中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)訊 國(guó)家公園建設(shè)是“國(guó)之大者”，是生態(tài)文明領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新。中國(guó)建設(shè)國(guó)家公園體系，面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)是什么？國(guó)家公園的建設(shè)和治理，應(yīng)如何體現(xiàn)“中國(guó)特色”？就此，記者專(zhuān)訪了中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所學(xué)術(shù)所長(zhǎng)、研究員黃寶榮。

中國(guó)網(wǎng)：中國(guó)建設(shè)國(guó)家公園體系，有哪些優(yōu)勢(shì)和有利條件？

黃寶榮：中國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)起步雖然比較晚，但是有其自身的優(yōu)勢(shì)和有利條件。優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一個(gè)方面是自然條件優(yōu)勢(shì)，我國(guó)是世界上生態(tài)多樣性、生物多樣性和自然景觀最豐富的國(guó)家之一，擁有眾多的珍稀特有物種和壯美的自然景觀。這幾年我們考察了國(guó)內(nèi)的很多國(guó)家公園和國(guó)家公園候選區(qū)，還考察了國(guó)外的很多國(guó)家公園。我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)建立國(guó)家公園體系，無(wú)論是自然條件還是生物多樣性，還是生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型多樣性，不輸于任何一個(gè)國(guó)家。

第二個(gè)方面是文化方面的優(yōu)勢(shì)。中華民族自古就尊崇“道法自然、天人合一”的生存理念，遵從主動(dòng)融入自然、保護(hù)自然，是建立人與自然和諧共生的國(guó)家公園的文化保障。同時(shí)，中國(guó)國(guó)家公園體系在保護(hù)自然遺產(chǎn)的同時(shí)，也保護(hù)了大量文化遺產(chǎn)，能夠?yàn)閲?guó)家公園增色添彩，這一點(diǎn)實(shí)際上是很多國(guó)外國(guó)家公園無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。

第三個(gè)方面是中國(guó)治理體系自身的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、保障社會(huì)安全、脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)文明建設(shè)方面都取得了非凡成就。中國(guó)治理體系在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、全國(guó)一盤(pán)棋、集中力量辦大事、以人民為中心等方面的顯著優(yōu)勢(shì)，也必將為中國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供有力的保障。

中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)也有三個(gè)方面有利條件。

第一個(gè)有利條件就是中國(guó)具有建立國(guó)家公園體系的強(qiáng)烈政治意愿。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、部署國(guó)家公園體系建設(shè)，中辦國(guó)辦也印發(fā)了多份重要文件來(lái)推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)，強(qiáng)烈的政治意愿將為國(guó)家公園體系建設(shè)提供有力的保障。

第二個(gè)有利條件就是有十分好的自然保護(hù)基礎(chǔ)。我們國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然的理念已經(jīng)深入人心，生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”也已經(jīng)建立。同時(shí)，我國(guó)高度重視生物多樣性保護(hù)工作，建立了系統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性監(jiān)測(cè)和研究平臺(tái)，能夠?yàn)槲磥?lái)國(guó)家公園體系建設(shè)提供很好的保護(hù)基礎(chǔ)。

第三個(gè)有利條件就是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，也為我們能夠更快、更好地建立國(guó)家公園體系，提供很好的技術(shù)支撐。特別是現(xiàn)代“天空地”一體化的監(jiān)測(cè)技術(shù)，為國(guó)家公園規(guī)劃布局前的生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性調(diào)查評(píng)估能夠節(jié)省大量的人力物力和時(shí)間成本。現(xiàn)代化的數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、人工智能技術(shù)的發(fā)展，也能夠?yàn)槲磥?lái)國(guó)家公園包括從巡護(hù)管理、執(zhí)法、應(yīng)急管理和游憩功能的開(kāi)發(fā)提供很好的技術(shù)支撐。

中國(guó)網(wǎng)：我國(guó)已正式設(shè)立5個(gè)國(guó)家公園。基于這些建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，您認(rèn)為國(guó)家公園治理中面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)是什么？

