中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 中緬印度洋新通道連接我國云南和緬甸、印度洋乃至大西洋，對我國構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有重大戰(zhàn)略意義。云南地處我國經(jīng)濟(jì)圈和東南亞經(jīng)濟(jì)圈、南亞經(jīng)濟(jì)圈的接合部，黨中央、國務(wù)院近年來做出了加快建設(shè)中緬經(jīng)濟(jì)走廊、面向南亞東南亞輻射中心、中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)等戰(zhàn)略部署。“十四五”時期，在新發(fā)展階段加快推進(jìn)中緬印度洋新通道建設(shè)，必將進(jìn)一步提升云南在國家發(fā)展和對外開放大局中的地位和作用。

國家高端智庫肩負(fù)著服務(wù)國家戰(zhàn)略需求和科學(xué)民主決策的重任。2020年10月—2021年1月，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院受臨滄市委、市政府委托，組建課題組開展“中緬印度洋新通道建設(shè)戰(zhàn)略研究”。課題組基于智庫雙螺旋法的邏輯認(rèn)知并站在戰(zhàn)略、全局、時代和歷史的高度，通過實地調(diào)查、專家論證、科學(xué)研判、綜合分析相結(jié)合，創(chuàng)造性提出“雙Y字形”中緬印度洋新通道戰(zhàn)略布局新構(gòu)想，以及海公鐵跨境多式聯(lián)運實施方案。

課題組在開展中緬印度洋新通道建設(shè)戰(zhàn)略研究中，運用智庫雙螺旋法所提供的認(rèn)識論、方法論、實踐論范式，體現(xiàn)在具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、獨立性的理論方法、工具方法和研究方法上，通過“收集數(shù)據(jù)—揭示信息—綜合研判—形成方案”（DIIS）的過程融合法和“機理分析—影響分析—政策分析—形成方案”（MIPS）的邏輯層次法有機互補，使兩法之間的認(rèn)知融會貫通均始于研究問題、賦能應(yīng)用場景皆終于解決方案。課題組遵循科學(xué)研究規(guī)律、區(qū)域布局規(guī)律、運輸經(jīng)濟(jì)規(guī)律，秉持所提出的決策咨詢和政策建議，既要起到?jīng)Q策參考作用、解決重大現(xiàn)實問題，也考慮到經(jīng)得起實踐的檢驗和歷史的證明。

 充分認(rèn)識“一帶一路”向西開放新機遇

中緬印度洋新通道建設(shè)戰(zhàn)略研究，是在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的形勢下開展的，必須立足國家戰(zhàn)略需求，并與國家區(qū)域發(fā)展和對外開放的規(guī)劃目標(biāo)相銜接。課題組按照智庫雙螺旋法的思維邏輯，堅持問題導(dǎo)向、證據(jù)導(dǎo)向、科學(xué)導(dǎo)向，戰(zhàn)略布局和系統(tǒng)研究循證迭代，在國家對外開放大局下抓住“一帶一路”向西開放新機遇。

堅持問題導(dǎo)向是智庫研究的本質(zhì)要求，本課題需要在對發(fā)展大勢清晰了解，對現(xiàn)狀問題心中有數(shù)的基礎(chǔ)上有序進(jìn)行。隨著印度洋戰(zhàn)略地位的提升和我國開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國西南地區(qū)特別是云南將成為對外開放的新高地。中緬印度洋新通道建設(shè)戰(zhàn)略研究，首先要深刻把握世界格局特別是地緣政治發(fā)生的新變化、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)的新趨勢、我國構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局帶來的新機遇。同時要看到，云南跨境綜合交通運輸發(fā)展水平嚴(yán)重制約國際戰(zhàn)略通道建設(shè)，主要是中緬邊境地區(qū)鐵路交通網(wǎng)絡(luò)布局不完善，跨區(qū)域通道、國際通道連通不足，中緬國際通道沿線綜合交通樞紐建設(shè)滯后，適應(yīng)中緬國際通道建設(shè)的通關(guān)及關(guān)稅政策尚不健全等。

