中國網/中國發展門戶網訊 中緬印度洋新通道連接我國云南和緬甸、印度洋乃至大西洋，對我國構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有重大戰略意義。云南地處我國經濟圈和東南亞經濟圈、南亞經濟圈的接合部，黨中央、國務院近年來做出了加快建設中緬經濟走廊、面向南亞東南亞輻射中心、中國（云南）自由貿易試驗區等戰略部署。“十四五”時期，在新發展階段加快推進中緬印度洋新通道建設，必將進一步提升云南在國家發展和對外開放大局中的地位和作用。

國家高端智庫肩負著服務國家戰略需求和科學民主決策的重任。2020年10月—2021年1月，中國科學院科技戰略咨詢研究院受臨滄市委、市政府委托，組建課題組開展“中緬印度洋新通道建設戰略研究”。課題組基于智庫雙螺旋法的邏輯認知并站在戰略、全局、時代和歷史的高度，通過實地調查、專家論證、科學研判、綜合分析相結合，創造性提出“雙Y字形”中緬印度洋新通道戰略布局新構想，以及海公鐵跨境多式聯運實施方案。

課題組在開展中緬印度洋新通道建設戰略研究中，運用智庫雙螺旋法所提供的認識論、方法論、實踐論范式，體現在具有科學性、系統性、專業性、嚴謹性、獨立性的理論方法、工具方法和研究方法上，通過“收集數據—揭示信息—綜合研判—形成方案”（DIIS）的過程融合法和“機理分析—影響分析—政策分析—形成方案”（MIPS）的邏輯層次法有機互補，使兩法之間的認知融會貫通均始于研究問題、賦能應用場景皆終于解決方案。課題組遵循科學研究規律、區域布局規律、運輸經濟規律，秉持所提出的決策咨詢和政策建議，既要起到決策參考作用、解決重大現實問題，也考慮到經得起實踐的檢驗和歷史的證明。

 充分認識“一帶一路”向西開放新機遇

中緬印度洋新通道建設戰略研究，是在構建以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進新發展格局的形勢下開展的，必須立足國家戰略需求，并與國家區域發展和對外開放的規劃目標相銜接。課題組按照智庫雙螺旋法的思維邏輯，堅持問題導向、證據導向、科學導向，戰略布局和系統研究循證迭代，在國家對外開放大局下抓住“一帶一路”向西開放新機遇。

堅持問題導向是智庫研究的本質要求，本課題需要在對發展大勢清晰了解，對現狀問題心中有數的基礎上有序進行。隨著印度洋戰略地位的提升和我國開放型經濟的發展，我國西南地區特別是云南將成為對外開放的新高地。中緬印度洋新通道建設戰略研究，首先要深刻把握世界格局特別是地緣政治發生的新變化、全球產業鏈供應鏈重構的新趨勢、我國構建“雙循環”新發展格局帶來的新機遇。同時要看到，云南跨境綜合交通運輸發展水平嚴重制約國際戰略通道建設，主要是中緬邊境地區鐵路交通網絡布局不完善，跨區域通道、國際通道連通不足，中緬國際通道沿線綜合交通樞紐建設滯后，適應中緬國際通道建設的通關及關稅政策尚不健全等。

堅持證據導向強調整個研究過程和研究結論的形成，是一個機理分析、政策研判和科學循證的過程。課題組在深入學習領會習近平總書記關于“一帶一路”建設重要論述和考察云南重要講話精神的基礎上，詳細閱研了黨的十九屆五中全會精神和黨中央、國務院推進云南沿邊開發開放的戰略部署，收集參考了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》《鐵路“十三五”發展規劃》《云南省物流樞紐布局和建設規劃（2019—2035年）》等相關規劃和文件，重點對云南省臨滄邊境經濟合作區、孟定清水河口岸，以及中緬印度洋大通道現有布局和公路、鐵路等基礎設施互聯互通現狀進行實地調研和座談調研，為深入展開抓住新機遇、建設新通道的戰略研究工作奠定了扎實基礎。

