主要經(jīng)濟(jì)體碳中和戰(zhàn)略取向、政策舉措及啟示
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中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)訊 《巴黎協(xié)定》簽訂以來(lái)，全球越來(lái)越多的國(guó)家做出碳中和承諾。根據(jù)英國(guó)能源與氣候智庫(kù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年12月，全球已有136個(gè)國(guó)家和地區(qū)承諾碳中和?！岸趸寂欧帕?zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”，是我國(guó)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際大局做出的重要戰(zhàn)略選擇，是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)重點(diǎn)推進(jìn)的工作。
實(shí)現(xiàn)碳中和無(wú)疑是非常具有挑戰(zhàn)性的。達(dá)到凈零排放需要完全不同于以往的發(fā)展模式、技術(shù)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)體系，需要在實(shí)踐中逐步探索，并高度依賴(lài)政策驅(qū)動(dòng)。當(dāng)前，我國(guó)已提出構(gòu)建“1+N”的政策體系，積極推動(dòng)碳中和技術(shù)創(chuàng)新，但我國(guó)從碳達(dá)峰到碳中和30年過(guò)渡期遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，任務(wù)重、時(shí)間緊，碳中和政策舉措也需在實(shí)踐中持續(xù)完善。
以歐盟、英國(guó)、美國(guó)等為代表的全球主要經(jīng)濟(jì)體高度重視碳中和頂層設(shè)計(jì)，基于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源稟賦、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，從目標(biāo)設(shè)定、關(guān)鍵部門(mén)減排、技術(shù)創(chuàng)新、財(cái)稅激勵(lì)等角度謀求構(gòu)建相對(duì)系統(tǒng)但各有側(cè)重的碳中和政策體系。本文通過(guò)文獻(xiàn)調(diào)研和綜合分析等方法，梳理歐盟、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、日本、印度、巴西等全球主要經(jīng)濟(jì)體的碳中和戰(zhàn)略取向、目標(biāo)設(shè)定與政策措施，以期為我國(guó)碳中和政策制定和政策工具制定提供參考。
主要戰(zhàn)略取向
碳中和將對(duì)全球各經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)力和地緣政治產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。鑒于國(guó)情差異性，很難要求各經(jīng)濟(jì)體采取統(tǒng)一的步驟推動(dòng)碳中和。結(jié)合各經(jīng)濟(jì)體的主要戰(zhàn)略和政策文件，相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的碳中和的戰(zhàn)略取向大致分為引領(lǐng)型、增長(zhǎng)型、跟隨型、搖擺型4類(lèi)（表1）。
引領(lǐng)型模式，即追求以碳中和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。該戰(zhàn)略取向強(qiáng)調(diào)碳中和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的核心地位，要求以碳中和引領(lǐng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生產(chǎn)生活方式變革、能源供應(yīng)、生態(tài)保護(hù)等，實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。這主要以歐盟及德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家為主，其有著強(qiáng)大的綠色政治基礎(chǔ)，并愿意承受一定的轉(zhuǎn)型成本。這些經(jīng)濟(jì)體開(kāi)展了系統(tǒng)的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略設(shè)計(jì)并給予立法保障。例如：2020年1月歐盟委員會(huì)通過(guò)的《歐洲綠色協(xié)議》提出2050年達(dá)到碳中和的目標(biāo)，設(shè)計(jì)了歐洲綠色發(fā)展戰(zhàn)略的總框架，強(qiáng)調(diào)要以此為基準(zhǔn)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)歐盟所有政策與舉措②；法國(guó)政府2015年通過(guò)《綠色增長(zhǎng)能源轉(zhuǎn)型法》和首個(gè)《國(guó)家低碳戰(zhàn)略》，提出至2050年減排目標(biāo)，2020年4月以法令形式通過(guò)修訂后的《國(guó)家低碳戰(zhàn)略》，提出2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)。