黃寶榮：國(guó)家公園在我國(guó)算是一個(gè)比較新的事務(wù)，同時(shí)也是一個(gè)復(fù)雜的公共事務(wù)。因此，建立國(guó)家公園體系也面臨著很多的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

主要面臨四個(gè)方面挑戰(zhàn)：

第一大挑戰(zhàn)是人口眾多、分布廣泛，平衡保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系難度比較大。無(wú)論是已經(jīng)建立的第一批國(guó)家公園，還是國(guó)家公園候選區(qū)，往往分布著很多社區(qū)以及原住居民。而國(guó)家公園建設(shè)實(shí)施嚴(yán)格的保護(hù)，難免對(duì)這些社區(qū)及原住居民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式以及生計(jì)帶來(lái)制約。國(guó)家公園創(chuàng)建初期，自然教育、生態(tài)體驗(yàn)、游憩等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要有一個(gè)過(guò)程。

第二大挑戰(zhàn)是涉及到的主體和利益相關(guān)方特別多。國(guó)家公園建設(shè)既涉及到中央政府，還有相關(guān)部委、地方政府，也涉及到比如科研團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織等等。同時(shí)，在具體的國(guó)家公園創(chuàng)建過(guò)程中，還涉及到大量原有的自然保護(hù)地的整合和人員安排問(wèn)題。因此，無(wú)論是從國(guó)家層面還是具體國(guó)家公園層面，都面臨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。

第三大挑戰(zhàn)是土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，實(shí)施國(guó)土空間的統(tǒng)一管理面臨較大的困難。國(guó)家公園候選區(qū)的土地權(quán)屬十分復(fù)雜，也給未來(lái)建立國(guó)家公園之后，實(shí)施土地利用用途的統(tǒng)一管理造成了很大困難。

第四大挑戰(zhàn)是因?yàn)槲覈?guó)歷史悠久，具有長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)史，所以國(guó)家公園建設(shè)普遍面臨著大量的歷史遺留問(wèn)題。即使在一些比較偏遠(yuǎn)的荒野地區(qū)，都有人類(lèi)活動(dòng)的痕跡。未來(lái)建設(shè)國(guó)家公園想實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的統(tǒng)一管理，就涉及到礦業(yè)權(quán)、小水電、還有農(nóng)林牧業(yè)用地的退出問(wèn)題。

跟四大挑戰(zhàn)相對(duì)應(yīng)的就是面臨六個(gè)方面的問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題是政府主導(dǎo)，多元參與不足。目前的情況是還沒(méi)有具體的制度來(lái)保障多元參與，這就使國(guó)家公園建設(shè)面臨著實(shí)質(zhì)性的多元參與不足的問(wèn)題。當(dāng)前的國(guó)家公園建設(shè)和管理存在一種“畫(huà)圈保護(hù)”的傾向，隔離了國(guó)家公園與周邊區(qū)域的聯(lián)系，容易引起國(guó)家公園與周邊地方（政府）之間的矛盾。

第二個(gè)問(wèn)題是行業(yè)部門(mén)來(lái)管理國(guó)家公園，面臨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難題。實(shí)際上目前國(guó)家公園建設(shè)和管理除了直接由國(guó)家林草局負(fù)責(zé)以外，還涉及了包括中央和地方編辦、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等一系列部門(mén)。而國(guó)家林草局作為一個(gè)行業(yè)部門(mén)，在缺乏宏觀統(tǒng)籌授權(quán)的背景下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家公園的建設(shè)，面臨很大的困難。

第三個(gè)問(wèn)題是立法、法律法規(guī)，特別是部門(mén)立法面臨系統(tǒng)性的問(wèn)題。目前國(guó)家公園管理的法律依據(jù)主要是《國(guó)家公園管理暫行辦法》，法律位階比較低，在管理國(guó)家公園這樣一個(gè)綜合性事務(wù)中，面臨著法律保障不足的問(wèn)題。同時(shí)，目前國(guó)家公園立法由國(guó)家林草局來(lái)主導(dǎo)推動(dòng)，也與國(guó)家公園實(shí)際上要有國(guó)家代表性、全民公益性的定位是不相符的。由行業(yè)部門(mén)來(lái)推動(dòng)國(guó)家公園立法，有可能忽視行業(yè)管理相關(guān)性相對(duì)比較小的重要條款，造成了立法的系統(tǒng)性存在問(wèn)題。

