中國網/中國發展門戶網訊 新科技革命和產業變革加速演進，各國科技競爭日益激烈，各國政府越來越認識到科技創新戰略和政策在推動國家科技進步中的重要作用，及時制定和動態調整相關政策，旨在為科技創新提供全方位支持?？萍紕撔聭鹇院驼甙l生了從短期項目資助到長期戰略布局、從研發資助到成果轉化和產業培育、從單一政策到政策“組合拳”的轉變。與此同時，世界各國都面臨多項科技創新戰略和政策之間定位不清、協調不暢甚至相互沖突的問題。為全面系統認識和精準把握科技創新戰略和政策的結構、功能和演化，系統性地分析現有科技創新戰略和政策體系的實踐與成效，把握政策之間的關聯性、一致性及有效性，本文在國家自然科學基金委員會管理學部應急項目“應對新科技革命和產業變革進程的政策研究”基礎上，深化理論研究，從作用維度和價值導向視角系統分析，提出“3+5”科技創新戰略-政策框架體系（以下簡稱“‘3+5’框架體系”），闡述體系建構的內在邏輯；并以我國科技創新的戰略布局為分析對象，考察了我國在實現科技現代化、建設世界科技強國進程中的政策體系演進。

概念內涵：什么是“3+5”框架體系

創新驅動發展，科技創新戰略和政策體系是實現科技創新突破的“船”與“橋”

改革開放以來，我國取得全球矚目的經濟成就，成為世界第二大經濟體。然而，過去的高速經濟增長更多來自密集型勞動、土地紅利等要素驅動和積極引進外資等投資驅動，存在經濟發展質量和效益低、生態環境破壞嚴重、創新能力不足等問題。近年來，隨著我國步入中等收入國家行列，大國競爭加劇，要素和投資驅動力下降，我國急需實現經濟驅動模式的轉變。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢”。我國經濟已經進入轉型期，傳統的經濟增長模式正在經歷從要素驅動、投資驅動向創新驅動的轉變，需要通過重大原始創新、關鍵核心技術突破、技術升級培育發展新興產業和未來產業，實現產業的遷移、轉型、升級和拓展，從而完成經濟的跨越式增長。

要實現科技創新突破，需要系統的科技創新戰略和政策體系提供基礎性支持。實現科技進步是一項系統工程，涵蓋基礎科學研究、應用基礎研究、技術開發、產品研發等多個創新鏈環節，涉及企業、市場、政府、科研機構等多個主體，只有各個環節和不同主體之間協調配合、共同發展，才可能完成原始創新、關鍵技術、系統集成等一系列科技創新突破?？萍紕撔峦黄萍毙枵叻矫娴膭撔屡e措，以實現各個環節之間的協調配合和不同主體之間的利益價值統一。例如，美國在《拜杜法案》出臺前，相當部分的基礎研究和技術開發工作由政府資助，研究成果由政府保有，這種資源配置政策和成果轉化政策的不協調使得基礎研究和技術開發部門的目標與產業需求不一致，很難激勵科研部門從事符合市場需求的研究。而《拜杜法案》在誕生之初就承載著振興美國科技發展和經濟復蘇的戰略重任，該法案通過將研究成果產權留在研究者手中，暢通產業需求到科研機構的傳遞渠道，調動科研人員從事產業需求相關研究的積極性，使得美國科技成果轉化率在短期內得到極大提升。從該案例可以看出，科技創新政策是實現科技戰略目標的具體抓手；相互適應的戰略與政策、符合實際的制度安排能夠極大提升科技創新效能。

