jì)公司對(duì)華高性能芯片出口。除自身采取嚴(yán)格的管制措施外，管制國還積極推動(dòng)國際出口管制聯(lián)盟的構(gòu)建，并引導(dǎo)建立與其相一致或兼容的管制流程和內(nèi)容，提高技術(shù)出口管制效率。

技術(shù)出口管制對(duì)象范圍廣，涵蓋從有形技術(shù)到無形知識(shí)。技術(shù)出口管制不僅是對(duì)技術(shù)本身的管制，還包括對(duì)技術(shù)的載體——產(chǎn)品、組織及其人員的管制，甚至是對(duì)技術(shù)的形成過程和獲取方式的限制。主要發(fā)達(dá)國家/地區(qū)對(duì)技術(shù)出口管制更為嚴(yán)格，一方面，綜合利用各種管制清單，在國內(nèi)禁止或控制核心技術(shù)知識(shí)的擴(kuò)散，以及相關(guān)軟硬件和組件甚至配套的基礎(chǔ)性設(shè)施和技術(shù)的非法外流；另一方面，在國際貿(mào)易中為技術(shù)轉(zhuǎn)移設(shè)置更高的技術(shù)壁壘，提出各種新的管制要求。其中，“最終用戶”“最終用途”“全面管制”等原則在各國的出口管制實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。

國外對(duì)華技術(shù)出口管制發(fā)展趨勢和影響

新中國成立以來，以美國為代表的發(fā)達(dá)國家一直對(duì)華實(shí)行技術(shù)出口管制，只是在不同時(shí)期根據(jù)當(dāng)時(shí)國際政治形勢和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、外交等利益，限制程度有所差別而已。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國穩(wěn)居全球第二大經(jīng)濟(jì)體，多項(xiàng)科技指標(biāo)位居世界前列，發(fā)達(dá)國家持續(xù)收緊對(duì)華技術(shù)出口管制，管制措施呈現(xiàn)出新的特征。

強(qiáng)化戰(zhàn)略競爭，聚焦戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域

美國2018年在《出口管制改革法》中為現(xiàn)行技術(shù)出口管制實(shí)踐提供永久立法基礎(chǔ)，保障美國的領(lǐng)導(dǎo)力和技術(shù)優(yōu)勢。歐盟于2021年修訂《歐盟兩用物項(xiàng)出口管制條例》，強(qiáng)化其應(yīng)對(duì)新安全風(fēng)險(xiǎn)和新興技術(shù)的能力。日本于2023年修訂《外匯及外國貿(mào)易法》，新增尖端半導(dǎo)體領(lǐng)域數(shù)10個(gè)產(chǎn)品的出口管制，以保障日本的戰(zhàn)略自主性。

強(qiáng)化傳統(tǒng)戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域的出口管制。截至2023年6月底，CCL對(duì)我國限制出口的產(chǎn)品和技術(shù)有462個(gè)大類、2 732個(gè)物項(xiàng)，即64.33%的大類、76.82%的物項(xiàng)不允許出口到我國；其中，對(duì)敏感性設(shè)備、軟件和技術(shù)的出口管制尤為嚴(yán)格，2018年以來，更是加大了對(duì)半導(dǎo)體、超級(jí)計(jì)算機(jī)等傳統(tǒng)競爭性戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域的出口管制力度。例如不斷提高對(duì)華出口半導(dǎo)體技術(shù)參數(shù)上限，針對(duì)先進(jìn)工藝的3類產(chǎn)品實(shí)施明確打壓；日本和荷蘭發(fā)布的半導(dǎo)體限制令影響了23種半導(dǎo)體設(shè)備。同時(shí)，不斷擴(kuò)大外國直接產(chǎn)品規(guī)則的適用范圍，強(qiáng)化最終用戶和最終用途的審查力度和監(jiān)管范圍，通過設(shè)置“護(hù)欄”規(guī)定等大幅壓縮我國實(shí)體機(jī)構(gòu)從國際市場獲得高端芯片空間。