增長(zhǎng)型模式，即將碳中和視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)和工具。該戰(zhàn)略取向注重碳中和帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，將其作為發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的一種手段，但不愿意付出過(guò)大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)，這主要以日本、巴西等經(jīng)濟(jì)體為主。日本2020年發(fā)布《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》，將應(yīng)對(duì)全球變暖、實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型視為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇的新增長(zhǎng)點(diǎn)，并預(yù)計(jì)到2030年該戰(zhàn)略每年帶來(lái)90萬(wàn)億日元的經(jīng)濟(jì)效益。巴西在2021年啟動(dòng)了《國(guó)家綠色增長(zhǎng)計(jì)劃》，著力推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效融合。但這些經(jīng)濟(jì)體也有著較為強(qiáng)大的力量反對(duì)碳減排。例如，日本目前仍高度依賴(lài)化石能源，傳統(tǒng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)也較為龐大，在轉(zhuǎn)型方面困難重重。
跟隨型模式，即慎重平穩(wěn)推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和。主要以尚未實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的發(fā)展中國(guó)家如印度、印度尼西亞為代表。這些國(guó)家發(fā)展任務(wù)相對(duì)繁重，能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，經(jīng)濟(jì)處在相對(duì)快速的增長(zhǎng)階段，總體上仍不得不依賴(lài)傳統(tǒng)的工業(yè)化道路，尚無(wú)法支撐起全面的碳中和轉(zhuǎn)型。印度盡管在2021年11月宣布到2070年實(shí)現(xiàn)碳中和，但還沒(méi)有形成完整的脫碳計(jì)劃，戰(zhàn)略重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)能源的安全和可負(fù)擔(dān)供應(yīng)，如煤炭清潔利用與發(fā)展可再生能源。
搖擺型模式，即政策取向受政治驅(qū)動(dòng)而不斷搖擺。主要以美國(guó)為代表，其國(guó)內(nèi)擁護(hù)碳中和勢(shì)力與反氣候變化勢(shì)力同樣強(qiáng)大，在特定政治體制下碳中和戰(zhàn)略取向搖擺不定。在拜登政府上任后，美國(guó)扭轉(zhuǎn)了特朗普政府時(shí)期的氣候政策，2021年2月簽署了“應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外氣候危機(jī)的行政命令”，同年11月發(fā)布《邁向2050年凈零排放的長(zhǎng)期戰(zhàn)略》④。但由于特定的立法體制，美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破，拜登政府不得不以行政令為主推進(jìn)碳減排，相關(guān)舉措具有短期性。例如，被叫停的美加輸油管道項(xiàng)目“拱心石 XL”完全有可能在共和黨總統(tǒng)上任后重新啟動(dòng)。但美國(guó)對(duì)綠色清潔技術(shù)創(chuàng)新的支持是長(zhǎng)期而較為堅(jiān)定的。
目標(biāo)體系
目標(biāo)引領(lǐng)對(duì)實(shí)現(xiàn)凈零排放至關(guān)重要。從主要經(jīng)濟(jì)體的舉措看，大都按照“目標(biāo)路線圖+關(guān)鍵領(lǐng)域目標(biāo)”的框架來(lái)構(gòu)建目標(biāo)體系，并構(gòu)建起目標(biāo)完成情況的統(tǒng)計(jì)、核算和監(jiān)督體系。但不同戰(zhàn)略取向的經(jīng)濟(jì)體在目標(biāo)體系設(shè)定方面有一定的差異。
制定中長(zhǎng)期碳中和目標(biāo)路線圖。按照《巴黎協(xié)定》的要求，主要經(jīng)濟(jì)體大都確立了碳中和時(shí)間表及階段性目標(biāo)。其中，歐盟、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等基本完成了碳中和目標(biāo)立法，而美國(guó)、巴西和印度等尚未在法律中確立碳中和目標(biāo)。除印度外，上述經(jīng)濟(jì)體從碳排放達(dá)峰到碳中和的時(shí)間尺度大約為35—60年，達(dá)峰時(shí)間越晚意味著實(shí)現(xiàn)碳中和的壓力越大（圖1）。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)的碳排放峰值年份為1990年左右，但這3國(guó)在減排路徑和目標(biāo)設(shè)定上有較大的差異。英國(guó)的階段性目標(biāo)最為激進(jìn)，其承諾2030年溫室氣體排放量比1990年至少降低68%，2050年實(shí)現(xiàn)碳中和；德國(guó)則是碳中和時(shí)間點(diǎn)最為激進(jìn)，2030年階段性減排目標(biāo)為減少55%，但2021年《聯(lián)邦氣候保護(hù)法（修訂案）》確立2045年實(shí)現(xiàn)碳中和，因此2030年后減排壓力較大。美國(guó)和巴西的碳達(dá)峰時(shí)間均為2005年，2030年階段性目標(biāo)是分別比2005年下降大約50%—52%和43%，碳中和時(shí)間分別為2050年和2060年。日本的碳達(dá)峰時(shí)間為2013年，其從碳排放達(dá)峰到碳中和僅有35年左右時(shí)間，減排壓力相對(duì)較大。印度碳中和目標(biāo)年份為2070年，目前尚不明確達(dá)峰時(shí)間，階段性減排目標(biāo)是到2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）碳排放量比2005年降低45%。
