中國網/中國發展門戶網訊 數字技術變革在微觀層面重塑著人際互動，在宏觀層面也在重塑著國家間關系，圍繞數字治理領域的競爭已成為當下國家間競爭的焦點。數字治理中面臨的機遇與挑戰正受到世界各國的關注。為應對這些機遇與挑戰，各國（區域）紛紛出臺相關戰略文件，努力加快推進各自國內的數字治理建設步伐。國家之間正圍繞數字治理形成錯綜復雜的合作與競爭局面，將可能重構人類政治經濟版圖，牽涉人類未來福祉。

由此，從整體上把握世界各國圍繞數字治理而形成的新格局狀況，已十分緊迫且重要。于我國而言，把握世界數字治理格局，尤其是對當下圍繞數字治理領域呈現的現狀及走向進行科學探索和精準“畫像”，挖掘并研判數字治理格局的模式特征與發展趨勢，將為國家制定相關數字化發展戰略提供現實依據，也將為中國參與世界數字治理指明方向。采取何種理論視角與研究方法對數字治理格局開展宏觀分析與研判，是首先需要回答的問題。 

數字治理與數字治理格局

數字治理的“兩種內涵”和“兩重關注”

治理是指對一定范圍內社會活動進行有效規約的行動，它是個綜合性概念，涉及政治、經濟、文化、社會等各領域。治理針對的領域不同，其目標及行動原則也存在較大差異。隨著數字技術廣泛應用和滲透，數字治理議題也開始受到各界關注。數字治理涉及的領域、內容與實踐活動同樣極為豐富，由此在概念內涵上存在一定的模糊與混雜。本文采用以下方式理解數字治理的概念。

兩種內涵：“通過數字的治理”和“對數字的治理”

“通過數字的治理”，指應用數字技術來提高治理活動效果，側重數字技術的工具屬性，將數字技術視作治理的手段與動能。強調如何運用數字技術實現國家政治、經濟、文化、社會等各領域的建設發展目標，如何利用數字技術賦能實現治理能力現代化，進而提升國家綜合競爭力，謀求國際優勢地位。在“通過數字的治理”這一內涵的指引下，對數字治理的研究工作需要先對各國數字化發展畫像，了解各國在數字化領域具備的實力，識別各國數字化發展的優勢條件與限制條件，分析國家數字化發展潛力。

“對數字的治理”，指將數字技術及其應用結果作為治理的對象，通過治理活動來優化數字技術發展及應用可能帶來的各種影響。強調在數字化轉型過程中，如何運用公共政策與相關規制，對數字技術在各領域中的滲透與應用進行有效規范與約束，以促進實現優質、有序的發展。在“對數字的治理”這一內涵的指引下，對數字治理的研究工作需先圍繞各類數字規制體系開展，進而考察這些數字規制體系與國家數字化發展之間的相互作用，以及它們對數字時代國家間關系可能產生的影響。數字規制體系根據其約束范圍可劃分為?3?種類型：超國家范圍的規制，以歐盟《通用數據保護條例》為代表；國家范圍的規制，如《中華人民共和國數據安全法》；聯邦或地方范圍的規制，如美國的《加州消費者隱私法案》。

數字治理的這兩種內涵是根據數字技術應用與治理活動的關系而劃定的，依這種界定能覆蓋的相關行動范圍更加廣泛，且能在不同治理目標上，將數字治理同場景領域到國家行動均聯系起來。

 兩重關注：主權國家內部的數字治理和全球數字治理

關注主權國家內部的數字治理。以數字為媒介，高度互聯的人類社會形態正在形成，但目前在很大程度上人類社會仍是基于主權國家框架的，主權國家依然主導著世界格局的發展與演化。因此，討論數字治理問題還不能擺脫主權國家框架和由此建立的世界體系，各國的政治制度、市場環境、技術環境、社會文化依然是影響數字化發展的重要因素。考察主權國家內部的數字治理需要對一國的狀況進行全面刻畫。本文將從數字生態視角出發，提出一個用于刻畫數字化發展與數字治理狀況的四要素框架。

在超越主權國家的層面關注全球數字治理。數字化發展以促進實現高連通性為主要特征，數字治理有突破主權國家邊界的天然趨勢；跨境數據流動、數字產品與服務貿易、網絡空間安全建設等事務中的諸多問題，涉及各國間的協調與合作。國家間也正在數字技術創新和數字人才方面展開競爭。這些都表明，數字治理議題不能局限在主權國家內部討論。