堅持科學導向體現在研究方向具有戰略性、研究成果具有科學性、研究結論具有前瞻性、研究建議具有可行性。課題組結合國內外資料信息和實地調研數據與戰略專家、規劃專家、政策專家智慧交叉融合研究，系統分析了中緬印度洋新通道現有布局、中緬國際鐵路規劃建設進展情況，認為中緬印度洋新通道建設可大大推進中緬政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，促進雙方工業經濟、港口經濟、邊貿經濟和區域經濟發展，也將帶動中國與緬甸乃至東南亞和南亞經濟一體化進程。由此可見，加快推進中緬印度洋新通道建設有利于形成我國經印度洋通往大西洋的陸海聯運國際航道，有利于共建中緬經濟走廊和深化中緬兩國全面戰略合作，有利于深入帶動西部地區開放開發并促進東中西互動發展，有利于在構建“雙循環”新發展格局中更好發揮云南向西開放的橋頭堡作用。

 準確把握中緬陸海通道建設新趨向

中緬印度洋新通道建設戰略研究涉及區域經濟、地緣政治、國際貿易等方面問題，呈現出持續演化性、相互關聯性、風險疊加性，需要回顧總結歷史實踐并慎重考慮未來發展。課題組踐行智庫雙螺旋法的時空域理念和復雜系統分析方法，在研究過程中通過歷史域、現實域、未來域的連續貫通，戰略前瞻和歷史回溯縱深結合，綜合研判中緬印度洋新通道建設新趨向。

課題組高度重視回顧滇緬鐵路建設的歷史實踐。早在100多年前，孫中山先生就組織一批國內外著名的鐵路和橋梁專家，歷時7年、4次深入滇西南勘測滇緬鐵路線路，把臨滄孟定清水河作為連接印度洋的最佳出境口，提出了經云南孟定清水河出境直達緬甸的國際通道建設構想。這一構想在抗日戰爭的危急關頭付諸行動。1938年，國民政府先后動員萬名工程技術人員和30多萬滇西南民工，開始修建從昆明經大理到臨滄由清水河出境至緬甸滾弄、臘戍的滇緬鐵路。1942年，滇緬鐵路路基全線修通，整體路段初具雛形，但因騰沖龍陵淪陷后為防止日軍沿鐵路入侵，國民政府決定將修建中的滇緬鐵路炸毀，現今僅于昆明西山碧雞關、楚雄祿豐和臨滄云縣等地留存鐵路隧道和路基遺跡，據記載由于饑餓、疾病和繁重勞動使10萬余人在工程建設中付出了生命代價。這段鐫刻在中國人民英勇抗戰豐碑上的恢宏、壯烈的往事，成為深刻激勵課題組開展中緬印度洋新通道建設戰略研究的精神力量。

課題組縱深貫通歷史域的演進歷程、現實域的布局實踐和未來域的發展趨勢，綜合研究提出經臨滄清水河出境是中緬印度洋新通道建設中最有可能優先實現的陸路通道。應該看到，孫中山先生在《建國方略》中提出的建設滇緬鐵路構想，以及20世紀30—40年代滇緬鐵路修建的歷史實踐，已經證明中國印度洋陸路通道建設選擇臨滄清水河方向的科學性、重要性、可行性。在研究過程中，課題組多次與中鐵二院工程集團有限責任公司溝通，全面了解瑞麗通道（中國大理—瑞麗—緬甸臘戍）、清水河通道（中國大理—臨滄—緬甸臘戍）各主要鐵路段的規劃與建設進展，掌握中緬印度洋新通道建設總投資情況。目前，規劃中的臨滄至清水河鐵路與民國時期的滇緬鐵路規劃路線大體一致，建成后可經臨滄清水河出境進入緬甸直至仰光港和皎漂港，沿途均是地勢平坦的河谷壩區，具有施工最便捷、鐵路里程最短、建設成本最低、建設周期最佳等優勢。

中緬印度洋新通道建設戰略研究，展現了云南探索和實踐陸海聯運、跨境運輸、國際貨運的新趨向。云南具有“東連黔桂通沿海，北經川渝進中原，南下越老達泰柬，西接緬甸連印孟”的獨特區位優勢，是連接三大市場（中國、南亞、東南亞）、通往兩大洋（印度洋、大西洋）的戰略區域。這條新通道建成后將使云南實現從“內陸邊陲”到“開放前沿”的躍變，將使臨滄市發揮開放城市、交通樞紐、物流平臺的作用，也必將在我國構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局中作出新貢獻。