差異化設(shè)定關(guān)鍵領(lǐng)域減排目標(biāo)。在分領(lǐng)域減排目標(biāo)上，各主要經(jīng)濟(jì)體采取了不同的策略，但總體上與各自碳中和戰(zhàn)略取向相匹配。①設(shè)定嚴(yán)格的領(lǐng)域減排目標(biāo)，確立每年度的目標(biāo)任務(wù)并對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。這主要以德國(guó)、法國(guó)等強(qiáng)調(diào)以碳中和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體為代表。德國(guó)《氣候行動(dòng)計(jì)劃2030》明確建筑和住房、能源、工業(yè)、運(yùn)輸、農(nóng)林等部門(mén)在2020—2030年的剛性年度減排目標(biāo)，形成傳導(dǎo)壓力、落實(shí)責(zé)任、倒逼目標(biāo)的強(qiáng)約束作用。法國(guó)在2015年通過(guò)的首個(gè)《國(guó)家低碳戰(zhàn)略》確立了碳預(yù)算制度，其設(shè)定了分階段碳預(yù)算，并細(xì)分至交通、建筑、能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、垃圾處理等領(lǐng)域。②設(shè)立非約束性領(lǐng)域減排目標(biāo)，該目標(biāo)主要以政治宣示為主，缺乏嚴(yán)格的實(shí)施機(jī)制。主要以美國(guó)為代表。例如，美國(guó)將電力脫碳作為領(lǐng)域減排的重點(diǎn)，計(jì)劃2035年實(shí)現(xiàn)100%清潔電力目標(biāo)。③回避領(lǐng)域的減排目標(biāo)，將目標(biāo)聚焦在可再生能源發(fā)展規(guī)模等方面。例如：日本從綠色增長(zhǎng)角度，提出到2040年海上風(fēng)電發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到4 500萬(wàn)千瓦；印度提出2030年50%的電力將來(lái)自可再生能源。
構(gòu)建碳減排目標(biāo)的調(diào)整優(yōu)化機(jī)制。經(jīng)濟(jì)體碳中和相關(guān)總體目標(biāo)的調(diào)整。歐盟、英國(guó)、德國(guó)都曾經(jīng)對(duì)2030減排目標(biāo)或碳中和目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。例如，歐盟早期的2030年減排目標(biāo)為40%，2020年才調(diào)整至55%。這反映全球主要經(jīng)濟(jì)體通常不糾結(jié)于“一諾千金”，而是根據(jù)形勢(shì)做相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化。在一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部為確保碳減排過(guò)程中的公開(kāi)透明，對(duì)有關(guān)行業(yè)的減排情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)核算、評(píng)估和調(diào)整優(yōu)化。以德國(guó)為例，《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》規(guī)定每年3月15日，德國(guó)聯(lián)邦政府都會(huì)分別計(jì)算整個(gè)德國(guó)及各個(gè)行業(yè)上一年的溫室氣體排放水平，并由獨(dú)立的氣候問(wèn)題專(zhuān)家委員會(huì)負(fù)責(zé)審查數(shù)據(jù)，聯(lián)邦政府據(jù)此更新長(zhǎng)期戰(zhàn)略與行業(yè)年度上限。
關(guān)鍵領(lǐng)域減排舉措
各主要經(jīng)濟(jì)體普遍在能源、工業(yè)、交通、建筑等重要的碳排放領(lǐng)域采取有針對(duì)性的措施，推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域碳減排與碳中和。
能源
能源轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)脫碳的關(guān)鍵途徑，其中電力碳中和又是能源碳中和的基礎(chǔ)。例如，日本《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》明確提出2050年碳中和的前提條件是電力部門(mén)實(shí)現(xiàn)無(wú)碳化。從各經(jīng)濟(jì)體舉措看，其在能源轉(zhuǎn)型方面既有共同點(diǎn)，也有較大差異。
構(gòu)建可再生能源發(fā)電為主體的高可靠性電網(wǎng)成為基本共識(shí)。發(fā)展可再生能源的核心是支撐電力系統(tǒng)碳中和，基本趨勢(shì)是構(gòu)建高比例可再生能源的電力結(jié)構(gòu)。例如，德國(guó)《可再生能源法修正案草案》明確了到2030年可再生能源發(fā)電占總電力消耗的65%。為應(yīng)對(duì)可再生能源的不穩(wěn)定性、波動(dòng)性，非化石能源、儲(chǔ)能、智能電網(wǎng)“一體化”發(fā)展成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。由于資源稟賦不同，各經(jīng)濟(jì)體重點(diǎn)發(fā)展的可再生能源有一定差異，如日本強(qiáng)調(diào)海上風(fēng)電、巴西注重發(fā)展生物質(zhì)能等。
在退煤方面南、北方國(guó)家有較大的差異。除東歐國(guó)家外，歐洲國(guó)家大都就退煤形成了共識(shí)：德國(guó)2020年《煤炭逐步淘汰法案》提出到2038年實(shí)現(xiàn)完全退煤，并且新一屆政府有可能會(huì)將退煤計(jì)劃提前 ⑤；英國(guó)宣布煤炭發(fā)電退出的時(shí)間提前到2024年；法國(guó)則計(jì)劃在2022年關(guān)停全部煤電。但一些煤炭依賴(lài)程度高的經(jīng)濟(jì)體仍然十分強(qiáng)調(diào)煤電的作用。例如，印度近年來(lái)采取多項(xiàng)舉措提高推動(dòng)煤炭的高效清潔利用，包括要求新建大型燃煤發(fā)電站使用超臨界技術(shù)、分階段改造現(xiàn)有舊電站等。
