中國網/中國發展門戶網訊 黨的二十大報告指出，“積極穩妥推進碳達峰碳中和”。這是黨中央對新階段高質量實現碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標作出的最新研判和戰略部署。我國作為負責任大國和碳中和的積極倡議國，深度參與全球碳中和治理體系建設，并逐步構建起“雙碳”“1+N”政策體系，“雙碳”行動實現良好開局。當前，百年變局疊加極端氣候、世紀疫情、逆全球化等因素，國際能源格局和氣候治理面臨嚴峻挑戰，歐洲經歷著空前惡化的能源危機，化石能源被迫重返世界經濟發展舞臺，碳中和行動暫時受阻。盡管面臨經濟、政治、社會等各方壓力，但歐盟仍堅持高標準的可再生能源和減碳目標，德國深陷危機風暴，但并未動搖嚴于歐盟的碳中和目標，長期全球碳中和趨勢將螺旋式向前且不會逆轉。因此，持續推進完善“雙碳”“1+N”政策舉措和配套措施仍將是我國高質量實現“雙碳”目標的工作重點。

英國作為全球主要發達國家和傳統工業強國，其歷史累計排放量及人均排放量均較高，故一直以來極為重視溫室氣體排放治理，是全球最早以法律形式確立減排目標和碳中和戰略的國家。在碳中和戰略實踐中，英國有著清晰的宏觀、中觀、微觀特征，在凈零目標約束和總體戰略指導下，密集出臺部門減排戰略、行動計劃、路線圖等一系列政策，與我國“1+N”政策體系相類似，且其經濟發展軌跡、氣候戰略演變等規律，對我國推進“雙碳”進程具有一定參考價值。因此，本文旨在系統梳理英國應對氣候變化戰略演變體系，從戰略政策體系的文本內容和邏輯結構兩方面，解析英國碳中和戰略典型特征，提出完善我國“雙碳”政策體系的建議。

研究設計

氣候政策研究現狀

基于政策語義內容挖掘的政策工具、模型評估等量化分析，進而實證分析得出科學推論，是當前公共政策管理學的主要發展趨勢，并在國際氣候領域的政策分析中也有一定實踐。在政策工具上，曾婧婧和胡錦繡總結提出結構式強制、合同式誘導、互動式影響3類11種工具，對我國太陽能政策進行量化分析；李曉玉和蔡宇庭構建政策工具和環境保護二維框架，分析我國環境保護政策績效；羅敏和朱雪忠采用規制型、經濟激勵型和社會型三維模型框架，對我國低碳政策演化特征進行深入解析。在評估模型上，朱震和盧春天構建政策一致性（PMC）指數模型，量化評估我國“十三五”以來國家層面減排政策；楊慧和楊建林采用隱含狄利克雷分布（LDA）主題模型，實證對比分析歐盟、美國、中國的氣候領域政策主題強度演化特征；張永安和鄔龍采用政策計量方法，從政策趨勢、關聯、類型和機構合作等方面分析我國大氣污染治理情況。此外，還有學者引入碳減排政策評價模型，楊仕輝和魏守道從碳稅、碳配額、碳權三維視角，構建氣候政策博弈模型，以提出最優的氣候政策組合；劉強等構建了能源政策模擬模型（EPS），量化評價電力部門的減排政策成效。

目前，學界對于氣候政策宏觀布局和內部結構的研究相對較少，分析方法存在著一定局限。①相關政策的研究重內容、輕結構，對政策進行“支離破碎”的解剖，而忽視政策內在邏輯關聯和戰略意圖，如政策背景、愿景目標等；②政策類型未進行區分，易混淆短、中、長期和戰略、規劃、方案等不同政策；   ③量化分析對樣本量有一定的要求，對于碳中和戰略早期政策的研究有著局限性，而氣候政策涉及面較廣，量化方法未能“一窺全貌”。

碳中和政策研究框架

本文基于“政策語義—作用機理—邏輯關聯”的研究思路，從政策研究方法上進行創新，多維度解構碳中和戰略政策的內容特征和邏輯特征。采用內容分析和扎根理論方法，設計提出“3MS”的系統分析框架，從宏觀戰略（macro-strategy）、中觀架構（medium-skeleton）和微觀結構（micro-structure）不同層面，以英國為案例，探索其應對氣候變化的戰略演化路徑，以及碳中和戰略的政策路徑、關聯關系，總結其政策的文本特征和邏輯結構（圖1）。