深入謀劃“雙Y字形”國際貨運新構想

智庫雙螺旋法強調智庫成果的戰略意義、決策影響和實踐價值。課題組深刻認知中緬印度洋新通道建設的復雜性、動態性、多元性特征，運用智庫雙螺旋法耦合機理，以及多維度、多歸因因果分析，遵循科學研究規律、區域布局規律、運輸經濟規律，統籌當前和長遠、境內和境外、需要和可能，戰略預演和科學預測融合考量，謀劃中緬印度洋新通道“雙Y字形”戰略布局新構想（圖1）。

課題組圍繞落實黨中央、國務院構建雙循環新發展格局的一系列戰略部署，創造性提出建設聯通云南瑞麗口岸/清水河口岸—緬甸臘戍—曼德勒—皎漂港/仰光港的“雙Y字形”中緬印度洋新通道戰略布局新構想，其中瑞麗和清水河是兩大門戶口岸，緬甸曼德勒和臘戍是兩大運輸節點，仰光港和皎漂港是兩大出海港口，斯里蘭卡科倫坡港和漢班托塔港是兩大中轉港口。在我國境內：經由瑞麗、清水河和大理連接昆明、成都、重慶等國際性綜合交通樞紐，融入國家現代綜合交通運輸網絡體系；依托既有的成都至昆明鐵路、在建的重慶至昆明鐵路，連接成都、重慶、西安、長沙等重要產業基地城市，形成通達“一帶一路”和長江經濟帶的運輸大通道；同時，連接長三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群、黔中城市群、滇中城市群等我國主要城市群，促進東中西互動發展并支撐國內大循環。在緬甸境內：由瑞麗口岸、清水河口岸分別出境，匯合于臘戍后前行經過曼德勒，分別向東南延伸至仰光港、向西南延伸至皎漂港出海，進入印度洋后經蘇伊士運河通往地中海及大西洋的國際遠洋運輸主航線，融入海上絲綢之路可聯通中東、歐洲、非洲等，保障國際物流供應鏈安全穩定運行。

課題組認為，交通設施聯通是實現中緬印度洋新通道戰略布局新構想的“穩定器”和“助推器”。從瑞麗、孟定清水河連接的我國境內關鍵鐵路段來看：昆明—大理—瑞麗段鐵路里程658公里，昆明—大理—臨滄—清水河段鐵路里程647公里。其中，昆明—大理段鐵路328公里為既有共線線路，已完成改造升級為復線鐵路；瑞麗方向的大理—瑞麗段鐵路處于建設階段，該線路貫穿橫斷山脈且地質極其復雜，導致施工工期存在不確定性；清水河方向的大理—臨滄段鐵路于2020年12月在云南鐵路建設史上首次實現提前建成通車，臨滄—清水河段鐵路于2017年完成可行性評審后進入規劃階段。從瑞麗、清水河連接的緬甸境內關鍵鐵路段來看：瑞麗—臘戍段鐵路里程184公里，清水河—臘戍段鐵路里程130公里，臘戍—曼德勒段鐵路里程247公里，曼德勒—皎漂段鐵路里程454公里，曼德勒—內比都—仰光段鐵路里程613公里。其中，瑞麗—臘戍段、臘戍—曼德勒段鐵路開展了工程可行性前期研究，還沒有進入實際線路規劃階段；清水河—臘戍段、曼德勒—皎漂段、曼德勒—仰光段現代化鐵路尚未啟動規劃研究。

“雙Y字形”中緬印度洋新通道戰略布局新構想，將使我國西南地區不必經過馬六甲海峽開展國際物流運輸，從而實現大幅縮減運輸距離和運輸時間，形成“一帶一路”向西開放的新方向、新路徑和新通道。課題組為此多次組織召開研討會，認真聽取和采納來自政府管理機構、涉外工作部門、規劃設計單位、海鐵運輸企業的意見，針對中緬印度洋新通道目前建設進展和存在問題開展解析研判，提出將中緬印度洋新通道建設納入國家“十四五”時期優先規劃實施項目、協商減免聯運過境稅費和實行特殊運費補貼政策、清水河邊合區享受中國（云南）自由貿易試驗區政策等方面的建議。

著力推進海公鐵跨境多式聯運新模式

中緬印度洋新通道建設涉及長時間尺度和寬領域知識，既要研究現實解決方案，更要預測運行成本和成長空間。課題組運用智庫雙螺旋法模擬國際貨運物流路徑，采用對比分析、置換分析、相關分析和不確定性分析等量化工具，形成具有即時可行性、政策適應性和戰略前瞻性的方案集，賦能中緬雙方現有交通設施，戰略耦合和可研論證協同設計，發展海公鐵跨境多式聯運新模式。