在核能和油氣資源開(kāi)發(fā)上存在一定反復(fù)。日本福島核電站后，德國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)廢核進(jìn)程，并在2021年關(guān)閉了全部的核電站。但在2022年，歐盟委員會(huì)為應(yīng)對(duì)電價(jià)高漲的風(fēng)險(xiǎn)，又將天然氣和核能列為綠色能源，從而引起強(qiáng)烈的爭(zhēng)議⑥。日本也開(kāi)始有限度重啟核能發(fā)電。例如，2021年4月日本同意關(guān)西電力公司美濱核電站3號(hào)機(jī)等重新啟用⑦。美國(guó)拜登政府上臺(tái)后，頒布行政令限制化石燃料發(fā)展，包括停止對(duì)公共土地或近海水域新的油氣租賃開(kāi)發(fā)項(xiàng)目許可、加強(qiáng)對(duì)新油氣井的尾氣排放監(jiān)管等，但相關(guān)行政令完全可能在共和黨總統(tǒng)上臺(tái)后被撤銷(xiāo)。
工業(yè)
工業(yè)是能源消耗和二氧化碳排放的主要領(lǐng)域。2019年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家工業(yè)部門(mén)二氧化碳排放量占其排放總量的29%。
從主要國(guó)家的舉措看，工業(yè)減排舉措大致集中在兩個(gè)方面。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和提高能源效率。歐盟《我們對(duì)人人共享清潔地球的愿景：工業(yè)轉(zhuǎn)型》強(qiáng)調(diào)通過(guò)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)清潔生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)脫碳，隨后在2020年3月通過(guò)新版《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》。發(fā)展電能、氫能替代化石能源等技術(shù)，推廣脫碳工藝和碳捕獲、儲(chǔ)存與回收。例如，法國(guó)計(jì)劃投入70億歐元發(fā)展綠色氫能技術(shù)，在煉油、化工、電子和食品等領(lǐng)域使用無(wú)碳?xì)淠?，逐步?shí)現(xiàn)工業(yè)脫碳。
總體看，工業(yè)部門(mén)碳鎖定效應(yīng)明顯，減排難度大，單純依靠循環(huán)經(jīng)濟(jì)和提高能效無(wú)法實(shí)現(xiàn)工業(yè)領(lǐng)域碳中和，而電能、氫能替代的技術(shù)基礎(chǔ)目前尚不牢固。以鋼鐵行業(yè)為例，在引入副產(chǎn)物利用和循環(huán)、精準(zhǔn)控制等創(chuàng)新技術(shù)后，依舊存在著較大規(guī)模的碳排放量；鋼鐵行業(yè)要走向碳中和仍需要引入碳捕獲、利用與封存（CCUS）技術(shù)或者電能、氫能替代技術(shù)，但目前這些技術(shù)仍不成熟。
交通
交通運(yùn)輸部門(mén)是碳排放長(zhǎng)期趨增的行業(yè)。近年來(lái)隨著汽車(chē)領(lǐng)域電動(dòng)化、智能化技術(shù)的發(fā)展，交通部門(mén)的碳中和路線逐步清晰。
從總體看，各經(jīng)濟(jì)體的核心方向是推廣碳中性交通工具，輔以出行結(jié)構(gòu)調(diào)整。大規(guī)模推廣相對(duì)成熟的新能源乘用車(chē)和商用車(chē)，并建設(shè)完善充電基礎(chǔ)設(shè)施。但各經(jīng)濟(jì)體在轉(zhuǎn)型方向上也存在著一定的差異。例如：日本將混合動(dòng)力車(chē)作為近期推廣重點(diǎn)，并把燃料電池汽車(chē)作為長(zhǎng)期方案；而美國(guó)、歐盟則重點(diǎn)推廣純電動(dòng)車(chē)，美國(guó)命令將近65萬(wàn)輛政府用車(chē)全部換成美國(guó)自產(chǎn)電動(dòng)汽車(chē)。對(duì)于尚不成熟的航空、航海領(lǐng)域，在持續(xù)研發(fā)零碳燃料技術(shù)的同時(shí)，優(yōu)先推動(dòng)出行結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。例如，德國(guó)自2020年1月起將長(zhǎng)途火車(chē)票價(jià)增值稅從19%降低到7%，同時(shí)調(diào)高歐洲境內(nèi)航班增值稅。
從挑戰(zhàn)看，交通領(lǐng)域碳中和主要面臨配套基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)和關(guān)鍵技術(shù)突破。包括充電網(wǎng)絡(luò)體系或者換電網(wǎng)絡(luò)體系，以及建設(shè)從制氫到輸運(yùn)再到加氫站的完整體系。航空、航海領(lǐng)域的碳中和仍需突破零碳電力，氫、生物燃料零排放飛機(jī)，以及電動(dòng)和氫燃料電池船舶等關(guān)鍵技術(shù)。
建筑
減少建筑行業(yè)排放同樣是各經(jīng)濟(jì)體關(guān)注的重點(diǎn)，其核心路徑有二。①加大綠色建材和綠色施工推廣力度。各經(jīng)濟(jì)體建立了綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，如英國(guó)發(fā)布綠色建筑評(píng)估方法（BREEAM），美國(guó)采用“能源之星”、德國(guó)采用“建筑物能源合格證明”，以標(biāo)記能源效率及耗材等級(jí)。②推行電氣化替代和分布式能源供應(yīng)。歐盟委員會(huì)在2020年發(fā)布的“革新浪潮”倡議提出，到2030年所有建筑將實(shí)現(xiàn)近零能耗。德國(guó)于2020年11月1日生效的《建筑物能源法》明確了用基于可再生能源有效運(yùn)行的新供暖系統(tǒng)代替舊供暖系統(tǒng)的要求，并通過(guò)設(shè)立聯(lián)邦節(jié)能建筑基金為節(jié)能建筑和節(jié)能改造提供免稅與信貸支持。