本文主要創新點在于：①從橫向維度對政策內容進行分解分析，梳理政策目標、產業聚焦、技術創新、工具手段及投融資等語義內容，總結凝練政策重點部署、實施路徑等文本特征；②從縱向維度不斷進行邏輯推演和迭代，解析政策主線框架、支線脈絡，挖掘政策的制定背景、結構關聯，以及相互作用等邏輯特征。

宏觀戰略旨在分析國家層面前瞻性、引領性戰略部署，指國家中長期發展目標和總體戰略等，反映戰略政策的決策邏輯；中觀架構旨在分析戰略政策文本之間的相互作用，主要指在國家宏觀戰略部署下，政策舉措的推進機制和主要手段，反映政策體系的作用機理；微觀結構旨在分析戰略政策文本內容的內在規律、特點、關聯，主要指在國家總體戰略和指導綱領下出臺的最具操作性政策，反映政策的具體內容和邏輯特征。

全球治理視角下英國氣候戰略演變特征

英國較早開始對綠色低碳轉型探索，在中長期減排目標上取得了較為顯著的進展，并積極參與和推動全球氣候治理體系的改革創新。因此，本文基于全球應對氣候變化治理體系的發展歷程和特點，系統梳理了英國政府過去數十年應對氣候變化的戰略政策，總結出英國氣候戰略演變典型特征，可分為治理起步期（1990—1999年）、治理探索期（2000—2009年）、改革轉型期（2010—2018年）、凈零推進期（2019年至今）4個發展階段（圖2）。

治理起步期（1990—1999年）

20世紀80年代末，國際社會開始重視氣候風險問題，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）應運而生。1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》促使氣候治理成為全球性議題；1997年通過框架下減排條約《京都議定書》，推動全球氣候治理機制初步建成。在此期間，英國政府采取積極嚴格的措施以應對日益凸顯的大氣污染問題，頒布《電力法》《環境保護法》等多部法案，積極推動天然氣和電力市場化改革，啟動建立多種大氣污染物控制體系。

治理探索期（2000—2009年）

進入21世紀后，全球氣候治理陷入僵局，2009年《哥本哈根協議》維護應對氣候變化“雙軌制”談判底線，并再次凝聚了全球金融危機下發達國家和發展中國家行動共識。這一階段英國碳排放趨勢持續波動，英國深刻意識到工業革命所帶來的氣候負面影響，政府積極探索推行能源低碳化轉型策略，試行世界首個國家碳排放市場交易體系（UK ETS），頒布全球首個具有約束力的國家《氣候變化法》，成立國家氣候變化委員會（CCC），出臺首個《低碳轉型計劃》。

改革轉型期（2010—2018年）

在經歷短暫的停滯期，全球氣候治理迎來改革新階段，2015年達成全球首個普遍適用的治理體系——《巴黎協定》，以“自下而上”的國家自主貢獻形式激發各方氣候治理意愿和活力。這一階段英國碳減排治理取得一定成效，并對國家能源和氣候政策框架實施全面重大改革，試圖填補美國退出《巴黎協定》后的領導地位真空。期間，修訂《英國能源法》推動低碳電力成為未來能源供應主力，并提出煤電淘汰日程。2016年，英國通過體制機制改革統籌推進國家能源和氣候戰略政策，將能源、氣候等相關部門整合重組大部制——商業、能源與工業戰略部（BEIS）。2017年發布的《清潔增長戰略》把減排作為英國工業戰略的核心，制定各領域減排目標，并進一步強調降低脫碳成本。

凈零推進期（2019年至今）

百年變局下國際風險因素交織延緩氣候治理進程，碳中和成為全球氣候治理和可持續發展的關鍵議題，各國競相部署國家層面碳中和全面戰略，謀求綠色低碳發展先機。這一階段英國碳排放趨勢有所反彈，政府快速部署“脫歐”之后國家氣候戰略，以重新領導全球氣候治理體系。2019年，英國政府完成《氣候變化法》修法，成為全球首個立法承諾2050年實現凈零排放的主要經濟體，正式邁入碳中和治理的全新階段。此后，政府出臺《綠色工業革命十點計劃》（以下簡稱“十點計劃”）綱領性戰略，并密集發布《2050年凈零排放戰略》《工業脫碳戰略》《交通脫碳計劃》《氫能戰略》《凈零研究創新框架》等一攬子體系化政策。同時，英國成立由首相主持的內閣級國家科學技術委員會（NSTC），設立由科學家領導、多個部委參與的科技戰略辦公室（OSTS），將凈零排放戰略與生命健康、國家安全、數字經濟列為國家四大關鍵科技領域。