強(qiáng)化關(guān)鍵和新興技術(shù)領(lǐng)域的出口管制。美國2018年通過了修改的《出口管制改革法》中新增“新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)”概念，2020年發(fā)布《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，提出包括先進(jìn)計(jì)算、先進(jìn)制造、航空發(fā)動(dòng)機(jī)等20項(xiàng)關(guān)鍵和新興技術(shù)清單，并于2022年對(duì)清單進(jìn)行更新，進(jìn)一步細(xì)化技術(shù)領(lǐng)域方向，列出每種新興技術(shù)的子技術(shù)。歐盟2021年兩用物項(xiàng)出口管制新規(guī)中也新增了對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控物項(xiàng)等新興兩用技術(shù)的控制。在新立法的規(guī)定下，BIS陸續(xù)發(fā)布了針對(duì)人工智能技術(shù)、量子信息技術(shù)、生物技術(shù)等具體技術(shù)領(lǐng)域的專項(xiàng)管制政策，并將針對(duì)傳統(tǒng)戰(zhàn)略競爭領(lǐng)域的出口管制執(zhí)法復(fù)制到關(guān)鍵和新興技術(shù)領(lǐng)域及其子領(lǐng)域。

瞄準(zhǔn)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)管控。截至2023年5月，CCL中共有97個(gè)受管制技術(shù)產(chǎn)品的指標(biāo)發(fā)生了變化，其中，針對(duì)我國管制的指標(biāo)有88個(gè)發(fā)生了變化。一方面，針對(duì)我國取得核心技術(shù)突破且實(shí)現(xiàn)市場化應(yīng)用的領(lǐng)域，管制指標(biāo)越來越尖端；另一方面緊盯關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)要素，從創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位限制。例如，2022年10月7日，BIS公布《對(duì)向中國出口的先進(jìn)計(jì)算和半導(dǎo)體制造物項(xiàng)實(shí)施新的出口管制》新規(guī)，將電池能量密度管控參數(shù)由250 Wh/kg調(diào)整至350 Wh/kg，其調(diào)整原因正是因?yàn)槲覈谛铍姵禺a(chǎn)品領(lǐng)域取得了相關(guān)技術(shù)突破。而針對(duì)半導(dǎo)體器件測試設(shè)備的管制內(nèi)容始終未發(fā)生變化。

擴(kuò)大目標(biāo)范圍，管制對(duì)象更加廣泛

2017年以來，國外實(shí)體管制清單的更新頻率、管制規(guī)模、管控重點(diǎn)均發(fā)生了明顯變化，我國大量科技企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校、個(gè)體公民被列入清單中。

受限實(shí)體數(shù)量激增。1997年之后的近20年，美國對(duì)華出口管制一直處于較為穩(wěn)定的階段，平均每年約10家左右的實(shí)體被列入清單，但2018年以來，我國受管制實(shí)體數(shù)量急劇增長，目前仍處于頻發(fā)階段（圖4）。截至2023年7月，我國被列入BIS實(shí)體清單的實(shí)體（包含香港地區(qū)的實(shí)體）已累計(jì)達(dá)到696家，其中企業(yè)495家，占比71.12%，科研院所114家，占比16.38%；此外，還有高校13所，政府機(jī)構(gòu)22個(gè)，個(gè)人52個(gè)。

瞄準(zhǔn)領(lǐng)先科技實(shí)體。通過篩除與科技相關(guān)性差、企業(yè)規(guī)模小的實(shí)體，經(jīng)判別和整理，共有209家機(jī)構(gòu)被列入BIS實(shí)體清單，主要涉及83家微電子與光電子技術(shù)，54家網(wǎng)絡(luò)與通信，37家海洋技術(shù)，35家計(jì)算機(jī)、軟件與開發(fā)等領(lǐng)域的研發(fā)與生產(chǎn)單位。可以看出，已經(jīng)擁有一定技術(shù)與市場優(yōu)勢的高科技公司、涉及軍工領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)與高校成為近年來國外重點(diǎn)管控的目標(biāo)，同時(shí)這些機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)方和合作方亦被列為管制對(duì)象。

強(qiáng)化工具聯(lián)動(dòng)，管制措施更加系統(tǒng)