中緬印度洋新通道建設是一項重大而緊迫的戰略任務。課題組沿臨滄—永德—耿馬—孟定—清水河沿線考察交通設施和口岸情況，深入了解緬甸清水河—滾弄—臘戍—曼德勒—仰光的公路、橋梁、港口情況，在系統分析和全面考慮中緬雙方海鐵聯運基礎設施建設滯后的現狀后，創造性提出近期中緬雙方賦能現有交通設施發展海公鐵跨境多式聯運模式、中遠期中緬雙方投資合作實現海鐵聯運模式的建議方案。在海公鐵跨境多式聯運模式下，境內主要利用國內已有高速鐵路網絡、境外利用緬甸公路網絡開展物流運輸，在仰光港接入既有印度洋海運航線。這個新模式無須雙方反復協商、新增交通設施投資和冗長建設周期，只需利用雙方現有交通網絡、輔以物流企業間商務協調，即可在短期內實現運輸聯通運營和國際貿易物流。

課題組在研究過程中與中國遠洋海運集團有限公司密切協作，使用對比分析法比較了中緬印度洋新通道與傳統國際物流路徑的時間及成本差異，使用連環置換法分析了相同規格、相似貨種在不同物流模式下的成本構成，使用相關分析法測算了大通道運量和效益的持續性和成長性。重點測算比較了中緬印度洋新通道海公鐵聯運和海鐵聯運（重慶—清水河—仰光港—漢堡）與傳統路徑海鐵聯運（重慶—廣州港/上海港/欽州港—漢堡）的物流成本和時間成本，預測分析了中緬印度洋新通道的運量成長性和貨量承載能力。研究結果表明，在海公鐵跨境多式聯運模式下，公路運輸致使中緬印度洋新通道物流費用和通關過境成本有所增加，但由于避免繞行馬六甲海峽，單程物流時間大幅縮減，將整體降低物流時間成本。發展海公鐵跨境多式聯運具有巨大市場空間和成長確定性，中國西部地區預計到2025年進出口總額將達到7萬億元，其中近60%的進出口業務同“一帶一路”沿線相關國家和地區開展。這條面向全球開放的戰略通道，未來跨境進出口貨物運輸量將逐步增加，實現海鐵聯運后的物流成本和物流時間還將進一步壓縮。

目前，中緬印度洋新通道海公鐵跨境多式聯運朝著常態化、規模化、專業化、效益化方向積極推進，并與中歐班列形成陸海協同的供應鏈物流運輸新局面，其戰略地位和戰略意義引起國家有關方面，以及華中地區、長江經濟帶重要節點城市的重視。云南省委省政府對中緬印度洋新通道臨滄方向建設做出具體部署，快速發展海公鐵跨境多式聯運被列為“十四五”時期全省重點工作。2021年8月25日，中國云南—緬甸仰光—印度洋集裝箱海公鐵聯運新通道鐵路運輸試通首發專列發車，經清水河通道實現緬甸仰光港至臨滄48小時公路到達、臨滄至成都48小時鐵路到達的物流運行狀態，2022年上半年已開行專、班列10余批次。2022年2月19日，中緬印度洋新通道國際專列“三星堆號”從四川省德陽市出發，經臨滄清水河通道成功抵達緬甸臘戍。2022年5月23日，中緬印度洋新通道（重慶—臨滄—緬甸）國際鐵路班列在重慶兩江新區正式發車，經臨滄清水河口岸出境后通過公鐵聯運方式抵達緬甸曼德勒。該國際班列的成功開行，引發新華社、中央電視臺（《新聞聯播》）、人民網、中國新聞網、《中國日報》、環球網等百余家國內外媒體關注和報道，中緬印度洋新通道海公鐵跨境多式聯運新模式具有廣闊發展前景。

（作者：宋大偉、趙璐、王光輝、劉昌新、朱永彬，中國科學院科技戰略咨詢研究院；沈熙，中國遠洋海運集團有限公司；張鳳，中國科學院科技戰略咨詢研究院、中國科學院大學公共政策與管理學院。《中國科學院院刊》供稿）

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