對數字治理的以上“兩重關注”并不能截然分開討論，全球數字治理尚無法脫離現有世界體系，仍深受國家內部治理的影響。世界各國在長期發展中形成了很多獨特性，涉及政治、經濟、文化、意識形態等方面，它們相互結合共同影響著國家間的合作與沖突。在數字時代，它們依舊左右著數字治理領域的國際秩序。由此，在考察數字治理時，需同時對這些方面的國家間差異予以高度關注。

作為結構模式的數字治理格局

數字治理格局是指圍繞“通過數字的治理”和“對數字的治理”而形成的一種相對穩定的結構狀態。這種結構狀態既可能是由各類參與主體互動而形成的，也可能是對關鍵要素間所呈現結構而做的刻畫，還可能是要素與主體之間形成的相互作用模式。由于數字治理既要關注主權國家內部的治理，也要關注超越主權國家的全球治理，對數字治理格局的研判也可以進一步分為“對國家內部數字治理格局的研判”和“對國際數字治理格局的研判”兩個層次。“對國家內部數字治理格局的研判”主要針對主權國家，刻畫其數字治理關鍵要素的發展狀態與結構，以及考察這些關鍵要素與作為數字治理主體的國家間形成的相互作用模式，并在此基礎上形成對一國發展狀況的判斷。“對國際數字治理格局的研判”主要關注不同國家在數字治理領域形成的國家間關系結構，并基于對這些關系結構現狀的刻畫與分析預判可能的演變趨勢。

研判數字治理格局具有很強的現實意義。在各國圍繞數字領域競爭日益激烈的背景下，對各國數字治理進行畫像，將有利于分析各國的發展水平與模式，確定我國在數字治理格局中所處位置，明晰我國相對其他國家在數字化領域所具有的優勢與劣勢，判斷我國與哪些國家在數字領域存在競爭甚或沖突的可能，進而對國家間關系的未來演化做出預測。這些都將為我國制定未來數字化發展行動戰略提供支撐和依據。

研判數字治理格局的工作也具有深遠的理論意義。本文在理論上闡發了一種數字生態視角，并將其應用在對數字治理格局的研究之中。數字生態視角將注重數字化發展與數字治理中呈現出的復雜性特征，考察其中涉及的各種關聯與互動，強調從整體性角度把握格局，將各層次上可能出現的穩定結構狀態看作相互作用下涌現的結果，而非孤立地考察各個數字化發展主體或要素。對此，后文還將予以詳細討論。 

既有數字治理格局研究的“兩種視角”

數字治理格局雖為本文提出的新概念，但在過往文獻中，已有很多與研判數字治理格局目標相近的工作。這些既有研究大體上可歸為兩類，它們采用了兩種不同的研究視角，分別是以主權國家為分析單位的個體視角（individual perspective）和以國家間互動為分析單位的關系視角（relational perspective）。

以主權國家為分析單位的個體視角

目前，很多研究從數字經濟發展實力角度評價主權國家的數字化發展水平。核算數字經濟增加值規模占國內生產總值（GDP）比重被很多學者和機構作為衡量一國數字經濟發展的主要手段。然而，近有研究認為，基于?GDP?框架測算數字經濟存在很多局限，很難刻畫數字經濟發展中表現出來的復雜性、多樣性等新特征。國內外許多機構以構建指標體系并測算指數的方式考察主權國家數字經濟發展狀況。在國際上，歐盟委員會從?2014?年開始發布“數字經濟和社會指數”（DESI），從連通性、人力資本、網絡服務使用、數字技術集成和數字公共服務等?5?個方面，評估了歐盟國家的數字經濟發展水平。國內的上海社會科學院、阿里研究院、中國信息通信研究院等產業與學術界的研究機構，也都發布過類似的指數報告。這些指數共同點在于，都利用更多維數據綜合反映各國數字經濟發展，體現數字經濟內部多樣性。這些研究大多顯示，中國的數字經濟競爭力已排在國際前列。

除數字經濟外，還有研究同樣利用測算指數的方式，對各國在數字政府、智慧城市建設等方面的表現進行考察與比較。數字政府建設能為國家與社會各主體創造巨大利益，其發展水平對判斷各國數字能力和國家能力至關重要。瑞典民主多樣性（V-dem）研究所關注一國政府的互聯網信息過濾能力與政府網絡安全能力。聯合國發布的“電子政務發展指數”（EGDI）從在線服務、電子參與、政府數據開放和地方在線服務4個維度衡量各國數字政府發展狀況。上述提到的各種指數研究的共同點在于，都是以國家作為分析單位，重點考察主權國家數字化發展相關狀況，采用的都是一種國家個體視角。