建筑節(jié)能減排的難點(diǎn)在于既有建筑物及供暖體系的改造，以及超低能耗建筑的普遍性適用技術(shù)研發(fā)。以英國(guó)為例，2 000萬(wàn)戶(hù)家庭及數(shù)百萬(wàn)英國(guó)企業(yè)主要依靠燃?xì)夤┡?，而要轉(zhuǎn)向無(wú)碳供暖英國(guó)需要巨額投入翻新基礎(chǔ)設(shè)施。由此可見(jiàn)，無(wú)碳供暖是高緯度地區(qū)經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)凈零排放的最大障礙之一⑩。
技術(shù)措施
盡管對(duì)待碳中和的態(tài)度取向有所差異，但各經(jīng)濟(jì)體在提出碳中和目標(biāo)后，均制定面向碳中和的科技戰(zhàn)略或計(jì)劃，加快布局綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，形成一場(chǎng)綠色技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)賽，力圖在將來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)（表2）。
在碳中和創(chuàng)新戰(zhàn)略上，主要經(jīng)濟(jì)體都追求“技術(shù)領(lǐng)先”和“產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”相結(jié)合，但戰(zhàn)略重點(diǎn)不同。①美國(guó)追求“成本優(yōu)勢(shì)+本土制造”。美國(guó)在制造業(yè)重返和供應(yīng)鏈自主可控的戰(zhàn)略下，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)研發(fā)大幅度降低關(guān)鍵清潔能源、氫能等成本，確保這些新技術(shù)產(chǎn)品在美國(guó)制造，并迅速推動(dòng)商業(yè)化應(yīng)用。例如，美國(guó)能源部2021年發(fā)起的“能源地球”計(jì)劃強(qiáng)調(diào)在未來(lái)10年大幅降低關(guān)鍵清潔能源技術(shù)成本。②日本強(qiáng)調(diào)“技術(shù)優(yōu)勢(shì)+國(guó)際合作”。由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)有限，日本注重通過(guò)引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，促進(jìn)自身新技術(shù)在世界范圍內(nèi)的使用。例如，提出將氨與煤炭混燃技術(shù)擴(kuò)展至東南亞地區(qū)，形成日本主導(dǎo)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈。③歐盟追求“產(chǎn)品領(lǐng)先+本土制造+全球規(guī)則制定”。歐盟希望利用較大的本土市場(chǎng)規(guī)模和領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，大規(guī)模鼓勵(lì)技術(shù)在本地的商業(yè)化；同時(shí)，制定產(chǎn)品碳排放標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)碳邊境調(diào)節(jié)稅和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等影響全球供應(yīng)鏈。以新能源汽車(chē)為例，歐盟2020年12月“新電池法草案”對(duì)電動(dòng)汽車(chē)電池增加了回收效率和材料回收目標(biāo)的要求，規(guī)定只有滿(mǎn)足要求的動(dòng)力電池才能在歐盟市場(chǎng)銷(xiāo)售，并計(jì)劃到2025年將歐洲打造成全球第二大電動(dòng)汽車(chē)電池供應(yīng)地。
在科技創(chuàng)新布局上，主要經(jīng)濟(jì)體大都制定碳中和科技創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)及路線圖。①歐盟。以《歐洲綠色協(xié)議》為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)歐盟研發(fā)與創(chuàng)新框架計(jì)劃“地平線歐洲”、歐盟“創(chuàng)新基金”等多個(gè)科學(xué)計(jì)劃以重點(diǎn)支持氣候友好技術(shù)研發(fā)和商業(yè)示范，并投入500億以上歐元支持清潔能源創(chuàng)新、工業(yè)轉(zhuǎn)型及低碳建筑和智能交通等方面的關(guān)鍵技術(shù)突破和商業(yè)示范。②日本。以《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》為核心，提出14個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃，并建立基于技術(shù)發(fā)展階段（研發(fā)—示范—推廣—商業(yè)化）的行業(yè)支持政策體系，協(xié)同推動(dòng)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系和生活方式的創(chuàng)新。③美國(guó)。發(fā)布“變革性清潔能源解決方案”。④英國(guó)。以“綠色工業(yè)革命的十點(diǎn)計(jì)劃”為基礎(chǔ)推出“凈零創(chuàng)新組合計(jì)劃”等。
