中國網/中國發展門戶網訊 城市群是世界經濟重心轉移的主要承載地，是國家新型城鎮化與經濟發展的戰略核心區。目前，中國城市群發展已經進入到引領全球城市群發展的新時代。超大城市群是在國家和全球城市體系中具有頂級戰略地位、巨大人口規模、巨大經濟總量、巨大核心城市、很高經濟外向度與綜合發育程度的城市群。中國滿足上述特征的城市群有東部的京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群。這3個超大城市群以全國5.05%的國土面積，承載了25.05%的人口，貢獻了近40%的國內生產總值（GDP），是我國經濟增長的核心引擎，也是我國參與全球競爭的重要載體。同時，高強度人類活動給這3個超大城市群的生態環境帶來巨大壓力，嚴重影響了城市群可持續發展。

為改善城市群生態環境，提升人民福祉，實現城市群可持續發展，我國從國家和地方層面出臺了系列生態環境保護及污染防治政策，制定并實施了眾多環境保護措施和行動。黨的十八大以來，生態文明建設被納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，習近平生態文明思想為我國東部3個超大城市群藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土保衛戰等實踐開展提供了根本性的戰略指引。2018年，我國將生態文明寫入憲法，為城市群生態文明建設提供了根本法律保障。

與此同時，城市群生態環境研究領域也取得了大量科研成果。研究者們探討了城市群的環境污染問題，研究了城市群發展的生態環境效應及機理，提出了城市群生態環境治理戰略、保護及可持續發展措施。其中，中國科學院等科研院所和高校相關科研力量開展了大量科研工作，為城市群生態環境建設提供了有力的科技支撐。已有研究成果豐碩，但多集中于對單個城市群或單個生態環境維度或某個時間截面的探究。

多維度、長時間序列系統客觀評估我國東部3個超大城市群的生態環境變化趨勢是厘清我國超大城市群生態環境狀況的前提，也是促進城市群可持續發展的關鍵。在中國科學院部署下，中國科學院城市環境研究所、中國科學院生態環境研究中心等單位對我國東部3個超大城市群的生態環境進行了系統研究，從生態質量、環境質量、資源能源利用效率和生態環境治理能力4個維度闡明3個超大城市群生態環境現狀和2000年以來的演變歷程，評估了3個超大城市群國家級和城市群級生態環境政策治理成效，剖析了3個超大城市群生態環境存在的主要問題，對超大城市群生態環境保護工作進行展望，為超大城市群生態文明建設和可持續發展提供科學支撐。

超大城市群生態環境治理與保護的重要進展

2000年以來，3個超大城市群在經濟社會迅速發展的同時，生態環境總體改善明顯，但不同維度表現存在差異。

 生態用地質量穩中有升，生態系統服務能力持續提升

3個超大城市群的生態系統格局各有差異。生態系統類型構成中，城鎮生態系統面積增加均最為顯著，但城鎮用地破碎化程度變化趨勢不同。其中，京津冀和長江三角洲城市群在2000—2015年增加，2015—2020年減少，城鎮用地擴張由粗放式轉為集約式；粵港澳大灣區城市群在2000—2020年持續降低，城鎮用地呈集約模式擴張。

3個超大城市群的生態用地面積穩中有增。2000—2020年，3個超大城市群的森林覆蓋率基本保持穩定。植被生產力有所增加，2012—2020年，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的植被凈初級生產力分別增加了6.02%、2.42%和7.86%（圖1）。京津冀和長江三角洲城市群內部各城市間森林覆蓋率的差異相對較大，植被凈初級生產力的差異較小。粵港澳大灣區各城市森林覆蓋率分布更加均衡，植被凈初級生產力相對較高但不同城市之間差異相對較大。除長江三角洲城市群外，2003—2017年京津冀和粵港澳大灣區城市群的自然保護區面積大幅增加了52.37%和32.23%；2012—2017年，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的自然保護區面積分別增加了2.84%、3.72%和4.14%。