缺乏總領性框架的科技創新戰略-政策體系難以發揮政策價值

針對如何構建科技創新戰略-政策體系的問題，科技政策界大多基于學理視角，從不同角度進行政策細分和體系構建，相關研究可以分為4類（表1）。基于工具視角，引進公共管理理論，將科技創新政策分為供給型、需求型和環境型政策，將科技創新政策定位于為實現科技進步和經濟增長對公共資源進行權威性分配。供給型、需求型、環境型科技政策分別表現出對科技創新活動的供給推動、需求拉動和間接影響作用。基于過程視角，科技創新政策對應于基礎研究、技術應用、試驗發展政策等。不同的科技創新政策分別作用于創新價值鏈的前端、中端、后端?；趯蛹壱暯牵萍紕撔聭鹇院驼呦瘛敖鹱炙保煞譃楹暧^層面、中觀層面、微觀層面，相互之間存在著內在關聯。基于系統視角，國家創新體系由高校、科研機構、企業等典型創新主體和新型研發機構、產業技術研究院、行業協會等新型創新主體組成，包括目標需求層、創新實踐層、環境支撐層，以及創新開放圈、系統反饋圈的“三層兩圈”體系架構。

綜合來看，已有研究集中于從特定視角建立科技創新戰略-政策的體系框架，缺乏宏觀、總領性的框架，存在政策作用維度和作用路徑不清、忽視科技創新戰略和政策不同的價值導向等問題，政策之間的協調性、一致性難以保障，不利于決策部門對科技創新戰略-政策體系的全盤把握、整體設計和逐項落實。

提出“3+5”框架體系，搭建科技創新戰略和政策的整體架構

在國家科技體制改革創新的過程中，面對作用維度廣泛、價值導向多元的科技創新戰略和政策，政府如何通盤考慮、整體設計，如何以政策創新推動科技創新突破等問題仍然需要系統性的回答。為此，本文提出“3+5”框架體系（圖1）?！?”定位為“設計圖層”，包括方針戰略、規劃布局、制度安排3個關鍵要素；發揮指導性作用，主要進行科技創新的頂層設計，綜合性較強，決定科技創新方向、實施路徑、重大任務、重大工程、重大舉措?！?”定位為“施工圖層”，包括創新主體政策、資源配置政策、科技人才政策、成果轉化政策、環境營造政策5個關鍵要素；發揮指令性作用，有具體的任務布置和特定的目標安排，主要體現為針對科技創新活動的法律、政策、意見、條例、措施等。

建構邏輯：為什么需要構建“3+5”框架體系

作用維度分析

科技創新定位于服務經濟高質量發展，“設計圖層”建立了貫通科技發展和科技創新服務經濟社會發展的“主橋梁”。 方針戰略，用于解決科技發展與國家經濟社會發展之間的總體問題及各種目標之間的聯系，是科技政策體系的總體性、全局性綱領。規劃布局，在較長時間內、分階段實現的計劃，是在科技發展方針戰略的指導下制定的，針對科技活動的途徑、措施、步驟做出具體的規定和設計，對科技發展領域、發展階段、資源配置、支持條件上進行優勢集成和統籌安排。制度安排，在科技方針戰略指導和規劃布局安排下的科技活動的組織體系和制度設計。科技制度安排能夠有效協調全國層面上的和分階段性的科技資源配置，培育創新人才，豐富創新主體，有效打通從基礎研究到技術開發再到產業應用的“科技創新—經濟增長”傳動渠道。

“施工圖層”作用于創新主體內部和互動關系的微觀層面，是科技創新驅動經濟社會高質量發展的關鍵鏈條和政策工具。創新主體政策，為不同的創新主體設定差異化的定位、職責和目標，包括研究型大學、科研機構和企業等，并通過不同創新主體之間的協同合作提升國家創新體系效能。資源配置政策，按照一定的規則和機制，將資源分配于各種不同主體和用途，使有限的資源創造出盡可能多的效益。有效的科技資源配置能夠確?？萍紤鹇阅繕撕椭卮笫马椀膶崿F，優化基礎研究、應用技術研究和產品研發的投入比重，最大化資源使用效率?？萍既瞬耪撸瑸榱伺囵B、激勵人才，建設服務于國家科技戰略的人才隊伍，其中涉及科技人才的培養、使用、引進、流動、評價、激勵和管理等一系列法令、措施、辦法、方法、條例等?？茖W家和工程師是知識生產和技術創新的主力軍，是知識和技術的載體?？萍既瞬耪吣軌蛲ㄟ^自主培養或海外引進科技創新人才，促進技術的轉移轉化，更好地利用科技創新成果。成果轉化政策，為促進成果轉化、規范轉化過程及轉化主體行為的各種直接和間接的手段、規定和辦法的總和。環境營造政策，政府通過法律規約、審評審批、知識產權保護、科研誠信和倫理等政策，構建公平平等、良性競爭、自由創造、負責任創新的具有穩定性、可預期性的創新環境。