還有研究針對各方數字化發展中呈現出的模式與特征做定性歸納，對數字規制模式的討論即屬此類，同樣多運用國家個體視角。制定并完善規制體系以促進或規范數字領域相關活動是對數字進行治理的主要手段；比較分析國家在數字規制上的模式異同也是研究數字治理的重要內容。有文獻歸納了當今世界上存在的?3?種數字規制典型模式，也代表?3?種不同基本價值取向：①強調數據的資本屬性，提倡數據自由流動、減少數據監管，反對各種類型的數據保護主義——美國的數字規制體系屬此模式；②看重數據背后的個人權利，主張保護數據中的個人隱私——歐盟屬此模式；③從注重數據安全和數據主權的角度出發，對數據采取一定的管制措施——中國總體來說屬此模式。也有研究指出，除這?3?種典型模式外，其他國家也在探索獨特的數字規制體系，如：澳大利亞采用利益均衡原則下的折衷型數據立法；韓國、印度嘗試推出不同于中美的數字規制。

以國家互動為分析單位的關系視角

以國家間互動作為基本分析單位，刻畫一國在多國互動中占據的結構性位置，正逐漸被一些研究應用，屬關系視角。國家間互動關系中蘊含著很多國家主體屬性不能揭示的信息。國際貿易是國家間互動關系的典型表現，目前相關研究也多圍繞國際貿易展開。在國內，龐珣和何晴倩的研究是從國家間互動關系入手分析國際格局狀態及演化的最新成果，他們利用多地區投入-產出表數據系統刻畫全球價值鏈，將其作為一種流動型網絡來分析，但卻并非專門圍繞數字領域的考察。馬述忠等分析了全球?59?個國家間數字貿易，該研究盡管關注了貿易這種國家間互動形式，也專門針對數字領域，但更多還是從國家規模角度測算一國的貿易額、信息通信技術（ICT）產品進口占比等，未涉及互動關系本身及結構，從本質上看這仍類似前一種基于主權國家的研究工作。

除產品與服務貿易外，數字領域知識產品的跨國引用或使用也是既往相關研究的焦點，同樣體現國家間在數字領域的互動。《2019?世界知識產權報告》利用過去幾十年來各國創新者在專利和科學出版物檔案中留下的地理足跡數據，構建全球創新網絡，通過考察國家在該互動結構中所處位置來判斷國家實力。

在上述兩種視角中，個體視角常用于關注各國內部的數字治理狀況，目前圍繞數字發展的一些特定維度，已有相對豐富的成果；關系視角能用于判定一國在國家互動網絡中所處的結構性位置，但目前圍繞數字領域的專門探索尚不多見。

既有“兩種視角”的不足

在將數字治理格局作為一個整體予以分析上，既有兩種視角均顯出一定不足。個體視角能對一國狀況給出細致刻畫和分析，但以國家為分析單位、針對各國的單獨考察，明顯忽略了國家間關系中可能反映出的特征。關系視角盡管能彌補這一缺陷，但又多局限在國家間關系這一單一層次上，可能會缺乏對國內格局狀況的深入理解。僅考察國家間關系，也難以把握兩種分析單位層次之間可能存在的反饋互動。本文希望闡發一種生態視角（ecological perspective），其在理念上對整體性更加強調，具有更廣闊的視野和寬泛的問題領域，能夠同時兼顧個體視角和關系視角的特點，容納二者各自側重的研究問題，在數字治理格局研判上更具優勢。 

數字生態視角下的數字治理格局研判

數字生態視角

生態視角及其關注

生態是一個用以描述生物與環境間相互作用關系的集合概念，指在一定范圍內各類生物有機體間的相互作用關系，以及有機體與影響它們發展的自然或人造環境要素間相互作用關系的總和。對各種關聯性的關注是生態視角最顯著的特征。生態研究最初雖是生物學的一個分支，但其特別注重關聯性的理念對很多其他學科都產生過重要的啟發與影響。

生物生態學關注不同層次上的生物組織及其中的相互作用關系。這是因為不同尺度上組織的特征與動態都存在明顯差異。由此，研究生態首先要給定關注的范圍與層次。個體生態、種群生態、群落生態與生態系統生態構成生物生態學重點關注的不同層次，它們面對不同類型的主體與相互關系。

對生物集聚現象的關注以及從互動角度理解聚集并解釋新群體形成也是生態學思路的一大特色。在一定生態層次上，生物體集聚現象可能十分明顯。個體生物間通過互動及與周遭環境互動而聚集成群。不同種群間也可以通過互利等相互作用形式實現物種間共生，最終導致更大規模生物群落的出現與進化。