從重點(diǎn)領(lǐng)域看，各經(jīng)濟(jì)體普遍把氫能、可再生能源、CCUS等作為重點(diǎn)，但側(cè)重點(diǎn)有一定差異。①氫能。氫能被視為21世紀(jì)最具發(fā)展?jié)摿Φ那鍧嵞茉?，歐盟委員會(huì)于2020年7月推出《歐洲氣候中立氫能源戰(zhàn)略》，德國(guó)、法國(guó)、印度都制定了國(guó)家氫能源戰(zhàn)略或計(jì)劃。但各國(guó)技術(shù)路線不同，如：歐盟委員會(huì)和德國(guó)認(rèn)為短期內(nèi)可以利用 CCUS技術(shù)發(fā)展“藍(lán)氫”作為過(guò)渡；法國(guó)希望集中資源聚焦發(fā)展“綠氫”；印度支持生物質(zhì)氣化、生物技術(shù)路線和電解槽生產(chǎn)氫氣的大型研發(fā)項(xiàng)目。②可再生能源。主要側(cè)重于新能源、新能源汽車(chē)與電池技術(shù)，包括新一代可再生發(fā)電技術(shù)、高可靠性電網(wǎng)技術(shù)、低成本高可靠性?xún)?chǔ)能技術(shù)、先進(jìn)核電技術(shù)等。③ CCUS。日本強(qiáng)調(diào)發(fā)展碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)，包括從空氣直接捕獲二氧化碳技術(shù)等。
市場(chǎng)激勵(lì)措施
根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)和庇古稅等理論，財(cái)稅政策和市場(chǎng)機(jī)制能夠有效降低實(shí)現(xiàn)碳中和的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，因而成為各經(jīng)濟(jì)體的重要政策手段。
碳定價(jià)機(jī)制
各經(jīng)濟(jì)體相繼開(kāi)始碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)交易以歐盟碳交易機(jī)制（EU-ETS）為主要代表，其于2005年正式實(shí)施；2018年歐盟批準(zhǔn)碳排放權(quán)交易體系2021—2030年改革方案，預(yù)計(jì)到2030年免費(fèi)碳配額總量將相較2005年減少43%，EU-ETS是歐盟主要的碳減排工具。歐洲國(guó)家也普遍建立自身的碳排放權(quán)交易體系。例如：2021年德國(guó)全面啟動(dòng)國(guó)家碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，每噸二氧化碳的初始價(jià)格定為25歐元，此后將逐年提高碳定價(jià)；英國(guó)在脫歐后于2021年重新建立碳排放權(quán)交易系統(tǒng)（UK-ETS），其涵蓋能源密集型工業(yè)等行業(yè)；日本也建立了多層次碳交易系統(tǒng)，包括中央設(shè)立的核證減排交易系統(tǒng)、地方層面（東京、埼玉和京都）的碳交易市場(chǎng)，同時(shí)把國(guó)際市場(chǎng)作為重要補(bǔ)充；美國(guó)盡管沒(méi)有國(guó)家級(jí)碳排放權(quán)交易體系，但多個(gè)州政府自發(fā)建立了區(qū)域性碳減排行動(dòng)，較為有代表性和影響力的計(jì)劃包括區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI）、西部氣候組織（WCI）和芝加哥氣候交易所（CXX）等。
碳關(guān)稅正成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體碳中和目標(biāo)的規(guī)則博弈焦點(diǎn)。碳關(guān)稅本質(zhì)上是利用自身市場(chǎng)地位推動(dòng)第三國(guó)生產(chǎn)者減少排放。例如，歐盟計(jì)劃實(shí)施碳關(guān)稅。2021年3月歐洲議會(huì)通過(guò)了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”議案，該議案提出將從2023年開(kāi)始對(duì)歐盟進(jìn)口的部分商品征收碳關(guān)稅。但碳邊境調(diào)節(jié)稅的實(shí)施將面臨眾多爭(zhēng)議，如俄羅斯和澳大利亞表態(tài)堅(jiān)決反對(duì)。
財(cái)稅措施
建立激勵(lì)碳減排的稅收與補(bǔ)貼機(jī)制。①對(duì)企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠。2021年美國(guó)財(cái)政部和國(guó)稅局發(fā)布針對(duì) CCUS企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，按照捕獲與封存的碳氧化物數(shù)量計(jì)算稅費(fèi)抵免額；日本政府出臺(tái)碳中和投資促進(jìn)稅收、虧損結(jié)轉(zhuǎn)特別扣除限額、擴(kuò)大研發(fā)稅收減免等多項(xiàng)財(cái)稅優(yōu)惠措施，以更好地引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)發(fā)節(jié)能技術(shù)、使用節(jié)能設(shè)備。②激勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)綠色產(chǎn)品。例如，德國(guó)從2019年11月起對(duì)購(gòu)買(mǎi)電動(dòng)汽車(chē)的消費(fèi)者給予最高6 000歐元的補(bǔ)貼，對(duì)2021年以后新購(gòu)買(mǎi)的燃油車(chē)征收基于公里碳排放的車(chē)輛稅。③注重構(gòu)建公平稅制。例如，德國(guó)為降低低收入者承擔(dān)的轉(zhuǎn)型成本，在政策設(shè)計(jì)中包含了為低收入者增加通勤津貼等。
建立健全碳中和的投融資機(jī)制。①設(shè)立綠色創(chuàng)新基金。日本提出在未來(lái)10年內(nèi)設(shè)立2萬(wàn)億日元規(guī)模的綠色創(chuàng)新基金，對(duì)包括可再生能源業(yè)務(wù)、低油耗技術(shù)利用和下一代蓄電池業(yè)務(wù)在內(nèi)的綠色企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)資金支持；英國(guó)成立綠色投資銀行11。②推動(dòng)銀行大力支持碳中和。例如，歐洲投資銀行啟動(dòng)了相應(yīng)的新氣候戰(zhàn)略和能源貸款政策，到2025年將把與氣候和可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的投融資比例提升至50%；德國(guó)制定《復(fù)興銀行促進(jìn)法》，對(duì)碳減排企業(yè)給予融資激勵(lì)和信息服務(wù)。