價值導向分析

科技創新戰略和政策表現出多重價值內涵，具有政治、科技進步、經濟效益、社會發展和生態文明等多元價值導向，具有很強的價值引導作用。 政治價值，體現在推動實現高水平科技自立自強，建設世界科技強國的國家和民族進步的價值導向；科技進步價值，科技創新戰略和政策最直接的價值體現，整合創新資源，把握創新方向，提升國家在戰略性科技領域的科技創新水平和自主創新能力；經濟效益價值，科技創新戰略和政策的根本性價值，促進科技成果轉移轉化，提升國家產業競爭力，從而發揮科技創新的經濟效用；社會發展價值，主要指科技創新戰略和政策能夠培育創新文化，營造良好創新生態，提升公眾科學素養，促進公眾理解科學，使科學成為一種推動社會文明進步的重要文化；生態文明價值，重點關注科技創新戰略和政策的綠色友好度，強調政策對綠色低碳發展、可持續發展的推動作用。

在“3+5”框架體系中，“設計圖層”的方針戰略、規劃布局、制度安排體現出多元價值融合的特點。一方面，“設計圖層”以國家建設發展的總體目標為首要考量，具有政治價值導向。另一方面，科技創新戰略-政策體系需要與經濟高質量發展、社會建設、生態文明建設等國家總體布局相適應，使得方針戰略、規劃布局、制度安排中體現出經濟效益、社會發展和生態文明價值。

“施工圖層”則更專注于“科技進步—經濟增長”鏈條下的科技進步價值和經濟效益價值?？萍紕撔禄顒幼鳛轵寗咏洕鲩L的關鍵要素，不同于一般的生產投入要素，具有高風險與高收益并存、系統性和復雜性結合、顛覆性、不確定性等特點。需要發揮有為政府和有效市場作用，有效配置創新資源。由此，“施工圖層”發揮政府主導作用，通過法律法規、戰略規劃和政策工具，支持周期長、風險大、難度高的科技創新活動和科技基礎能力建設，夯實創新基礎，培養創新力量，激發創新活力。同時，需要發揮市場基礎作用，通過需求引導創新資源有效配置、流動和集聚，促進產學研合作和企業的技術創新?？傮w來看，政府和市場作用的有效發揮，能夠實現科技進步和經濟效益價值。

基于“3+5”框架體系的我國科技創新戰略和政策頂層設計的實踐分析

黨和國家在不同歷史時期圍繞科技創新工作提出了一系列方針戰略，制定和實施了一系列國家中長期科技規劃，并改革和創新了配套的制度安排。本節按照“3+5”框架體系，對我國科技創新戰略和政策的“設計圖層”實踐進行回溯性分析，有助于了解我國科技創新戰略和政策的頂層架構和演進脈絡。

方針戰略

科技方針戰略是一定歷史時期內關于科技發展的總體性、全局性綱領，具有鮮明的時代性和目標性，為科技發展目標和方向提供最集中、最宏觀的指引。

新中國成立初期，在整個國家百廢待興、百業待興的背景下，科技基礎非常薄弱，科技人才極度匱乏；該階段科技事業的目標在于建設強大的國防工業，擺脫貧困落后的局面，為此中央提出“向科學進軍”。1956年，緊密結合國家建設的需要，確立了“重點發展，迎頭趕上”的方針。這一系列方針戰略為我國科技事業奠定基礎、打破封鎖、建立體系。

改革開放以來，1978年，鄧小平同志在全國科學大會上作出了“科學技術是生產力”的重要論斷；1988年，他進一步提出“科學技術是第一生產力”。1985年，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》確立了“經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”的戰略方針，強調科技與經濟結合，指導和推動著中國科技事業改革開放、全力追趕和系統提升。