英國碳中和戰略政策體系

總體層面：基本形成碳中和戰略“1+1+N+X”政策體系

英國在碳中和行動實踐中，其中央政府充分汲取智庫建議，修法強化凈零排放約束目標，出臺“十點計劃”制定未來數十年凈零行動路徑；管理部門相繼發布減排脫碳戰略、行動計劃、技術路線圖等一系列政策；國家智庫機構提交數份政策建議、監測評估、行業指導等戰略咨詢報告，由此形成1份立法文件、1份頂層規劃、N個行動計劃、X份戰略咨詢的“1+1+N+X”政策體系。其政策要點如圖3所示。

通過對戰略政策的文本挖掘和迭代分析，基本勾勒出英國碳中和戰略的總體思路和特征。①在內容上：英國為謀求世紀疫情、能源危機和“脫歐”風波等多重危機下的經濟復蘇，制定了法律法規、國家戰略、政策舉措、科技計劃、行業目標和路線圖等一攬子碳中和政策，旨在通過引領全球綠色工業革命浪潮再造碳中和時代綠色工業“發源地”。②在邏輯上：英國中央政府決策層充分汲取專業機構的戰略咨詢建議，將2050年實現碳中和目標納入國家法律文件，并制定碳中和行動綱領性戰略文件，步入碳中和綠色革命“賽道”。政府管理機構及戰略咨詢機構，相繼發布細分行業減排脫碳計劃、技術路線圖、指導或評估白皮書等文件，由此進入以實現碳中和目標為核心的經濟社會全領域綠色變革轉型新階段。

宏觀戰略：重視系統全面性、決策科學性、反饋有效性

基于對政策文本數據結構化處理和歸類，英國碳中和政策體系從“戰略咨詢—戰略決策—戰略執行—外部評估”4個階段螺旋式推進（圖4）。①戰略咨詢層。主要為政府資助成立的智庫機構，由相應領域科學家、戰略專家及政府管理人員等組成，以國家碳中和戰略需求為導向提供具體的科學建議。②戰略決策層。作為國家戰略和政策最高制定者，為應對氣候變化、經濟增長等制定行動綱領。③戰略執行層。由多個政府職能部門和監管機構組成，負責制定分部門分階段的行動計劃和路線圖。④外部評估層。為第三方專業機構，實時監測和評估碳中和行動績效，并提出下一階段改進措施的建議，形成及時有效的反饋。

中觀架構：政府、智庫、金融多方協同促成全社會共識

在政策組織實施上，英國形成中央政府統籌部署、主管機構分工推進、私營部門協同發力、智庫機構支撐決策的4類主體協同推進機制，進而服務于維護國家綠色變革的戰略導向（圖5）。①中央政府統籌部署。中央政府審定發布了具有法律約束力的碳中和雄心目標，統籌制定未來30年內的碳中和戰略總領計劃，全面拉開英國綠色工業革命序幕。②主管機構分工推進。政府職能機構出臺更加詳細的中長期戰略、領域行動計劃、技術路線圖及投融資計劃，機構之間舉措相互呼應、分工協作，形成自上而下的政策體系。③私營部門協同發力。英國極為注重私營部門的協同作用，并專門成立投資辦公室（Office for Investment）、設立基礎設施投資銀行，各項政策也提出吸引私營投資的具體舉措，以此推動國內綠色產業的培育和壯大。④智庫機構支撐決策。智庫機構在應對氣候變化實踐中發揮了重要支撐作用。

20余年來，英國的氣候變化委員會、凈零創新委員會、工業聯合會等國家智庫機構為應對氣候變化戰略提出詳細具體的政策建議；其中，碳中和科學問題、多份能源白皮書，以及碳預算計劃和多份專家戰略咨詢報告，為碳中和行動的戰略推進和政策部署提供有力參考。例如，氣候變化委員會長期追蹤評估英國氣候戰略目標并通過戰略咨詢為政府決策提供科學依據，推動英國政府修訂《氣候變化法》以強化2050年凈零排放目標約束，并對凈零行動、關鍵技術等進展進行監測評估，相應結果在政策制定中被充分吸納。

微觀結構：內在邏輯特征深刻反映戰略政策的布局重點

通過對政策語義的歸納總結，可以看出，英國主要從強化法律約束、加強整體部署、明確重點任務、注重部門響應、強調領域支撐、突出科技引領等方面縱深布局（圖5）。

強化法律約束。英國將碳中和目標寫入法律文件，為未來30年內經濟全領域的綠色工業革命賦予了最具約束的立法保障，以保持目標的長期穩健性。在法律體系保障下，英國制定了中長期脫碳具體政策舉措，推動政府、行業、企業、社會等形成統一認識。