總結(jié)與啟示
主要經(jīng)濟(jì)體碳中和政策措施的特點(diǎn)
總體而言，主要經(jīng)濟(jì)體積極響應(yīng)碳中和目標(biāo)，在戰(zhàn)略層面、目標(biāo)體系、政策舉措方面采取了系列措施，形成了相對(duì)系統(tǒng)的碳中和政策措施，并基于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源稟賦、技術(shù)基礎(chǔ)等制定各有側(cè)重的政策。各經(jīng)濟(jì)體碳中和主要特征有如下4點(diǎn)。
結(jié)合自身發(fā)展基礎(chǔ)確立碳中和戰(zhàn)略取向，構(gòu)建相對(duì)完整的目標(biāo)體系并強(qiáng)化適時(shí)調(diào)整。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)各不相同，各經(jīng)濟(jì)體對(duì)待碳中和的態(tài)度和戰(zhàn)略取向不同，大致有引領(lǐng)型、增長(zhǎng)型、跟隨型、搖擺型4類(lèi)。主要經(jīng)濟(jì)體的碳達(dá)峰時(shí)間有一定差異，達(dá)峰時(shí)間越晚也意味著實(shí)現(xiàn)碳中和的時(shí)間窗口越短。與碳中和戰(zhàn)略取向相匹配，各經(jīng)濟(jì)體差異化設(shè)定關(guān)鍵部門(mén)減排目標(biāo)，如：引領(lǐng)型經(jīng)濟(jì)體通常完成立法并制定嚴(yán)格的領(lǐng)域減排目標(biāo)，其他經(jīng)濟(jì)體往往弱化領(lǐng)域減排目標(biāo)而關(guān)注新興行業(yè)增長(zhǎng)目標(biāo)等。與此同時(shí)，主要經(jīng)濟(jì)體都建立了碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，對(duì)總目標(biāo)及分領(lǐng)域目標(biāo)的完成情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，并根據(jù)形勢(shì)調(diào)整優(yōu)化相關(guān)目標(biāo)。
形成重點(diǎn)鮮明的關(guān)鍵領(lǐng)域減排路徑，但不足以支撐碳中和。在能源、工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域，各經(jīng)濟(jì)體都部署了重點(diǎn)鮮明的領(lǐng)域減排措施，能夠有力地推動(dòng)溫室氣體減排。但由于技術(shù)不成熟、各經(jīng)濟(jì)體利益訴求有差異，一些減排措施（如退煤、油氣、核能、工業(yè)脫碳路徑等）存在著爭(zhēng)議，即便最為激進(jìn)的歐盟也不得不在綠色能源認(rèn)定上出現(xiàn)妥協(xié)。總體看，現(xiàn)有措施尚不足以支撐起關(guān)鍵部門(mén)實(shí)現(xiàn)碳中和，走向全面碳中和仍有待技術(shù)突破。這種不確定性也是“非引領(lǐng)型”國(guó)家不愿意設(shè)定嚴(yán)格的關(guān)鍵領(lǐng)域減排目標(biāo)的重要原因。
堅(jiān)持碳中和科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相結(jié)合的策略，有可能不利于降低成本。無(wú)論是引領(lǐng)型經(jīng)濟(jì)體，還是增長(zhǎng)型、跟隨型、搖擺型經(jīng)濟(jì)體，大都注意到碳中和的科技創(chuàng)新需求及龐大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，希望通過(guò)科技研發(fā)優(yōu)勢(shì)塑造產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。各經(jīng)濟(jì)體均加強(qiáng)研發(fā)投入，支持可再生能源發(fā)電、高可靠電網(wǎng)技術(shù)、綠氫、可持續(xù)交通、CCUS技術(shù)等研發(fā)；同時(shí)，注重從政策層面整合利用公共和私營(yíng)部門(mén)資源，推動(dòng)低碳、零碳、負(fù)碳技術(shù)的創(chuàng)新和商業(yè)化行動(dòng)。但美國(guó)和歐洲著重強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新孵化產(chǎn)業(yè)的本土制造，可能不利于降低相關(guān)技術(shù)的成本。
碳定價(jià)機(jī)制仍有待探索，但財(cái)稅制度相對(duì)完善。各經(jīng)濟(jì)體碳排放權(quán)交易體系雖然已經(jīng)運(yùn)行多年，但要在交易中發(fā)現(xiàn)合理的碳價(jià)格，并在加大碳減排力度的同時(shí)最大限度地降低對(duì)行業(yè)發(fā)展的約束，該體系仍然需要持續(xù)完善。碳邊境調(diào)節(jié)稅有可能引發(fā)國(guó)際規(guī)則博弈。相較而言，各經(jīng)濟(jì)體的財(cái)稅制度較為完善，也配套出臺(tái)相應(yīng)的大規(guī)模投融資計(jì)劃，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與產(chǎn)業(yè)沿既定的方向發(fā)展。
完善我國(guó)碳中和政策舉措的建議
基于對(duì)全球主要經(jīng)濟(jì)體碳中和政策體系主要特點(diǎn)的分析，為了推動(dòng)我國(guó)構(gòu)建與完善碳中和政策體系，本文提出5點(diǎn)建議。