進入新世紀以來，在經濟全球化加速、知識經濟時代到來、經濟不確定性增加的背景下，先進的科技事業有利于我國在國際競爭環境中占據主動地位。中央深入實施科教興國戰略，實現了產業技術水平和國際競爭力的大幅度提升。2006年，國家確立了“自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”的“16字方針”，這一方針戰略指引和推動著我國自主創新、重點跨越、塑造引領。

進入新時代以來，科技創新成為大國博弈的主戰場，搶占科技制高點的競爭日趨激烈；我國進入高質量發展新階段，科技創新在國家發展全局中居于核心地位。黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略。2015年，《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》強調市場在資源配置中的決定性作用，以及更好發揮政府作用。黨的十八屆五中全會提出“創新是引領發展的第一動力”。2016年，《國家創新驅動發展戰略綱要》提出建成世界科技創新強國“三步走”戰略目標，強調科技創新和體制機制創新雙輪驅動。2020年，黨的十九屆五中全會提出“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。2020年，習近平總書記在科學家座談會上提出要堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，明確了“四個面向”的科技發展方向。2021年，習近平總書記在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會和中國科協第十次全國代表大會中提出“實現高水平科技自立自強”，我國科技創新方針戰略得到進一步完善。2022年，黨的二十大報告提出“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”。2023年7月初，習近平總書記在江蘇考察時強調，中國式現代化關鍵在科技現代化。這一時期，我國加快建設世界科技強國，推動科技發展從自主創新到自主可控，到自立自強，再到高水平自立自強。

可以看出，隨著時代背景和國家需求的不同，國家方針戰略中對于科技的定位從生產力到驅動力再到全局發展的核心位置。科技發展始終是滿足國家需求、實現社會進步的重要抓手和有力依托，成為基礎性、戰略性支撐。

規劃布局

科技規劃布局在科技發展方針戰略的指引下，基于對科技創新規律的認識，分階段對科技發展進行統籌安排。

新中國成立初期，圍繞著國民經濟和國防建設對科學技術所提出的基本要求，《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》出臺，確定了13個方面的57項重大任務。

改革開放以來，圍繞經濟發展與科技創新結合的指導方針，《1986—2000年全國科學技術發展規劃綱要》出臺，該綱要強調科技創新服務經濟建設，促進了科技成果的快速應用。

進入新世紀以來，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》出臺，該綱要規劃了11個重點領域、62個優先主題、16個重大專項、8個方面的前沿技術和4個方面的基礎研究問題，明晰了重點跨越和影響重大的科技領域。

進入新時代以來，基于“創新是引領發展的第一動力”的認識和實現“高水平科技自立自強”的目標，面向大國博弈的科技創新主戰場，中央發布《“十四五”國家科技創新規劃》和《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2021—2035年）》等頂層設計文件，對強化國家戰略科技力量、統籌部署基礎研究和應用研究、打好關鍵核心技術攻堅戰等重點任務進行規劃部署。

由此可見，我國不同歷史時期的中長期科技規劃具有鮮明的時代特征，在一定時間范圍內，有目標、有布局、有任務、有政策、有保障地將國家方針戰略落實成為行動綱領。規劃布局對科技活動進行全局性、指導性、綱領性安排，我國根據規劃布局制定配套規劃計劃和實施細則，形成中長期-中期-短期科技規劃、總體規劃-專項規劃相互銜接構成的規劃體系。

制度安排

在科技方針戰略指導和科技規劃布局下，通過制度安排設置科技活動的機構、組織體系和法律規范。科學的制度安排能夠有效提高科技資源配置效率，理清不同創新主體的職責和定位，強化戰略科技力量，培育和引進高水平科技人才，打通從基礎研究到技術開發再到產業應用的科技創新驅動經濟高質量發展的傳動渠道，從而理順科技創新活動規則和程序，助力科技創新方針戰略的執行和科技規劃布局的推進。