堅持證據(jù)導(dǎo)向強調(diào)整個研究過程和研究結(jié)論的形成，是一個機理分析、政策研判和科學(xué)循證的過程。課題組在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于“一帶一路”建設(shè)重要論述和考察云南重要講話精神的基礎(chǔ)上，詳細(xì)閱研了黨的十九屆五中全會精神和黨中央、國務(wù)院推進(jìn)云南沿邊開發(fā)開放的戰(zhàn)略部署，收集參考了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《云南省物流樞紐布局和建設(shè)規(guī)劃（2019—2035年）》等相關(guān)規(guī)劃和文件，重點對云南省臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、孟定清水河口岸，以及中緬印度洋大通道現(xiàn)有布局和公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通現(xiàn)狀進(jìn)行實地調(diào)研和座談?wù){(diào)研，為深入展開抓住新機遇、建設(shè)新通道的戰(zhàn)略研究工作奠定了扎實基礎(chǔ)。

堅持科學(xué)導(dǎo)向體現(xiàn)在研究方向具有戰(zhàn)略性、研究成果具有科學(xué)性、研究結(jié)論具有前瞻性、研究建議具有可行性。課題組結(jié)合國內(nèi)外資料信息和實地調(diào)研數(shù)據(jù)與戰(zhàn)略專家、規(guī)劃專家、政策專家智慧交叉融合研究，系統(tǒng)分析了中緬印度洋新通道現(xiàn)有布局、中緬國際鐵路規(guī)劃建設(shè)進(jìn)展情況，認(rèn)為中緬印度洋新通道建設(shè)可大大推進(jìn)中緬政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，促進(jìn)雙方工業(yè)經(jīng)濟(jì)、港口經(jīng)濟(jì)、邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也將帶動中國與緬甸乃至東南亞和南亞經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。由此可見，加快推進(jìn)中緬印度洋新通道建設(shè)有利于形成我國經(jīng)印度洋通往大西洋的陸海聯(lián)運國際航道，有利于共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊和深化中緬兩國全面戰(zhàn)略合作，有利于深入帶動西部地區(qū)開放開發(fā)并促進(jìn)東中西互動發(fā)展，有利于在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中更好發(fā)揮云南向西開放的橋頭堡作用。

 準(zhǔn)確把握中緬陸海通道建設(shè)新趨向

中緬印度洋新通道建設(shè)戰(zhàn)略研究涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地緣政治、國際貿(mào)易等方面問題，呈現(xiàn)出持續(xù)演化性、相互關(guān)聯(lián)性、風(fēng)險疊加性，需要回顧總結(jié)歷史實踐并慎重考慮未來發(fā)展。課題組踐行智庫雙螺旋法的時空域理念和復(fù)雜系統(tǒng)分析方法，在研究過程中通過歷史域、現(xiàn)實域、未來域的連續(xù)貫通，戰(zhàn)略前瞻和歷史回溯縱深結(jié)合，綜合研判中緬印度洋新通道建設(shè)新趨向。

課題組高度重視回顧滇緬鐵路建設(shè)的歷史實踐。早在100多年前，孫中山先生就組織一批國內(nèi)外著名的鐵路和橋梁專家，歷時7年、4次深入滇西南勘測滇緬鐵路線路，把臨滄孟定清水河作為連接印度洋的最佳出境口，提出了經(jīng)云南孟定清水河出境直達(dá)緬甸的國際通道建設(shè)構(gòu)想。這一構(gòu)想在抗日戰(zhàn)爭的危急關(guān)頭付諸行動。1938年，國民政府先后動員萬名工程技術(shù)人員和30多萬滇西南民工，開始修建從昆明經(jīng)大理到臨滄由清水河出境至緬甸滾弄、臘戍的滇緬鐵路。1942年，滇緬鐵路路基全線修通，整體路段初具雛形，但因騰沖龍陵淪陷后為防止日軍沿鐵路入侵，國民政府決定將修建中的滇緬鐵路炸毀，現(xiàn)今僅于昆明西山碧雞關(guān)、楚雄祿豐和臨滄云縣等地留存鐵路隧道和路基遺跡，據(jù)記載由于饑餓、疾病和繁重勞動使10萬余人在工程建設(shè)中付出了生命代價。這段鐫刻在中國人民英勇抗戰(zhàn)豐碑上的恢宏、壯烈的往事，成為深刻激勵課題組開展中緬印度洋新通道建設(shè)戰(zhàn)略研究的精神力量。

