中國網/中國發展門戶網訊 粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）是我國開放程度最高、經濟活力最強的城市化地區之一，在國家高質量發展大局中具有突出的帶動作用和戰略地位，也是《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》布局的重點區域，對于國土生態安全意義重大。大灣區的生態保護與修復對維系我國南方生態屏障、促進區域高質量發展、推動生態文明建設邁上新臺階具有示范和引領作用。

中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，提出“實行最嚴格的生態環境保護制度”“打造生態防護屏障”“加強環境保護和治理”“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，以建設美麗灣區為引領，著力提升生態環境質量”。本文分析了大灣區國土開發與保護現狀及存在問題，提出了一體化生態保護修復的相關對策建議。

粵港澳大灣區國土開發與保護現狀

多年來，大灣區以不到全國0.6%的土地承載全國約5%的人口，創造12%的國內生產總值（GDP）。隨著大灣區經濟社會的持續發展，快速城市化不斷擠占生態空間。40多年來，大灣區填海面積達942平方公里，陸域水體減少996平方公里，自然岸線及沿海灘涂濕地面積大幅縮減，珠江口沿海成片天然紅樹林僅存不足0.03平方公里。1990—2021年，大灣區建設用地面積從1191平方公里增加到6984平方公里，占陸域國土空間總面積比例由2.1%增長到12.5%，耕地面積同期下降了24.7%。突出的人地矛盾導致優勢生態空間被大量侵占，自然生態系統面臨結構單一、功能退化、格局破碎化等問題，大灣區生態安全受到威脅，直接制約區域協調、有序、持續發展。

近年來，國家和地方實施了一系列生態保護修復工程。例如，“珠三角國家森林城市群”的建成，為構建大灣區生態安全新格局提供重要支撐。截至2022年，廣東省已完成造林與生態修復12.8萬公頃，實現礦山復綠693公頃，創建7個國家生態文明建設示范市，形成了一批生態文明建設的鮮活示范樣本，有效提升了大灣區生態環境質量。當前，大灣區生態環境惡化狀況得到初步緩解，局部有所好轉，河流干流和主要水道水質保持良好，優良率在70%以上，空氣質量指數（AQI）達標率在90%以上；建成5個國家級自然保護區和3個海岸公園，囊括77種珍稀物種，呈現豐富的生物多樣性。

盡管大灣區在生態保護修復方面做出巨大努力并取得了明顯成效，但是，由于大灣區國土空間資源環境超載、經濟產業布局和生態格局不盡合理，以及生態保護修復歷史欠賬較多，大灣區生態問題呈現出明顯的跨區域性、復合型特征，大灣區生態空間被擠占、自然生態系統質量偏低和持續退化等問題尚未得到根本性改變，部分行政區交界地帶生態問題不容忽視。

存在問題

 生態保護修復全要素鏈條管理機制尚不健全，系統性不足

大灣區生態保護修復工作中，仍存在自然資源和生態要素關聯機制與管理系統不明晰，具體實踐難以落實等問題。當前，針對森林保護、水安全、耕地保護等領域，大灣區已出臺不少制度措施，但針對濕地等要素的保護修復管理制度相對不足。此外，大灣區生態保護修復的對象是包括山、水、林、田、湖、草、海等全要素在內的生命共同體，這一生命共同體中各要素相互作用，形成具有特定結構和功能的統一整體。然而，大灣區在具體實踐中常出現“多要素簡單加和”的情況，僅將要素簡單分類保護修復，忽略了要素之間存在相互影響的關系。如何厘清各要素的關聯和秩序并實現全要素系統耦合，已成為當前大灣區生態保護修復實現高效治理的核心瓶頸。

 生態保護修復跨區域合作機制有待完善，整體性不夠

面向自然生態地理單元連續性和行政單元離散性的現實矛盾，生態地理的無形邊界和行政區域的有形邊界在一體化生態保護修復中并不一致。大灣區在跨區域、跨部門生態保護修復的合作機制上仍存在整體性不足，城市之間資源要素的流動和相互協作尚不充分，忽視了生態系統服務在跨行政區尺度下的系統性與局域生態風險的溢出效應，導致當前生態保護修復碎片化現象仍較為突出。例如，僅在大灣區河流下游進行生態修復，會導致中上游無法共享生態效益。如果中上游持續污染，可能導致下游生態環境被再次破壞。因此，大灣區不同行政區域、不同生態保護修復主體間存在利益博弈。尤其是粵、港、澳三地的決策體系、立法程序、執行機構存在差異，使得三地在生態保護修復的實施過程中存在不一致性。例如，珠江西岸、東岸以及港澳地區的自然資源稟賦、生態環境質量、其他生產要素條件及發展結構和水平存在顯著差異，使地區間的行為邏輯及發展方式具有“異質性”，進而導致生態保護修復過程的一體化協同存在困難。