隨著技術(shù)競爭的全面擴(kuò)張，投資審查、出口管制、組建聯(lián)盟、強(qiáng)化信息披露、限制人才流動(dòng)等一系列手段共同構(gòu)成了發(fā)達(dá)國家的管制工具包，全方位阻斷先進(jìn)技術(shù)的流出。

將出口管制與投資審查相結(jié)合。2018年，美國出臺(tái)《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》，拓寬了審查對(duì)象范圍，細(xì)化了關(guān)鍵技術(shù)，尤其是涉及敏感技術(shù)的交易；2022年，強(qiáng)化涉及美企芯片、半導(dǎo)體、飛機(jī)等27項(xiàng)行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資審查；2023年8月，設(shè)立對(duì)外投資審查機(jī)制，限制美國主體投資中國半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能等領(lǐng)域。歐洲多國也持續(xù)收緊外商投資監(jiān)管政策與執(zhí)法力度，2019年，歐盟頒布首個(gè)《外商直接投資審查條例》，2021年，德國施行新的《對(duì)外貿(mào)易和支付條例》，英國通過《國家安全和投資法案》，進(jìn)一步擴(kuò)大外資在敏感領(lǐng)域的投資限制。

推動(dòng)組建多邊技術(shù)聯(lián)盟。除了日益嚴(yán)格的單邊管制，美國充分利用《瓦森納協(xié)定》等多邊機(jī)制，不斷將新興和基礎(chǔ)性技術(shù)納入到“瓦森納清單”中，并阻礙其參與國向我國出口相關(guān)技術(shù)及產(chǎn)品；同時(shí)，牽頭發(fā)起多個(gè)倡議或行動(dòng)壓制我國科技發(fā)展。例如，2018年發(fā)起包括15國在內(nèi)的敏感技術(shù)多邊行動(dòng)，制定限制措施阻礙我國獲取先進(jìn)技術(shù)；2021年，與歐盟成立貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，下設(shè)協(xié)調(diào)出口管制工作組，對(duì)敏感兩用技術(shù)進(jìn)行協(xié)同管制；2022年召開“建立國際合作網(wǎng)絡(luò)”的出口管制政策年會(huì)；在亞洲啟動(dòng)“印度—太平洋經(jīng)濟(jì)框架”，試圖組建“芯片四方聯(lián)盟”，與日本、澳大利亞和印度建立關(guān)鍵和新興技術(shù)工作組等。

國外技術(shù)出口管制對(duì)我國的影響

發(fā)達(dá)國家日益升級(jí)的技術(shù)出口管制，使我國在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速演進(jìn)期面臨嚴(yán)峻的外部制約，給我國科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全帶來極大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

使關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”問題更加突出。改革開放以來，在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工的背景下，我國長期處于技術(shù)追隨和產(chǎn)業(yè)依附地位，關(guān)鍵核心技術(shù)普遍存在不同程度的對(duì)外依賴。特別是在工業(yè)母機(jī)、高端芯片、基礎(chǔ)軟硬件、航空發(fā)動(dòng)機(jī)、先進(jìn)科學(xué)儀器、基礎(chǔ)材料等多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，由于技術(shù)門檻高、產(chǎn)業(yè)化難度大，短時(shí)期內(nèi)難以取得突破。發(fā)達(dá)國家針對(duì)上述高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵核心技術(shù)的大規(guī)模結(jié)構(gòu)性封鎖，阻礙了我國高科技發(fā)展進(jìn)程，使我國有可能陷入“低端鎖定”的困局。與此同時(shí)，每當(dāng)我國攻克相關(guān)管制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國外就及時(shí)放開管控或?qū)⒓夹g(shù)參數(shù)提高一代，通過市場競爭方式打壓我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)，大幅提升了我國攻克“卡脖子”技術(shù)難題的成本和效率。