課題組縱深貫通歷史域的演進(jìn)歷程、現(xiàn)實域的布局實踐和未來域的發(fā)展趨勢，綜合研究提出經(jīng)臨滄清水河出境是中緬印度洋新通道建設(shè)中最有可能優(yōu)先實現(xiàn)的陸路通道。應(yīng)該看到，孫中山先生在《建國方略》中提出的建設(shè)滇緬鐵路構(gòu)想，以及20世紀(jì)30—40年代滇緬鐵路修建的歷史實踐，已經(jīng)證明中國印度洋陸路通道建設(shè)選擇臨滄清水河方向的科學(xué)性、重要性、可行性。在研究過程中，課題組多次與中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司溝通，全面了解瑞麗通道（中國大理—瑞麗—緬甸臘戍）、清水河通道（中國大理—臨滄—緬甸臘戍）各主要鐵路段的規(guī)劃與建設(shè)進(jìn)展，掌握中緬印度洋新通道建設(shè)總投資情況。目前，規(guī)劃中的臨滄至清水河鐵路與民國時期的滇緬鐵路規(guī)劃路線大體一致，建成后可經(jīng)臨滄清水河出境進(jìn)入緬甸直至仰光港和皎漂港，沿途均是地勢平坦的河谷壩區(qū)，具有施工最便捷、鐵路里程最短、建設(shè)成本最低、建設(shè)周期最佳等優(yōu)勢。

中緬印度洋新通道建設(shè)戰(zhàn)略研究，展現(xiàn)了云南探索和實踐陸海聯(lián)運、跨境運輸、國際貨運的新趨向。云南具有“東連黔桂通沿海，北經(jīng)川渝進(jìn)中原，南下越老達(dá)泰柬，西接緬甸連印孟”的獨特區(qū)位優(yōu)勢，是連接三大市場（中國、南亞、東南亞）、通往兩大洋（印度洋、大西洋）的戰(zhàn)略區(qū)域。這條新通道建成后將使云南實現(xiàn)從“內(nèi)陸邊陲”到“開放前沿”的躍變，將使臨滄市發(fā)揮開放城市、交通樞紐、物流平臺的作用，也必將在我國構(gòu)建陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局中作出新貢獻(xiàn)。

深入謀劃“雙Y字形”國際貨運新構(gòu)想

智庫雙螺旋法強調(diào)智庫成果的戰(zhàn)略意義、決策影響和實踐價值。課題組深刻認(rèn)知中緬印度洋新通道建設(shè)的復(fù)雜性、動態(tài)性、多元性特征，運用智庫雙螺旋法耦合機理，以及多維度、多歸因因果分析，遵循科學(xué)研究規(guī)律、區(qū)域布局規(guī)律、運輸經(jīng)濟(jì)規(guī)律，統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)、境內(nèi)和境外、需要和可能，戰(zhàn)略預(yù)演和科學(xué)預(yù)測融合考量，謀劃中緬印度洋新通道“雙Y字形”戰(zhàn)略布局新構(gòu)想（圖1）。

課題組圍繞落實黨中央、國務(wù)院構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的一系列戰(zhàn)略部署，創(chuàng)造性提出建設(shè)聯(lián)通云南瑞麗口岸/清水河口岸—緬甸臘戍—曼德勒—皎漂港/仰光港的“雙Y字形”中緬印度洋新通道戰(zhàn)略布局新構(gòu)想，其中瑞麗和清水河是兩大門戶口岸，緬甸曼德勒和臘戍是兩大運輸節(jié)點，仰光港和皎漂港是兩大出海港口，斯里蘭卡科倫坡港和漢班托塔港是兩大中轉(zhuǎn)港口。在我國境內(nèi)：經(jīng)由瑞麗、清水河和大理連接昆明、成都、重慶等國際性綜合交通樞紐，融入國家現(xiàn)代綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)體系；依托既有的成都至昆明鐵路、在建的重慶至昆明鐵路，連接成都、重慶、西安、長沙等重要產(chǎn)業(yè)基地城市，形成通達(dá)“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的運輸大通道；同時，連接長三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群、黔中城市群、滇中城市群等我國主要城市群，促進(jìn)東中西互動發(fā)展并支撐國內(nèi)大循環(huán)。在緬甸境內(nèi)：由瑞麗口岸、清水河口岸分別出境，匯合于臘戍后前行經(jīng)過曼德勒，分別向東南延伸至仰光港、向西南延伸至皎漂港出海，進(jìn)入印度洋后經(jīng)蘇伊士運河通往地中海及大西洋的國際遠(yuǎn)洋運輸主航線，融入海上絲綢之路可聯(lián)通中東、歐洲、非洲等，保障國際物流供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定運行。