 生態保護修復同經濟社會發展存在目標格局錯位，協同性欠佳

大灣區幅員遼闊、各地情況迥異，區域間發展不均衡，面臨生態保護修復目標與經濟社會發展目標不匹配的現實矛盾。例如，經濟社會發展水平高的香港、澳門、廣州和深圳，追求更高的生態目標，對生態系統服務增益具有更高要求；而肇慶、江門等城市則更加關注經濟社會發展目標。生態保護修復與經濟社會發展的目標不適配、社會經濟產業結構調整不及時，生態修復格局和功能不持續，制約了生態治理有效地在大灣區全域展開、一體化施策，進而難以支撐大灣區的高質量發展。如果不開展大灣區生態保護修復與經濟社會發展目標適配的頂層設計優化，在縣市層面的地方實踐中往往會局限于局地視角，容易忽略要素主體的尺度分異，不利于大灣區生態保護修復效益的整體提升。

對策建議

針對以上存在的問題，為切實提升大灣區生態環境質量，確保區域生態安全與可持續性發展，基于“問題-目標-視角-措施”邏輯鏈條，提出3個方面的生態保護與修復對策建議（圖1）。

 從系統觀視角，強化生態保護修復的全要素、全鏈條管護

以系統治理為目標，深入研究大灣區生態保護修復要素間的互饋關系，因地制宜確定要素開發保護統籌管治策略，重點推進水-耕地-森林-濕地等資源要素的耦合。①堅持頂層設計、規劃指引，以耦合視角統籌多類資源要素效益，健全大灣區國土空間規劃體系和國土空間用途管制制度。遵循自然資源和生態系統的有機聯系與發展規律，協同耕地資源、礦產資源、森林資源、濕地資源等單要素管理業務體系，構建大灣區高質量生態保護修復格局。②融合業務系統需求，優化資源高效開發與保護管控手段。根據生態過程動態演變規律對山水林田湖草海各生態要素進行適應性管理、科學配置、高效利用、全面節約，健全大灣區生態要素調查監測評價體系，探索建立大灣區生態保護修復一體化預警機制，強化規劃剛性約束與彈性調整的有機銜接，優化國土空間開發保護新格局。

 從整體觀視角，深化生態保護修復的區際合作

自然地理單元的連續性、生態系統的整體性、生態系統服務的空間溢出效應，決定了大灣區生態保護修復應作為一個共同體來統籌考慮。以協調空間布局為目標，從大灣區整體性出發，明確生態保護修復的重點區域，完善全域生態保護修復，重點推動港深中珠澳“圈”型都市區、廣州都市圈、深圳都市圈和珠西都市圈內的區際合作。①整合多級空間布局，連通大灣區與地方網絡生態安全格局。在嚴守大灣區生態保護紅線、自然保護地體系的基礎上，在大灣區內實施重要生態系統保護和修復重大工程，整體打造區域生態屏障，優化生態廊道體系，構建網絡化的大灣區生態安全格局。②拓寬跨域合作渠道，推動區際協同生態保護修復戰略。面向大灣區生態保護修復重點區域，打造銜接有效、功能全面的聯系渠道，促進粵、港、澳間，以及“9+2”城市間的溝通。加強區域間的合作，建立大灣區生態治理合作機構，推進重要戰略空間功能協調，促進互聯互通，實現生態協同治理。

從協同觀視角，推動生態保護修復與經濟社會發展的目標適配

以人地和諧為目標，統籌考慮生態保護修復與經濟社會發展之間權衡和協同的關系，將生態保護修復融入經濟、社會建設中，促進經濟社會-生態系統可持續發展，培育生態產品市場、健全綠色“定價”體系及建立跨地區生態收益分享機制等。①充分利用生態學和地理學等研究成果，切實增強科學理念引領可持續發展。明晰經濟社會-生態要素的耦合機理，以時空流動的視角認識生產、生活、生態功能的區域權衡或協同，服務于大灣區國土空間、區域內生態空間的規劃指引和功能定位。②提升生態系統多樣性、穩定性和持續性。全力創建南嶺國家公園，積極推進大灣區生物多樣性保護，提高生態系統質量和穩定性。全面落實《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，加強保護生態資源，開展生境恢復和受損生態系統修復項目，鞏固和增強大灣區生態系統碳匯能力。

積極推動自然資源利用方式、生態保護措施轉變，推進自然資源利用總量管理和科學配置，提升自然資源利用質量和效益，助力民生福祉提升。①推進大灣區生態資源與文化資源的有機融合。打造“生態+文化”資源整合，探尋融合發展、相互促進的保護利用路徑，推動濕地文化、鄉村文化、旅游文化等生態文化產業，將文化發展與生態保護緊密結合。②健全生態惠民措施，推動經濟社會的高質量發展。積極完善大灣區山、水、林、田、湖、草、海等全要素的節約集約利用制度和生態保護修復治理體系，推動大灣區生態要素利用方式、生態保護措施轉變，健全生態產品價值實現機制，實現以生態促發展，充分保障大灣區經濟社會高質量發展。

（作者：王軍，自然資源部國土整治中心 自然資源部土地整治重點實驗室；彭建，北京大學 城市與環境學院 地表過程分析與模擬教育部重點實驗室；傅伯杰，中國科學院生態環境研究中心 城市與區域生態國家重點實驗室；《中國科學院院刊》供稿）

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