加強整體部署。依據碳中和戰略頂層設計，差異化制定不同領域、不同地區的具體目標和舉措，并廣泛采用產業技術、人力保障、基礎設施、稅收、金融及國際合作等多種政策工具。

明確重點任務。戰略政策重點任務部署針對性強且具有延續性。①聚焦本國主要用能和排放部門，制定中長期行動計劃和脫碳路線圖。②瞄準現階段發展矛盾和困境，推動綠色轉型、經濟重振、凈零目標協同發展。③重點發展保持本土優勢產業和技術競爭力，推動氫能、電動汽車、零碳交通等新興技術規模化應用，加快部署碳捕集/利用與封存（CCUS）、直接空氣碳捕集利用（DACCS）、自然解決方案（NBS）等尚處于發展早期技術。

注重部門響應。各政府機構依據總體戰略和各領域中長期規劃，出臺更加具體的行動計劃或路線圖，并在目標、技術路徑等保持著高度一致性，體現出較強的政策執行力。例如，根據“十點計劃”和《凈零排放戰略》，BEIS制定工業脫碳、電力脫碳、氫能戰略、建筑和供熱戰略等多份具體行動計劃，并通過《凈零研究與創新框架》制定7大關鍵領域的技術研究、開發與示范（RD&D）路線圖。

強調領域支撐。在碳中和戰略推進中保持著全領域一盤棋的思路。①政府在基礎設施、研發創新、減排計劃等部署上，整體考慮各領域各技術的協同融合，例如《國家基礎設施戰略》就提出交通部門電氣化改造和低碳燃料替代。②從產業鏈發展和碳排放治理角度，制定綜合性政策舉措，各領域政策之間相互交叉、相互關聯，例如電力、工業、交通等部門均部署CCUS技術舉措。

突出科技引領。英國政府把科技創新作為實現碳中和目標的關鍵動力。“十點計劃”提出啟動10億英鎊投資組合計劃，旨在成為全球清潔技術領導者。同時，圍繞綠色低碳技術，密集啟動氫能、可再生能源、先進核能、數字化等大規模創新計劃；圍繞工業、電力、供熱、建筑、交通、農林等主要排放部門，《凈零研究與創新框架》細化了未來5—10年的關鍵技術創新路線圖。

中英兩國碳中和戰略政策的對比分析

目前，我國已出臺國家層面的“雙碳”整體戰略，并成立國家“雙碳”工作領導小組和推進小組，戰略行動邁入了實質性落實階段，各省市“雙碳”規劃基本制定完成，行業領域相繼發布相應行動計劃。

通過與英國碳中和戰略體系相比較，可以看出，在立法約束、領域中長期行動計劃、戰略咨詢體系等方面我國仍存在不足。同時，相比英國政策傾向于創造就業，我國出臺了“雙碳”財政、人才計劃及央企行動指南，更加重視在科技人才和平臺支撐上的體系化部署。此外，我國在能源電力、工業、交通、建筑及金融等部門的遠期行動計劃還需進一步完善（表1）。

對我國完善“雙碳”政策體系的啟示與建議

我國“雙碳”戰略政策體系要充分理解氣候治理與經濟轉型、能源革命之間的邏輯關系，既要面向長期減排目標以及不同排放部門，又要覆蓋經濟產業結構全領域，且健全建立在總體規劃和戰略引領下的“雙碳”執行和支撐體系，持續推進我國“1+N”政策部署（圖6）。

加強“雙碳”戰略相關法律保障，持續完善氣候治理監督管理體系。加快“雙碳”立法進程，賦予國家層面的法律約束保障，完善大氣防治、碳排放交易、碳污染治理等相關法律體系，以保持長期深度減排目標的穩定性，并制定不同排放部門治污和減排約束目標。探索構建碳中和治理監督管理體系，制定碳中和治理相應管理條例，明確政府、行業、企業、社會組織等責任義務，把碳中和長期愿景轉化為全社會行動共識。