新中國成立初期，我國建立了高度集中的科技體制和組織模式，科研活動集中于各個科研機構，形成了中國科學院、高等院校、產業科研院所、國防科研院所、地方科研機構五路科技大軍。

改革開放以來，大量國際先進技術、經驗被引進消化吸收再創新，越來越多的科技資源尤其是技術資源向企業集中，然而該階段我國科技企業主要處于全球價值鏈和生產網絡的低附加值環節，原創性基礎研究和關鍵核心技術的科研基礎薄弱，國家缺乏對科技宏觀管理職能的統籌。

進入新世紀以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展，我國在政府和市場分工、中央各部門科技管理職能分工、中央和地方科技事權分工等宏觀管理上進行了一系列重大改革，做出一系列新的制度安排。2012年9月，《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》提出了科技體制改革是一項系統工程，必須形成統籌推進的新機制的重大認識，組建國家科技體制改革和創新體系建設領導小組，健全和完善國家科技宏觀決策體系。

進入新時代以來，從國家層面加強科技宏觀管理職能統籌，以及深化科技體制改革已成為趨勢?？萍己暧^管理體制改革加速提檔、持續深化，為新時代科技戰略規劃實施提供制度保障。2018年，《深化黨和國家機構改革方案》提出重新組建科學技術部，明確科學技術部的主要職責包括統籌國家創新體系建設和科技體制改革，擬定并組織實施科技發展規劃，管理國家重大科技項目，負責國外科技人才引進工作等。國家自然科學基金委員會改由科學技術部管理。組建國家科技咨詢委員會，落實國家重大科技決策咨詢制度。

2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制。習近平總書記在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上提出要形成支持全面創新的基礎制度。《科技體制改革三年攻堅方案（2021—2023年）》提出發揮黨和國家作為重大科技創新領導者、組織者的作用，構建關鍵核心技術攻關的高效組織體系。2022年，黨的二十大報告提出“強化科技戰略咨詢”，以更好地服務頂層謀劃和戰略布局。

2023年，面對新時代新征程提出的新任務，為全面建設中國式現代化，黨和國家機構設置和職能配置進一步調整。《黨和國家機構改革方案》提出組建中央科技委員會，其主要職責包括統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革，審議重大科技戰略、規劃、政策，確定戰略科技任務和重大項目，統籌國家實驗室等戰略科技力量等。中央科技委員會的建立使國家科技宏觀統籌管理職能得到進一步強化。改革方案提出重新組建科學技術部，中央科技委員會辦事機構職責由重組后的科學技術部整體承擔。由此，科學技術部的職能轉變為管宏觀、管規劃、管政策，不再管項目。

由此可見，圍繞不同歷史時期方針戰略和規劃布局的實施，我國相應改革調整管理體制、組織體系和運行機制，并作出新的制度安排，以使科技生產關系更好地適應科技生產力的發展要求，保證各項目標任務的有效實現。

我國建設世界科技強國需要科技戰略規劃引領，不斷創新科技政策。

“設計圖層”。必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略；堅持“四個面向”，以國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。加強基礎研究，突出原創，鼓勵自由探索；完善黨中央對科技工作統一領導的體制，健全新型舉國體制，深化科技體制改革，形成支持全面創新的基礎制度。

“施工圖層”。強化國家戰略科技力量，優化國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業定位和布局，形成國家實驗室體系，強化企業科技創新主體地位，統籌推進國際科技創新中心、區域科技創新中心建設，提升國家創新體系整體效能；優化配置創新資源，提升科技投入效能，加大多元化科技投入，實施一批具有戰略性全局性前瞻性的國家重大科技項目；加快建設世界重要人才中心和創新高地，加快建設國家戰略人才力量，著力形成人才國際競爭的比較優勢；加強知識產權法治保障，加強企業主導的產學研深度融合，提高科技成果轉化和產業化水平，推動創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合；培育創新文化，弘揚科學家精神，涵養優良學風，營造創新氛圍。加強國際化科研環境建設，形成具有全球競爭力的開放創新生態。

（作者：潘教峰、何子豪、魯曉，中國科學院；編審：楊柳春；《中國科學院院刊》供稿）