嚴(yán)重威脅產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。除了封鎖關(guān)鍵核心技術(shù)外，高科技領(lǐng)域研發(fā)所需的原材料、零部件、設(shè)備、組件及檢測設(shè)備均被嚴(yán)格限制，這些關(guān)鍵物項(xiàng)的斷供無疑會(huì)使我國產(chǎn)業(yè)鏈面臨外部產(chǎn)品、零部件或技術(shù)等斷供、斷鏈沖擊。而高技術(shù)產(chǎn)品從研發(fā)設(shè)計(jì)到商業(yè)化成品的周期漫長，國外還通過限制人才引進(jìn)、技術(shù)交流、學(xué)術(shù)合作等，從源頭切斷我國獲取核心技術(shù)和產(chǎn)品的可能性，因而“斷供”在短時(shí)間內(nèi)將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈局部受阻或斷裂。近期，美歐日的半導(dǎo)體限制政策一旦形成聯(lián)合管制，我國半導(dǎo)體行業(yè)的供應(yīng)鏈缺口將更為嚴(yán)重。

國際學(xué)術(shù)交流合作嚴(yán)重受阻。2018年，美國發(fā)布“中國行動(dòng)計(jì)劃”，以“國家安全”為名對(duì)數(shù)百個(gè)中美合作項(xiàng)目的研究人員進(jìn)行調(diào)查，禁止本國科研機(jī)構(gòu)及人員參與我國人才引進(jìn)計(jì)劃，采取拒簽、拖延簽證申請(qǐng)、吊銷赴美長期簽證、收緊審查程序等措施限制我國人員赴美交流，嚴(yán)重阻礙正常的國際交流合作。2022年5月，《自然》的一項(xiàng)分析發(fā)現(xiàn)，2021年中美作者合作論文數(shù)量出現(xiàn)下降，2019—2021年，共同署名中美科研機(jī)構(gòu)的論文作者數(shù)量下降超過20%。2021年，美國拒簽了至少2 000多名學(xué)習(xí)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)專業(yè)的中國留學(xué)生簽證；2022年1—10月，中國赴美留學(xué)生簽證數(shù)量同比下降38%。

我國技術(shù)出口管制體系亟需完善。為有效反制國外技術(shù)出口管制措施，2020年正式實(shí)施《中華人民共和國出口管制法》《中華人民共和國外商投資法》，更新《中國禁止出口限制出口技術(shù)目錄》，2021年出臺(tái)《中華人民共和國反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》等規(guī)章制度，基本建立了技術(shù)安全審查和出口管制法律體系和制度。但相較國外實(shí)施已久的技術(shù)出口管制實(shí)踐，我國的技術(shù)出口管制體系建立時(shí)間較短，存在管制對(duì)象界定模糊、配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章缺乏、清單更新頻率較慢等問題，造成我國技術(shù)出口管制體系的可操作性不足，面對(duì)國外的“長臂管轄”行動(dòng)和技術(shù)管制措施，仍處于被動(dòng)應(yīng)對(duì)、臨時(shí)反制階段，無法給我國實(shí)體提供足夠有效的支持。

我國的應(yīng)對(duì)策略

近年來，美西方國家日益強(qiáng)化的對(duì)華技術(shù)出口管制態(tài)勢，說明我國在重要領(lǐng)域取得科技進(jìn)步的同時(shí)，也暴露出在一些關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域存在的短板。當(dāng)前，要在大國博弈競爭加劇和全球科技變革的大背景下贏得發(fā)展的主動(dòng)權(quán)和優(yōu)先權(quán)，我國亟需健全現(xiàn)代化技術(shù)出口管制體系，提升科技創(chuàng)新體系化能力，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，在全球科技治理中發(fā)揮更大的作用。

加強(qiáng)出口管制制度體系建設(shè)，提升對(duì)等反制能力

優(yōu)化完善我國技術(shù)出口管制法律體系和制度。隨著科技實(shí)力的不斷提升，我國急需建立健全兼顧國家安全和利益、切實(shí)履行國際義務(wù)的現(xiàn)代化技術(shù)出口管制體系。一方面，借鑒國際通行做法，結(jié)合我國發(fā)展實(shí)際，盡快出臺(tái)出口管制法實(shí)施條例等配套政策，對(duì)管轄的物項(xiàng)、主體進(jìn)行明確規(guī)定，建立多部門共同參與的技術(shù)出口管制機(jī)制，明確各部門職責(zé)任務(wù)，加強(qiáng)彼此的溝通協(xié)作和工作聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)體系的可操作性。另一方面，積極準(zhǔn)備有效的反制裁措施，完善我國優(yōu)勢技術(shù)管控機(jī)制，構(gòu)建國家技術(shù)安全管制清單制度，設(shè)立常態(tài)化遴選機(jī)制和專家咨詢委員會(huì)，及時(shí)更新迭代技術(shù)管制標(biāo)準(zhǔn)，更好地保護(hù)我國合法利益。