健全部委協同、地方聯動、行業融合覆蓋經濟社會全領域的戰略推進體系。進一步完善“雙碳”政策的推進體制機制，構建統籌國內國外、近中遠期的跨部門、跨地區、跨行業推進體系。①完善國家發展和改革委員會（國家能源局）、科學技術部、工業和信息化部、交通運輸部、生態環保部、農業農村部、財政部等多部委協同機制，發揮其戰略政策制定、推進、落實等科學集中決策作用。②引導地區完善“雙碳”工作領導小組和推進體系，結合經濟結構、資源稟賦等發展實際，因地制宜出臺差異化“雙碳”戰略政策，形成全國上下聯動協調“一盤棋”，同時支持碳中和行動示范區建設與推廣。③推動不同行業碳中和行動方案融合發展，鼓勵傳統行業與新興行業的交叉融合，加快低能耗、低排放、低成本新興技術在高能耗、高排放行業的應用。

制定碳中和行動細分領域中長期發展目標、階段安排、重點任務。以高質量發展為主線，打造變革性、可持續、全領域綠色經濟結構體系。①面向能源和電力、工業、交通、建筑、農林漁牧等主要排放部門，持續更新完善具體部門的遠期行動計劃和減排戰略。②面向化石能源、光伏、風電、氫能、先進核能、電動汽車、CCUS及循環利用等關鍵產業，圍繞產業集群、技術創新、資金投入、稅收工具等方面，制定產業發展中長期路線圖、施工圖，深入結合當前綠色清潔產業發展特征合理制定相關政策。③面向政府、企業、研究機構、社會組織及個人等不同層面，制定有針對性的碳中和行動指引，營造全社會普及的碳中和行動濃厚氛圍，倡導綠色生產、生活方式。

盡快完善碳中和行動相關技術創新指南和路線圖。依托《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030）》，明確提出“雙碳”相關技術及主要排放部門的近、中、遠期發展目標和路線圖，引導各類科技資源投入。每年更新碳中和關鍵技術清單及重要度排序研究，加大光伏、風電、電動汽車等優勢技術的示范和應用支持力度，繼續保持全球技術競爭力。加快部署尚處于發展早期階段的前沿綠色低碳和新興技術研發創新，推動前沿技術、顛覆性技術的重點突破。加快推進低碳、脫碳、零碳、負碳關鍵技術攻關、示范和轉化，高效節能低碳技術及CCUS、生態增匯等技術示范應用，推動新一代數字化技術在清潔能源、節能和能效等領域的融合創新。

構建國家“雙碳”戰略行動監測評估與咨詢支撐體系。當前，我國在高校、科研院所、企業已成立了多個“雙碳”研究平臺，但在戰略決策支撐體系建設方面相對較為欠缺，也極為迫切。建議發揮中國科學院、中國工程院等國家高端智庫在“雙碳”態勢研判、進程評估、重大部署等方面的決策咨詢作用，構建國家高端智庫“雙碳”戰略研究支撐體系。①組建高級別、跨部門、綜合性“雙碳”戰略決策咨詢委員會，系統跟蹤評估我國經濟轉型、能源和工業革命、氣候治理、技術創新等發展水平，適時向國家最高決策層提出支撐建議。②建立“雙碳”戰略行動實施成效的監測評估機制，提前委托第三方機構開展科學評估方法體系的研究，成熟后適時開展“雙碳”行動進展的定期評估，并前瞻提出下一階段戰略部署的政策建議。③針對排放部門、產業企業、社會大眾等層面，定期發布“雙碳”行動白皮書報告與參考指南，引導全社會深度參與。

作為全球應對氣候變化領域的先行者和領導者，英國應對氣候變化戰略先后經歷了治理起步期、治理探索期、改革轉型期，特別是2019年“脫歐”以后迅速邁入凈零推進期，在氣候治理上的相關行動更加頻繁，并形成“1+1+N+X”的碳中和戰略政策體系，對我國推進“雙碳”行動戰略部署具有參考價值。

未來，以碳中和為核心的能源安全、經濟增長、綠色革命等議題加劇國際博弈態勢，能源市場振蕩、氣候行動壁壘、綠色貿易保護主義等因素對我國的沖擊影響將常態化、擴大化。為此，我國應在全球碳中和變革中加快推進系統部署，發揮新型舉國體制優勢，從法律保障、體制機制、實施路徑、科技創新、智庫支撐等5個維度，針對不同減排部門、不同產業技術以及政府、行業、企業、社會等多個層面，持續完善我國“雙碳”戰略政策體系。

（作者：李嵐春、岳芳、湯勻，中國科學院武漢文獻情報中心，科技大數據湖北省重點實驗室；陳偉，中國科學院武漢文獻情報中心、科技大數據湖北省重點實驗室、中國科學院大學經濟與管理學院。《中國科學院院刊》供稿）

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