3個超大城市群的生態系統服務能力均持續提升。其中，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的固碳總量年均增加率分別為3.67%、3.47%和2.39%，水源涵養總量年均增加率分別為1.53%、0.86%和1.09%，土壤保持總量年均增加率分別為0.06%、0.03%和0.03%，物種棲息地面積年均增加率分別為0.06%、?0.01%和0.11%（表1）。

 大氣環境質量明顯改善，水環境質量不斷提升

3個超大城市群大氣環境明顯改善，細顆粒物（PM_2.5）年均濃度均先增后減。2000—2020年，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群分別減少了35.60%、43.60%和49.61%（圖2）；2012年以來，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的PM_2.5年均濃度大幅下降，累計降幅分別達53.15%、54.26%和47.25%；2021年，PM_2.5年均濃度在京津冀北部、長江三角洲南部和粵港澳大灣區全域達到國家二級標準。空氣質量優良天數比例持續增加；2021年，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的空氣質量優良天數比例分別達到74.14%、87.65%和91.40%。但是，2013—2020年，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的臭氧（O₃）年均濃度持續增加，增加率分別為24.30%、18.20%和6.91%。

3個超大城市群的地表水水質優良比例總體持續上升。2005—2020年京津冀和長江三角洲城市群分別由22%和46.70%上升至2020年的62.96%和90.75%，粵港澳大灣區城市群由2010年的60.38%上升至2020年的82.09%；2012年以來，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群地表水水質優良比例分別上升57.76%、62.12%和30.92%。地表水劣Ⅴ類水體比例持續下降，特別是在2015年之后，3個超大城市群均大幅下降；至2020年，劣Ⅴ類水體基本消除。集中式飲水水源地水質達標率偶有波動，但一直保持著較高水平，基本實現100%達標（表2）。

3個超大城市群內各城市環境質量差異減小。京津冀城市群大氣和水環境質量指標向好且城市間差異性降低，表明城市群的環境質量協同管控效果明顯；長江三角洲城市群大氣和水環境質量指標也向好且城市間的差異性逐年減小，城市群在環境一體化管控，特別是水環境一體化管控方面取得顯著成效；粵港澳大灣區城市群大氣環境質量長期優于全國平均水平，城市間差異也逐步減小，初步顯現了城市群整體高質量發展的態勢。

 資源能源利用效率大幅提升，單位GDP污染物排放量明顯下降

3個超大城市群的水資源和能源利用效率大幅提升。2000—2020年京津冀和粵港澳大灣區城市群的單位GDP水耗持續下降，降幅分別達90.44%和80.81%，2012年以來，降幅分別達42.89%和47.52%；長江三角洲城市群在2010—2020年降幅為66.99%，2012年以來的降幅達55.91%。2005—2020年，京津冀城市群單位GDP能耗下降了41.49%，2012以來，降幅達30.57%；2010—2020年，長江三角洲和粵港澳大灣區城市群分別下降了50.98%和55.17%，2012年以來，降幅分別達38.20%和29.97%。

3個超大城市群的單位GDP污染物排放量明顯下降。2000—2020年京津冀城市群的單位GDP化學需氧量（COD）排放量波動式下降了84.09%。2000—2019年京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的單位GDP的二氧化碳（CO₂）排放量波動式下降了62.9%、61.78%和47.76%；2012年以來，降幅分別達52.49%、59.30%和49.95%。京津冀城市群的單位GDP工業煙（粉）塵排放量也呈波動下降趨勢，2000—2020年下降了98.82%；2012年以來，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群分別下降了89.91%、63.36%和67.09%（表3）。

3個超大城市群內各城市資源能源利用效率差異有所減小。京津冀城市群各城市中，北京的資源能源利用效率、污染物排放指標向好趨勢尤為凸顯；以疏解北京非首都功能為抓手，京津冀協同發展戰略有望進一步提高該城市群節能減排成效。長江三角洲城市群中，上海、江蘇、浙江的城市的資源能源利用效率較高、單位GDP污染物排放量顯著下降；長江三角洲一體化發展戰略有望進一步帶動安徽省資源能源利用效率的提升。粵港澳大灣區的資源能源利用效率水平總體較高，正朝著超大城市群高質量發展典范的目標穩步推進。