第四個(gè)問(wèn)題是責(zé)權(quán)關(guān)系沒(méi)有理順。一方面表現(xiàn)在中央和地方的責(zé)權(quán)關(guān)系，包括財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系沒(méi)有完全理順。同時(shí)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界沒(méi)有完全劃清，造成了社會(huì)參與、社會(huì)資本的投入嚴(yán)重不足。

第五個(gè)問(wèn)題是尚未建立一個(gè)多元化的資金保障機(jī)制。還沒(méi)有建立國(guó)家公園建設(shè)的中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。中央的財(cái)政支出與所發(fā)揮的保護(hù)全民公益性、自然資源的職能是不相匹配的。另外就是公益投入、社會(huì)投入機(jī)制尚未建立，也造成了國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)在普遍面臨著資金短缺的問(wèn)題。

第六個(gè)問(wèn)題是缺乏系統(tǒng)的社區(qū)惠益共享制度。國(guó)家公園建設(shè)開(kāi)展的自然教育、生態(tài)體驗(yàn)，還有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)過(guò)程中，給社區(qū)帶來(lái)的惠益考慮的不是太多，這樣有可能影響未來(lái)國(guó)家公園內(nèi)部和周邊社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

中國(guó)網(wǎng)：國(guó)家公園治理面臨著這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，那么應(yīng)如何進(jìn)一步健全中國(guó)國(guó)家公園治理體系呢？

黃寶榮：針對(duì)國(guó)家公園體系建設(shè)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，有六個(gè)方面建議。

第一，建立統(tǒng)籌決策機(jī)制，破解國(guó)家公園建設(shè)中面臨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。建議由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家林業(yè)和草原局等相關(guān)部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)以及公益組織共同組成國(guó)家公園統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，在國(guó)家公園財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、空間規(guī)劃布局、立法以及資金機(jī)制等工作中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，破解國(guó)家公園建設(shè)面臨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。

第二，成立實(shí)體化國(guó)家公園管理局來(lái)統(tǒng)籌管理以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)體系。同時(shí)進(jìn)一步明確中央和地方兩級(jí)國(guó)家公園管理局的組織架構(gòu)和職責(zé)劃分，形成一個(gè)職責(zé)明確、依法行政、讓人民滿(mǎn)意的國(guó)家公園政府治理體系。

第三，建全多方全過(guò)程參與國(guó)家公園建設(shè)和管理的制度體系，促進(jìn)國(guó)家公園的共建、共治、共享。國(guó)家公園創(chuàng)建以及規(guī)劃的過(guò)程中，要高度重視當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)的參與，特別是在國(guó)家公園的邊界劃分、功能區(qū)劃，要特別重視建立當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)的參與機(jī)制。國(guó)家公園的總體規(guī)劃也是要兼顧國(guó)家公園建設(shè)的多重功能和多元目標(biāo)，在國(guó)家公園規(guī)劃中，除了需要由生態(tài)學(xué)、林學(xué)等相關(guān)專(zhuān)家直接支持以外，還需要廣泛吸納包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)的專(zhuān)家支持，以確保規(guī)劃的科學(xué)性和包容性。

第四，健全科學(xué)決策咨詢(xún)機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家公園的科學(xué)治理。建議在國(guó)家層面和國(guó)家公園層面建立由科學(xué)專(zhuān)家、社會(huì)組織專(zhuān)家和行業(yè)代表組成的綜合性專(zhuān)家委員會(huì)。在涉及到跨學(xué)科、多利益相關(guān)方的綜合性事務(wù)，發(fā)揮專(zhuān)家委員會(huì)的群體性決策作用，而且根據(jù)決策事項(xiàng)的生態(tài)環(huán)境影響、社會(huì)影響和決策的復(fù)雜程度，制定專(zhuān)家參與決策的事權(quán)清單。