強(qiáng)化對(duì)國外技術(shù)出口管制的反制應(yīng)對(duì)能力。組織國家高端智庫等專門機(jī)構(gòu)和力量，密切關(guān)注美歐日等技術(shù)出口管制方面的最新動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)對(duì)各類管制清單的情報(bào)分析和預(yù)測，深入研判對(duì)華出口管制意圖、動(dòng)向和舉措。例如，全面梳理美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)的技術(shù)出口管制相關(guān)法律法規(guī)，研究出口管制執(zhí)法國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)管制清單內(nèi)容進(jìn)行全面分析，強(qiáng)化決策針對(duì)性，制定實(shí)施重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃。把國外對(duì)華出口管制清單變化情況作為衡量我國科技進(jìn)步和攻關(guān)成效的重要依據(jù)。

加快構(gòu)建常態(tài)化技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。精準(zhǔn)研判國外物項(xiàng)清單變更對(duì)我國科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全的潛在影響，識(shí)別威脅產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的技術(shù)斷點(diǎn)和堵點(diǎn)。充分利用新一代信息技術(shù)，加強(qiáng)國防、信息、制造等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵核心技術(shù)在全球供應(yīng)鏈中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評(píng)估，常態(tài)化跟蹤美國、歐洲、日本等主要國家和地區(qū)的關(guān)鍵技術(shù)突破、重大戰(zhàn)略等可能引發(fā)的安全問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測、態(tài)勢感知和安全預(yù)警。

引導(dǎo)、鼓勵(lì)和推動(dòng)企業(yè)提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力。指導(dǎo)涉外技術(shù)交易企業(yè)加強(qiáng)對(duì)國外出口管制新規(guī)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，從信息收集發(fā)布、貿(mào)易促進(jìn)和便利化、金融政策和服務(wù)、海外投資保險(xiǎn)和法律安全保護(hù)等各方面為企業(yè)提供支持、保障和援助。引導(dǎo)企業(yè)提升出口管制合規(guī)能力和水平，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，建立起符合包括《中華人民共和國出口管制法》在內(nèi)的相關(guān)國家技術(shù)出口管制要求的合規(guī)性審查機(jī)制和相關(guān)從業(yè)人員專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)制，推動(dòng)和指導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)出口管制合規(guī)建設(shè)。

強(qiáng)化戰(zhàn)略性技術(shù)攻關(guān)能力，加快推動(dòng)科技自立自強(qiáng)

將國外物項(xiàng)管制清單轉(zhuǎn)化為我國關(guān)鍵核心技術(shù)任務(wù)清單。技術(shù)出口管制就是一面“鏡子”，通過分析國外技術(shù)出口管制變化，可以映照我國國際科技和產(chǎn)業(yè)競爭力現(xiàn)狀和薄弱環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，系統(tǒng)布局重點(diǎn)領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)，組織動(dòng)員政府、市場、社會(huì)等各方面有效力量和資源，推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)取得實(shí)質(zhì)性突破。統(tǒng)籌國家重大需求與相關(guān)行業(yè)技術(shù)短板，產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻克產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)，全力保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。同步推進(jìn)“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)構(gòu)建，培育壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能。