 生態環境基礎設施日趨完善，治理能力持續增強

京津冀城市群的“煤改氣”工程、長江三角洲城市群浙江省的“五水共治”行動、粵港澳大灣區城市群的“正本清源”工程等的有效實施，為城市群擁有良好的大氣環境、優質的水環境提供了良好保障，更是城市群生態環境治理能力提升的有效證明。

3個超大城市群的生態環境基礎設施日趨完善。京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的建成區綠化覆蓋率波動上升，2000—2020年分別增加了46.76%、39.62%和23.41%；2020年，分別為42.97%、43.10%和44.50%，均高于全國平均水平。2005—2020年，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的城鎮生活垃圾無害化處理率波動增加，分別提高了11.04%、9.84%和18.34%；2020年，除京津冀城市群的承德市（99.98%），3個超大城市群其他所有城市的生活垃圾均實現100%無害化處理。2006—2020年，京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區城市群的污水處理廠集中處理率持續提升，上升幅度分別為46.46%、71.9%和121.9%；2020年，分別高達97.82%、94.89%和97.37%（表4）。

3個超大城市群的生態環境治理能力持續增強。京津冀城市群大氣污染聯防聯控、環境問題應急處置等能力均有提升；長江三角洲城市群生態環境共保聯治、水環境污染綜合治理等能力均有所提升；粵港澳大灣區城市群三地跨域環境污染防治合作、區域空氣質量監測等能力持續增強。

超大城市群生態環境管理政策成效分析

為提升居民福祉，保障城市群可持續發展，國家先后在生態保護、大氣污染防治、水污染防治和固體廢物污染防治等方面出臺實施了一系列重大生態環境政策。

 生態保護政策

在國家和城市群層面的生態保護政策下，3個超大城市群生態保護與建設取得了顯著成效。“十五”“十一五”時期，我國環境保護戰略從重經濟增長轉變為環境保護與經濟增長并重。“十二五”時期，環境保護戰略地位提升，生態文明工程和生態示范區建設為改善生態環境創造了契機。2016年《“十三五”生態環境保護規劃》提出，啟動城市群生態環境保護空間規劃研究，加強城市周邊和城市群綠化，大力提高建成區綠化覆蓋率。這為3個超大城市群生態保護提供了政策保障，使其生態保護與建設取得顯著成效。2018年3月，“生態文明”被納入憲法，為城市群等生態文明的建設提供了根本的法律保障（圖3）。

 大氣污染防治政策

國家和城市群層面的大氣污染防治政策為超大城市群PM_2.5消減及大氣環境質量的改善提供了政策保障。“十五”“十一五”和“十二五”時期的重點在于控制二氧化硫（SO₂）及氮氧化物（NO_x）排放量。2013年，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》，提出加快淘汰落后產能、推進煤炭清潔利用、加強機動車環保管理；2018年，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，進一步提出調整優化產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構，以及實施重大專項行動和強化區域聯防聯控六大措施（圖4）。

不同政策對PM_2.5濃度消減作用存在城市群和土地利用類型上的差異。以城市群PM_2.5濃度為因變量，以氣象參數、土地利用參數、人口密度和政策實施參數為自變量，構建政策有效性分析模型，定量評估2000—2020年大氣污染防治政策與PM_2.5濃度之間的關系。結果顯示：《大氣污染防治行動計劃》和《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》對3個超大城市群PM_2.5濃度下降貢獻顯著。不同政策對不同土地利用類型的PM_2.5濃度消減作用存在空間分異；其中，《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《“十三五”生態環境保護規劃》對京津冀和長江三角洲城市群建設用地的PM_2.5濃度消減作用最大，《珠江三角洲地區空氣質素管理計劃》（加強政策期）、《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》和《“十三五”生態環境保護規劃》對粵港澳大灣區城市群建設用地的PM_2.5濃度消減作用最大。