現代生態學在方法論上傾向于整體論，而非還原論。這是由于在生態組織層次的各尺度上，都存在獨特的、不可還原的涌現屬性。但現代生態學主張的整體論并非認為整體不能被分割，而是強調不應僅僅孤立地考察各個部分，要以一種更現實的方式分析構成整體的各部分間的復雜相互作用，同時也對跨層次間相互作用予以關注。

生態研究十分重視各種動態和演化進程。無論種群，還是生物群落，都是在動態中形成并演化的。無論生物體間的競爭與合作，還是作為開放系統的生態單元與環境間發生的各種能量與物質的交換，也都是隨時間而發生動態變化的過程。

以上討論涉及的生態視角關注可歸納為?5?個方面：關聯性，即重點關注主體之間、環境要素之間以及主體與環境要素之間的各種相互作用，而非孤立地考察主體或要素；層次性，生態學將屬于不同層次的多種關系類型，甚至多層之間的復雜相互作用都納入視域并予以綜合研究；聚集性，關注由主體間互動而帶來的新集聚或新主體形成現象；整體性，突顯對有機整體及涌現屬性的關注，避免落入還原論窠臼；動態性，十分重視各種動態及演化進程。

生態視角被其他學科廣泛借鑒，不僅應用在對自然界的研究中，相關理念也影響著對社會現象的研究。早在?20?世紀?30?年代，美國社會學家?Park?曾提出過“人類生態”（human ecology）的概念，主張運用生態視角研究人類社會。Park認為，研究人類生態與研究自然界生態類似，也是要考察“人類的相互依賴關系以及人與其所處環境之間的關系”。在人類生態理念引領下，以?Park?為代表的芝加哥學派開啟了美國本土社會學對工業社會的研究進程，通過重點關注正式與非正式制度約束下社會成員間的共生與沖突關系，研究城市這個由人口與地域空間共同構建的社會有機體。伴隨著生態視角在社會科學中的擴散，生態概念也有了更廣泛的外延與更多樣的表達。

數字生態視角及其應用

數字生態視角是生態視角在研究數字化發展中面對新現象與新問題時的自然延展，也是一種研究數字治理格局的重要理論視角。從農業社會到工業社會再到數字社會，人類的生產、生活始終處在一定的生態單元之中。在農業社會，人們雖然沒有關于生態的系統性理論知識，但也能自覺運用生態視角來應對生產生活、實現局域治理。進入工業社會，人類居住空間由分散的鄉村轉移至人口密集的城市，人與人之間的關系及相互作用逐漸增強。于是也就有了?Park?等社會學者注意到高頻度、高密度人類互動，以及由此帶來的整體性變遷。由他們開創的主動將生態理念應用到研究人群、社區、城市中的思路，為理解工業時代的社會現象并有效實施治理提供了依據和入手點。數字化顯著改變了人類社會的基本形態及特征，數字技術的作用下的人類活動空前連通與復雜，高度連通和復雜互動下的社會經濟系統比以往任何時候都呈現出不可分割的有機整體狀態。數字生態的理論視角將承襲生態研究中對關聯性與整體性等關注的特點，會把數字化發展及其影響作為一個有機整體加以考量。由此，在研究數字化發展相關問題中應用數字生態視角將具有天然優勢。

數字生態并非一個抽象概念。由該視角指引的研究需要關注數字化發展及數字治理的各種具體表現與多樣形態。數字生態也并非一種專屬視角。相反，它是一種可推廣的一般性視角，并不局限應用在國際數字治理格局研究中。事實上，目前已有文獻將該視角用于評估中國各省市數字化發展水平，以及研究數據要素關鍵特征。

除理論啟發外，生態研究已發展有一套相對成熟的研究方法與技術工具。應用數字生態視角研判數字治理格局，借鑒這些方法與工具也十分必要。

數字生態視角下數字治理格局的研判方法

數字生態視角下對各國數字化發展與數字治理整體狀況進行畫像并給出評判。評判圍繞?4?個方面展開：數字基礎，是開展數字治理的基本條件；數字能力，與數字治理能取得的成果與效能高度相關；數字應用，數字技術在具體場景中落地的體現；數字規制，作為“對數字的治理”手段，同時也構成了影響數字化發展的制度環境。就像Park在考察人類生態時從人口、人造物、習俗與觀念、自然環境等要素入手一樣，可將數字基礎、數字能力、數字應用和數字規制視作為數字生態的?4?個核心要素。不同于以往多數研究側重其中?1?個或某?2—3?個，數字生態視角下的研究首先希望能對數字化發展與數字治理做一個更全面的刻畫。這也是數其注重整體性的體現。進一步，針對這?4?個維度做更細致的操作化與測量，搭建了包含?10?個二級指標和?26?個三級指標的指標體系；進一步，從?28?個數據源收集了?41?個國家的數據，測算數字生態指數。在此基礎上，通過比較上述要素的相對發展水平，可進一步區分各國數字化發展的驅動模式。還可通過對各要素間相互作用的分析，識別數字生態耦合的結構性特征。通過分析發展模式與數字規制體系之間的相互建構，可更深入理解各國內部數字治理格局呈現出的差異。