超前布局新興領(lǐng)域優(yōu)勢關(guān)鍵技術(shù)和前沿技術(shù)。瞄準(zhǔn)世界范圍內(nèi)新興和基礎(chǔ)技術(shù)的發(fā)展前沿，識(shí)別關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)等，建立新興領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)評(píng)估指標(biāo)體系，遴選優(yōu)勢關(guān)鍵技術(shù)和前沿技術(shù)予以重點(diǎn)支持。加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和底層技術(shù)研發(fā)，加大資金投入力度，提升原創(chuàng)策源能力，夯實(shí)科技自身發(fā)展的基礎(chǔ)，擺脫對(duì)國外技術(shù)的依賴。聚焦中美戰(zhàn)略博弈的人工智能、量子科技、生物技術(shù)、清潔能源等關(guān)鍵領(lǐng)域，研究制定科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖，統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化，開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道，培育競爭新優(yōu)勢。

加快培育國產(chǎn)化應(yīng)用市場。創(chuàng)新政府采購制度，建設(shè)示范應(yīng)用場景，創(chuàng)造和培育國產(chǎn)化需求市場，促進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。建立健全國產(chǎn)化應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，完善重點(diǎn)領(lǐng)域的首臺(tái)（套）、首批次應(yīng)用等財(cái)政金融政策，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)試用國產(chǎn)裝備及核心軟硬件。構(gòu)建國產(chǎn)化應(yīng)用投融資體系，結(jié)合稅收優(yōu)惠、金融扶持等方式推動(dòng)企業(yè)對(duì)國產(chǎn)核心技術(shù)的持續(xù)采用，構(gòu)建“敢用、愿用、想用”的良好應(yīng)用生態(tài)。

加快提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力。被列入實(shí)體管制清單的大多為高新技術(shù)企業(yè)，在所在行業(yè)或領(lǐng)域具有發(fā)展?jié)摿Γ邆渑c發(fā)達(dá)國家同類技術(shù)和產(chǎn)業(yè)相競爭的能力，應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)把自主創(chuàng)新作為發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，夯實(shí)企業(yè)防范化解外部風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)能力。促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，激勵(lì)企業(yè)通過加大研發(fā)投入、搭建研發(fā)平臺(tái)、參與重大科技項(xiàng)目、組建創(chuàng)新聯(lián)合體、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理制度建設(shè)等方式，發(fā)展自主技術(shù)和產(chǎn)品體系，提高關(guān)鍵核心技術(shù)和產(chǎn)品的國產(chǎn)替代率，擺脫對(duì)國外的技術(shù)依賴。

優(yōu)化自主創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，提升全球科技治理能力

建設(shè)集聚全球資源的科技創(chuàng)新高地。制定更加積極、開放、有效的人才政策，建立海外人才長效機(jī)制，鼓勵(lì)國際優(yōu)秀科技人才來華發(fā)展，同時(shí)重視管控海外人才引入風(fēng)險(xiǎn)，建立完善相應(yīng)的合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。改革完善外籍人才在華工作生活配套機(jī)制，打造具有國際競爭力和吸引力的制度環(huán)境。支持海外大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)在華設(shè)立科技創(chuàng)新基地，鼓勵(lì)外商投資設(shè)立研發(fā)中心。促進(jìn)科技組織國際化、吸引國際科技組織來華發(fā)展。

培育具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)。始終保持開放合作的態(tài)度，擴(kuò)大與重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)國別和國際組織的科技交流合作，積極主動(dòng)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。深度參與全球科技治理，圍繞氣候變化、能源安全、生態(tài)環(huán)保、傳染病等全人類共同挑戰(zhàn)，提出中國方案，貢獻(xiàn)中國智慧。設(shè)立面向全球的科學(xué)研究基金，設(shè)置全球科技創(chuàng)新議題，牽頭組織并積極參與國際大科學(xué)計(jì)劃和大科學(xué)工程，加強(qiáng)中外聯(lián)合研發(fā)。支持科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)“走出去”，建設(shè)離岸科創(chuàng)中心、海外研發(fā)基地等重要平臺(tái)，提升“本土化”貢獻(xiàn)。

（作者：賀德方，中國科技評(píng)估與成果管理研究會(huì)；李廣建，北京大學(xué)；湯富強(qiáng)，人力資源和社會(huì)保障部；楊芳娟，科技部科技評(píng)估中心。《中國科學(xué)院院刊》供稿）