 水污染防治政策

國家出臺的若干重大政策統籌指導了超大城市群水污染防治措施的協同制定和共同實施，明確了各時期水污染防治的具體措施，推動了超大城市群水環境質量改善。“十五”“十一五”時期，水體質量整體反復波動，其中京津冀和長江三角洲城市群最為顯著。十八大后，通過實施《水污染防治行動計劃》（2015年）、《重點流域水污染防治規劃》（2017年）等政策措施，3個超大城市群地表水水質明顯提升，地表水水質優良（Ⅲ類及以上）比例穩步上升，地表水劣Ⅴ類水體基本消除（圖5）。

 固體廢物污染防治政策

國家和城市群層面出臺的各項固體廢物污染防治政策極大促進了3個超大城市群生活垃圾無害化處理率及一般工業固體廢棄物綜合利用率的顯著提升。“十五”至“十二五”時期，要求工業固體廢物綜合利用率從50%逐漸提高到72%，3個超大城市群的工業固體廢物綜合利用率提升顯著。2012年起實施《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，2016年出臺的《“十三五”生態環境保護規劃》提出全國城市生活垃圾無害化處理率達到95%以上的控制目標。隨后，3個超大城市群的生活垃圾無害化處理率和一般工業固體廢物綜合利用率均顯著提升。截至2020年，3個超大城市群生活垃圾無害化處理率全部達標，絕大多數城市實現生活垃圾100%無害化處理（圖6）。

超大城市群生態環境存在的主要問題

空氣質量仍需提高，O₃污染未被控制。近年來，3個超大城市群的空氣質量改善明顯，PM_2.5年均濃度下降顯著，但京津冀城市群南部大片區域、長江三角洲城市群北部區域、粵港澳大灣區城市群中部小部分區域仍未達到《環境空氣質量標準》（GB3095—2012）規定的國家二級標準（35μg/m³），3個城市群的絕大部分區域均未達到國家一級標準（15μg/m³），城市群整體離世界衛生組織（WHO）指導值（5μg/m³）的差距較大。與此同時，隨著PM_2.5年均濃度的下降，O₃年均濃度卻不降反升，兩者在一定程度上呈現出“此消彼長”的變化趨勢。城市群空氣污染呈現出復合性、復雜性和長期性的特征，PM_2.5與O₃的協同治理將是進一步提升超大城市群空氣質量的嚴峻挑戰。

碳排放主要區域，碳減排任務充滿挑戰和機遇。城市排放的CO₂占全球CO₂排放量的70%以上，是碳排放的主要區域。中國東部3個超大城市群的CO₂排放總量約占全國排放總量的1/3，是中國碳排放的主要區域。一方面，3個超大城市群碳減排任務具有艱巨性和復雜性。由于經濟的飛速發展，以及人口的高密度集聚，均需大量能源供應，2000—2019年，3個超大城市群的CO₂排放效率有所提升（單位GDP CO₂排放量降低了56.2%），但這主要得益于3個超大城市群經濟的飛速發展（GDP增加了668.41%），實際上3個超大城市群的CO₂年排放總量仍呈上升趨勢（CO₂年排放總量增加了236.6%）。另一方面，3個超大城市群碳減排任務又具有一定的優勢。3個超大城市群集聚著全國最多的創新資源，地理位置臨海，有利于發展風能、太陽能、海洋能等新能源。因此，3個超大城市群的綠色發展道路上挑戰和機遇并存。

生態環境的“共建、共享、共保、共治”機制不足。3個超大城市群尚未將生態環境管理及污染防治提升到城市群層面，未完全打破城市之間的行政壁壘，建立以城市群為單位的區域生態環境管理機制。例如，粵港澳大灣區城市群中三地的大氣、水環境等監測仍未形成統一標準，數據統計口徑往往不一致。未能實現城市群層面的數據共享和信息公開，不利于學者提出有科技支撐的污染防治措施，也不利于公眾監督。民眾對于生態環境保護與污染防治的參與度不夠，政府與社會團體、民間組織的合作不夠，未能形成良好的自下而上的反饋機制，不利于政府機構及時獲取環境影響的實際情況，及時采取行動、完善法律法規。