數字生態視角下分析各類主體間關系及關系間的互依結構。近年來，網絡分析方法被更多運用到生態研究中。數字生態視角下的數字治理格局研判也可借鑒相關思路。通過收集能反映國家間互動的關系網絡數據（如數字貿易、數字治理相關協定等），運用相關網絡分析工具，呈現國家間互依的結構性特征，并推斷各國所占據的生態位。這將有助于形成關于國家間存在競爭甚至沖突，抑或合作聯盟等的生態性判斷。

圖?1?以針對中國、美國、歐盟（以下簡稱“中美歐”）為例，給出了一個應用數字生態視角研判數字治理格局的基本技術路線。研究可進一步分為中美歐內部數字治理格局研判和中美歐國際數字治理格局研判兩大部分，其中前者著重從?4?個維度針對國家數字化發展與數字治理整體狀況的畫像，并在此基礎上對國家狀況加以對比，后者著重分析國家間互動結構及總結中美歐三方圍繞數字領域呈現出的互動模式。從圖?1?中能看到，在數字生態視角的指引下，各部分研究都十分注重對關聯性的考察。 

總結與展望

目前世界各大國圍繞數字治理展開的競爭日趨激烈。研判當下數字治理格局緊迫且重要，將為中國更好參與世界數字治理指明方向。本文首先從“兩重內涵”和“兩種關注”的角度闡述了對數字治理的理解，回顧了既有研究的“兩種視角”，并指出這兩種視角在把握數字治理格局的整體性上存在一定不足。在此基礎上，本文提出了一種用于研判數字治理格局的數字生態視角，該理論視角受生態研究啟發，對數字化發展中的關聯性、層次性、聚集性、整體性與動態性更為關注。

與既有相關研究比較，應用數字生態視角研判數字治理格局，優勢至少體現在?4?個方面：①數字生態視角契合數字時代高度互聯、復雜互動的總體特征。數字連通使得當下人與人、人與物、物與物之間的聯系比以往任何時候都要更加頻繁且緊密，以一種注重關聯性和整體性的態度看待數字化發展，有利于對其中各種互動結構做全面考察。②數字生態視角將能關聯更寬闊、廣泛的問題域。由于對層次性和整體性的重視，數字生態視角下的數字治理格局研究面對的內容將更加豐富，不僅會關注數字治理的關鍵要素以及要素之間的關系，還會關注不同層次上的數字治理主體間關系，由主權國家間互動建構的治理格局也自然進入了研究視閾。③數字生態視角將提供一些適當的理論概念，幫助研究者更有穿透力地捕捉關鍵問題，理解數字治理格局。比如，用生態位概念刻畫主體與環境互動時所處位置，將為預測主體的“生存”機會變動奠定堅實的理論基礎。④數字生態視角還可有效提示研究者關注數字時代風險。數字連接復雜性可能會帶來無法預見的系統性崩潰，數字治理也面對著高度的不確定性。無論是一國內的治理，還是國際治理都要面臨理念和方式的重大變革。數字生態視角對關聯性的看重，時刻提醒要注意數字時代中那種由微小錯誤或擾動可能帶來嚴重后果的風險，也提示了開展復雜治理探索的必要。

數字生態視角下的數字治理格局研判是一項典型的具有“宏觀關照”的研究工作。這一主題下的后續研究將首先圍繞中美歐展開，也希望針對中美歐數字治理格局研判的工作能成為本土社會科學宏觀量化研究的一項有益嘗試，在發揮數字生態視角與相應研究方法優勢的同時，更具治理與制度價值，為國家制定相關數字化發展領域戰略提供科學的現實性依據。

（作者：喬天宇，北京大學 大數據分析與應用技術國家工程實驗室、北京大學 數字治理研究中心；李由君，北京大學 社會學系；趙越，北京大學 工學院；譚成，北京大學 政府管理學院；張平文，北京大學 大數據分析與應用技術國家工程實驗室、北京大學 數字治理研究中心、北京大學 數學科學學院 ；《中國科學院院刊》供稿）

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