課題組認(rèn)為，交通設(shè)施聯(lián)通是實現(xiàn)中緬印度洋新通道戰(zhàn)略布局新構(gòu)想的“穩(wěn)定器”和“助推器”。從瑞麗、孟定清水河連接的我國境內(nèi)關(guān)鍵鐵路段來看：昆明—大理—瑞麗段鐵路里程658公里，昆明—大理—臨滄—清水河段鐵路里程647公里。其中，昆明—大理段鐵路328公里為既有共線線路，已完成改造升級為復(fù)線鐵路；瑞麗方向的大理—瑞麗段鐵路處于建設(shè)階段，該線路貫穿橫斷山脈且地質(zhì)極其復(fù)雜，導(dǎo)致施工工期存在不確定性；清水河方向的大理—臨滄段鐵路于2020年12月在云南鐵路建設(shè)史上首次實現(xiàn)提前建成通車，臨滄—清水河段鐵路于2017年完成可行性評審后進(jìn)入規(guī)劃階段。從瑞麗、清水河連接的緬甸境內(nèi)關(guān)鍵鐵路段來看：瑞麗—臘戍段鐵路里程184公里，清水河—臘戍段鐵路里程130公里，臘戍—曼德勒段鐵路里程247公里，曼德勒—皎漂段鐵路里程454公里，曼德勒—內(nèi)比都—仰光段鐵路里程613公里。其中，瑞麗—臘戍段、臘戍—曼德勒段鐵路開展了工程可行性前期研究，還沒有進(jìn)入實際線路規(guī)劃階段；清水河—臘戍段、曼德勒—皎漂段、曼德勒—仰光段現(xiàn)代化鐵路尚未啟動規(guī)劃研究。

“雙Y字形”中緬印度洋新通道戰(zhàn)略布局新構(gòu)想，將使我國西南地區(qū)不必經(jīng)過馬六甲海峽開展國際物流運輸，從而實現(xiàn)大幅縮減運輸距離和運輸時間，形成“一帶一路”向西開放的新方向、新路徑和新通道。課題組為此多次組織召開研討會，認(rèn)真聽取和采納來自政府管理機構(gòu)、涉外工作部門、規(guī)劃設(shè)計單位、海鐵運輸企業(yè)的意見，針對中緬印度洋新通道目前建設(shè)進(jìn)展和存在問題開展解析研判，提出將中緬印度洋新通道建設(shè)納入國家“十四五”時期優(yōu)先規(guī)劃實施項目、協(xié)商減免聯(lián)運過境稅費和實行特殊運費補貼政策、清水河邊合區(qū)享受中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)政策等方面的建議。

著力推進(jìn)海公鐵跨境多式聯(lián)運新模式

中緬印度洋新通道建設(shè)涉及長時間尺度和寬領(lǐng)域知識，既要研究現(xiàn)實解決方案，更要預(yù)測運行成本和成長空間。課題組運用智庫雙螺旋法模擬國際貨運物流路徑，采用對比分析、置換分析、相關(guān)分析和不確定性分析等量化工具，形成具有即時可行性、政策適應(yīng)性和戰(zhàn)略前瞻性的方案集，賦能中緬雙方現(xiàn)有交通設(shè)施，戰(zhàn)略耦合和可研論證協(xié)同設(shè)計，發(fā)展海公鐵跨境多式聯(lián)運新模式。

中緬印度洋新通道建設(shè)是一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。課題組沿臨滄—永德—耿馬—孟定—清水河沿線考察交通設(shè)施和口岸情況，深入了解緬甸清水河—滾弄—臘戍—曼德勒—仰光的公路、橋梁、港口情況，在系統(tǒng)分析和全面考慮中緬雙方海鐵聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的現(xiàn)狀后，創(chuàng)造性提出近期中緬雙方賦能現(xiàn)有交通設(shè)施發(fā)展海公鐵跨境多式聯(lián)運模式、中遠(yuǎn)期中緬雙方投資合作實現(xiàn)海鐵聯(lián)運模式的建議方案。在海公鐵跨境多式聯(lián)運模式下，境內(nèi)主要利用國內(nèi)已有高速鐵路網(wǎng)絡(luò)、境外利用緬甸公路網(wǎng)絡(luò)開展物流運輸，在仰光港接入既有印度洋海運航線。這個新模式無須雙方反復(fù)協(xié)商、新增交通設(shè)施投資和冗長建設(shè)周期，只需利用雙方現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)、輔以物流企業(yè)間商務(wù)協(xié)調(diào)，即可在短期內(nèi)實現(xiàn)運輸聯(lián)通運營和國際貿(mào)易物流。