中國東部超大城市群生態環境保護發展對策

良好的城市群生態環境是國家生態文明戰略和美麗中國建設的重要組成部分。與此同時，城市群生態保護與環境治理仍面臨諸多挑戰，城市群綠色低碳轉型發展在未來一定時期內依然是帶動全國經濟結構優化的重要任務，跨區域生態環境的共建、共享、共保、共治機制有待進一步健全。黨的二十大報告指出，“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”“加快轉變超大特大城市發展方式”。為推動超大城市群進一步高質量發展，提出5點對策展望。

以“雙碳”目標為牽引推動超大城市群的高質量發展。在“雙碳”目標下，應抓住機遇以低碳發展倒逼經濟轉型和結構改革，使超大城市群進入綠色低碳發展的良性循環。京津冀、長江三角洲和粵港澳大灣區3個超大城市群的碳排放總量約占全國的31.43%（2019年），是我國實現“雙碳”目標的關鍵區域。通過經濟轉型和結構改革，以超大城市群為重點，積極穩妥推進碳達峰、碳中和，推進城市群的“一體化”和“高質量”發展，不斷提升超大城市群低碳發展的底色和成色。

強化超大城市群生態環境治理的系統性和綜合性。從超大城市群整體出發，統籌域內城與山、水、林、田、湖、草等各類資源，推進氣、水、土、廢等各類環境要素的系統性治理；強化區域聯動與部門協作，確保生態環境多要素協調與跨區域協同，實現超大城市群生態環境的整體保護、系統修復和綜合治理。

加強超大城市群生態環境要素治理的針對性和創新性。大氣治理以減污降碳、協同增效為重點，推動環境空氣質量持續提升；水環境治理鼓勵有條件區域在城市地表徑流面源污染防治、區域再生水循環生態安全利用等方面積極實踐；固體廢物處理、處置要強化源頭減量，以及末端低碳協同資源轉化；新污染物治理需加強化學物質全生命周期環境風險管理，建設有毒化學物質環境風險管理政策標準體系。

推動超大城市群分類分區精準施策。充分考慮超大城市群個性特征，結合城市群的發展定位精準施策。京津冀要繼續深入推進大氣污染協同治理，充分利用南水北調等工程改善區域水生態和水環境；長江三角洲應當強化跨區域水資源、水環境、水生態一體化統籌治理和生態補償機制優化設計與實踐；粵港澳大灣區重點建立三地大氣等環境監測標準協同共享的工作機制，深化生態環境領域共治共享。

持續發揮科技進步對生態環境治理的支撐作用。合理布局國家科技計劃的資助方向，注重多學科交叉融合的城市群生態環境保護與治理研究，加強基礎研究和關鍵技術研發，探索城市群生態環境變化的科學規律和治理方法，加大已有優質科技成果的應用示范和推廣力度。通過制度設計，加強科學數據共享，為超大城市群生態環境數據的匯集、管理和共享提供保障與平臺，提升科研和管理效率。

超大城市群生態環境問題是制約城市群社會、經濟、環境高質量可持續發展的主要因素之一。2000—2020年，在國家及地區層面的生態保護政策、污染防治政策等的多重作用下，我國東部超大城市群的生態環境整體呈現波動上升的趨勢。2012年以來，3個超大城市群生態環境發生了歷史性、轉折性、全局性變化，城市群生態質量、環境質量、資源能源利用效率和生態環境治理能力提升明顯，為超大城市群生態文明建設和高質量可持續發展筑牢了基礎，也為我國其他城市群生態環境的建設和發展提供了寶貴經驗。

（作者：唐立娜、藍婷，中國科學院城市環境研究所 中國科學院城市環境與健康重點實驗室；邢曉旭，中國科學院科技促進發展局；謝天、李偉峰，中國科學院生態環境研究中心 城市與區域生態國家重點實驗室；方創琳，中國科學院地理科學與資源研究所；曹琰旎，中國科學院生態環境研究中心 城市與區域生態國家重點實驗室；徐耀陽、陳丁楷、王琳、吳志豐、徐智邦，中國科學院城市環境研究所 中國科學院城市環境與健康重點實驗室；周偉奇，中國科學院生態環境研究中心 城市與區域生態國家重點實驗室；《中國科學院院刊》供稿）

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