堅(jiān)持實(shí)施以抓住碳中和的新經(jīng)濟(jì)機(jī)遇為核心的增長(zhǎng)型戰(zhàn)略。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)看，我國(guó)目前并不適合以較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)推動(dòng)碳中和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型。2021年一些地方的“運(yùn)動(dòng)式減碳”“一刀切減碳”就是典型的負(fù)面證明。正因?yàn)槿绱?，?guó)家提出碳達(dá)峰、碳中和需要做到“先立后破”。因此，要重點(diǎn)抓住碳中和的新經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，實(shí)施綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略，同時(shí)把握好轉(zhuǎn)型節(jié)奏、控制轉(zhuǎn)型成本，確保能源安全供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)型。
適時(shí)完善碳中和目標(biāo)體系，加快立法和制度保障、補(bǔ)齊碳排放統(tǒng)計(jì)核算短板。我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，也是碳排放大國(guó)，從2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，再到2060年達(dá)成碳中和目標(biāo)，僅有30年過(guò)渡期；與世界主要碳排放國(guó)家相比，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)任務(wù)重、時(shí)間緊、壓力大。因此，建議聚焦碳中和目標(biāo)，盡快制定“碳中和促進(jìn)法”，統(tǒng)籌推進(jìn)碳中和領(lǐng)域相關(guān)法律的制修訂工作，為強(qiáng)化碳排放控制、行動(dòng)和政策提供穩(wěn)定連貫的制度保障與行動(dòng)指引。同時(shí)，要注重補(bǔ)齊我國(guó)碳排放統(tǒng)計(jì)核算短板，為有序推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
穩(wěn)妥有序推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域減排措施。鑒于我國(guó)作為全球最大的工業(yè)制造國(guó)，必須要穩(wěn)妥推進(jìn)能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域減排。在能源領(lǐng)域，傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全、可靠、低成本的替代基礎(chǔ)上；在工業(yè)領(lǐng)域，近期優(yōu)先推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和提高能效，廣泛開(kāi)展低碳化、無(wú)碳化工藝流程示范試驗(yàn)；在交通領(lǐng)域，要加快推動(dòng)汽車(chē)的電氣化進(jìn)程，關(guān)注氫能和電能替代在航空、航海領(lǐng)域的應(yīng)用；在建筑領(lǐng)域，采取差異化的建筑低碳化策略。
堅(jiān)持科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化并行，力爭(zhēng)國(guó)際創(chuàng)新制高點(diǎn)。在新一輪全球綠色競(jìng)賽中，我國(guó)要統(tǒng)籌謀劃技術(shù)發(fā)展方向和路徑，率先突破“從0到1”的原始科技創(chuàng)新和主導(dǎo)推進(jìn)“從1到100”的科技成果轉(zhuǎn)化，實(shí)施綠色技術(shù)和制造業(yè)立國(guó)戰(zhàn)略。對(duì)于核聚變、碳循環(huán)利用等顛覆性技術(shù)，需要調(diào)動(dòng)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，持續(xù)加大研發(fā)支持。對(duì)于技術(shù)成熟度較高的零碳電力技術(shù)、儲(chǔ)能技術(shù)、零碳工業(yè)流程再造技術(shù)、碳匯技術(shù)等，要發(fā)揮舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，扶持技術(shù)研發(fā)、試點(diǎn)與推廣，贏取產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
以強(qiáng)化成本有效性為導(dǎo)向發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。近年來(lái)，我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下逐步構(gòu)建了低碳發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì)措施，建立了用能權(quán)交易、碳市場(chǎng)交易等多種交易體系，并開(kāi)展綠色金融試點(diǎn)。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，很少有經(jīng)濟(jì)體同時(shí)建立多套交易體系，建議我國(guó)應(yīng)當(dāng)在碳排放交易框架下，盡快推進(jìn)用能權(quán)交易、碳市場(chǎng)交易、綠證交易等的有效銜接。同時(shí)，要不斷完善財(cái)稅政策，加快構(gòu)建符合低碳、零碳、負(fù)碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的稅收減免和補(bǔ)貼體系，助力形成具有成本效益的碳中和路徑。
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