第五，拓寬國(guó)家公園的空間治理范圍，建立和諧的國(guó)家公園與周邊市鎮(zhèn)、社區(qū)的關(guān)系。國(guó)家公園周邊的地方市鎮(zhèn)和社區(qū)，實(shí)際上是與國(guó)家公園命運(yùn)與共、休戚相關(guān)的共同體。周邊市鎮(zhèn)和社區(qū)的發(fā)展質(zhì)量，實(shí)際上直接關(guān)系到國(guó)家公園自身的治理成效。建議鼓勵(lì)地方政府，特別是國(guó)家公園周邊的地方政府，充分利用國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境以及品牌價(jià)值優(yōu)勢(shì)，來(lái)發(fā)展環(huán)國(guó)家公園的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和產(chǎn)業(yè)集群。國(guó)家公園可以把治理進(jìn)一步向周邊的社區(qū)拓展，比如協(xié)助地方政府建立一些入口小鎮(zhèn)、入口社區(qū)，建立社區(qū)保護(hù)地。通過(guò)這樣的措施，就能夠保證未來(lái)國(guó)家公園和周邊社區(qū)、市鎮(zhèn)的和諧關(guān)系，也能保障地方政府很好地支持、配合國(guó)家公園建設(shè)。

第六，要充分利用現(xiàn)代科技手段來(lái)提升國(guó)家公園的治理水平。比如可以通過(guò)影像的智能識(shí)別、聲紋識(shí)別來(lái)提升國(guó)家公園里面的生物多樣性監(jiān)測(cè)水平。通過(guò)一些智能的設(shè)備，來(lái)提升國(guó)家公園里面從巡護(hù)管理到執(zhí)法的智能化水平。還可以結(jié)合比如建立智慧國(guó)家公園這樣的工程措施，來(lái)提升國(guó)家公園的整體治理效能。

中國(guó)網(wǎng)：與其他國(guó)家相比，我們的國(guó)家公園建設(shè)，應(yīng)如何體現(xiàn)“中國(guó)特色”？

黃寶榮：中國(guó)的國(guó)家公園體系建設(shè)可以從兩個(gè)方面體現(xiàn)我們的特色。

第一個(gè)就是堅(jiān)持人與自然和諧共生的理念。我們國(guó)家公園體系建設(shè)，不同于美國(guó)、加拿大早期建設(shè)國(guó)家公園那樣的理念。他們?cè)缙诮?jīng)常通過(guò)大量驅(qū)逐印第安人來(lái)把國(guó)家公園建設(shè)成無(wú)人區(qū)。而中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)際上不強(qiáng)制實(shí)施生態(tài)移民。而且，在國(guó)家公園建設(shè)的同時(shí)，也通過(guò)比如設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗、護(hù)林員這樣一些政策，促進(jìn)國(guó)家公園與社區(qū)之間的可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)了以人為本，以及人與自然和諧共生這樣一個(gè)理念。這個(gè)理念實(shí)際上比國(guó)外很多國(guó)家公園建設(shè)理念要更加先進(jìn)。

第二個(gè)我覺(jué)得要堅(jiān)持以人民為中心的理念。以人民為中心是我們國(guó)家治理體系的核心價(jià)值追求，也應(yīng)該把它作為我們國(guó)家公園建設(shè)的一個(gè)核心價(jià)值追求。我們的國(guó)家公園體系建設(shè)，要把增進(jìn)人民的福祉放在突出位置。國(guó)家公園體系建設(shè)不僅要保護(hù)好生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性，為全體公民提供更好、更優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的同時(shí)，還要發(fā)揮科普、啟智、自然教育和游憩體驗(yàn)的功能。要特別注意避免的是，把國(guó)家公園建成與人民群眾相互隔離的“孤島”。要特別強(qiáng)調(diào)人民群眾在國(guó)家公園治理中全過(guò)程的參與，并且保障人民群眾的基本權(quán)益。

（本期策劃：楊柳春、王振紅；編審：楊柳春、王振紅、王虔；編輯：王虔；后期：朱法帥。出品：《中國(guó)科學(xué)院院刊》、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞中心；制作：中國(guó)網(wǎng)、中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)）