課題組在研究過程中與中國遠(yuǎn)洋海運集團(tuán)有限公司密切協(xié)作，使用對比分析法比較了中緬印度洋新通道與傳統(tǒng)國際物流路徑的時間及成本差異，使用連環(huán)置換法分析了相同規(guī)格、相似貨種在不同物流模式下的成本構(gòu)成，使用相關(guān)分析法測算了大通道運量和效益的持續(xù)性和成長性。重點測算比較了中緬印度洋新通道海公鐵聯(lián)運和海鐵聯(lián)運（重慶—清水河—仰光港—漢堡）與傳統(tǒng)路徑海鐵聯(lián)運（重慶—廣州港/上海港/欽州港—漢堡）的物流成本和時間成本，預(yù)測分析了中緬印度洋新通道的運量成長性和貨量承載能力。研究結(jié)果表明，在海公鐵跨境多式聯(lián)運模式下，公路運輸致使中緬印度洋新通道物流費用和通關(guān)過境成本有所增加，但由于避免繞行馬六甲海峽，單程物流時間大幅縮減，將整體降低物流時間成本。發(fā)展海公鐵跨境多式聯(lián)運具有巨大市場空間和成長確定性，中國西部地區(qū)預(yù)計到2025年進(jìn)出口總額將達(dá)到7萬億元，其中近60%的進(jìn)出口業(yè)務(wù)同“一帶一路”沿線相關(guān)國家和地區(qū)開展。這條面向全球開放的戰(zhàn)略通道，未來跨境進(jìn)出口貨物運輸量將逐步增加，實現(xiàn)海鐵聯(lián)運后的物流成本和物流時間還將進(jìn)一步壓縮。

目前，中緬印度洋新通道海公鐵跨境多式聯(lián)運朝著常態(tài)化、規(guī)模化、專業(yè)化、效益化方向積極推進(jìn)，并與中歐班列形成陸海協(xié)同的供應(yīng)鏈物流運輸新局面，其戰(zhàn)略地位和戰(zhàn)略意義引起國家有關(guān)方面，以及華中地區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶重要節(jié)點城市的重視。云南省委省政府對中緬印度洋新通道臨滄方向建設(shè)做出具體部署，快速發(fā)展海公鐵跨境多式聯(lián)運被列為“十四五”時期全省重點工作。2021年8月25日，中國云南—緬甸仰光—印度洋集裝箱海公鐵聯(lián)運新通道鐵路運輸試通首發(fā)專列發(fā)車，經(jīng)清水河通道實現(xiàn)緬甸仰光港至臨滄48小時公路到達(dá)、臨滄至成都48小時鐵路到達(dá)的物流運行狀態(tài)，2022年上半年已開行專、班列10余批次。2022年2月19日，中緬印度洋新通道國際專列“三星堆號”從四川省德陽市出發(fā)，經(jīng)臨滄清水河通道成功抵達(dá)緬甸臘戍。2022年5月23日，中緬印度洋新通道（重慶—臨滄—緬甸）國際鐵路班列在重慶兩江新區(qū)正式發(fā)車，經(jīng)臨滄清水河口岸出境后通過公鐵聯(lián)運方式抵達(dá)緬甸曼德勒。該國際班列的成功開行，引發(fā)新華社、中央電視臺（《新聞聯(lián)播》）、人民網(wǎng)、中國新聞網(wǎng)、《中國日報》、環(huán)球網(wǎng)等百余家國內(nèi)外媒體關(guān)注和報道，中緬印度洋新通道海公鐵跨境多式聯(lián)運新模式具有廣闊發(fā)展前景。

（作者：宋大偉、趙璐、王光輝、劉昌新、朱永彬，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；沈熙，中國遠(yuǎn)洋海運集團(tuán)有限公司；張鳳，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院、中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院。《中國科學(xué)院院刊》供稿）

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