中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊  基礎(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的動力之源。基礎(chǔ)研究的根本使命是探索未知的科學規(guī)律，構(gòu)建科學知識體系，其發(fā)展水平?jīng)Q定一個國家科技創(chuàng)新的深度和廣度。沒有高水平的基礎(chǔ)研究的持續(xù)支撐，就難以產(chǎn)生原始創(chuàng)新突破，以及形成系統(tǒng)的核心技術(shù)體系。高水平基礎(chǔ)研究已經(jīng)成為我國躋身世界科技強國的必要條件，也是建設創(chuàng)新型國家的根本動力和發(fā)展源泉。

世界科技強國首先是基礎(chǔ)研究強國。我國科技雖然近年來取得長足進步，但是目前距離基礎(chǔ)研究強國目標仍有較大差距。“當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局”，在新的發(fā)展格局下加強基礎(chǔ)研究已經(jīng)成為提高我國原始性創(chuàng)新能力，實現(xiàn)科技自立自強的重要戰(zhàn)略途徑。因此，需要持續(xù)跟蹤國際科技強國的基礎(chǔ)研究發(fā)展與治理體系，為提升我國基礎(chǔ)研究能力營造良好的制度環(huán)境，以更好應對國際新競爭新態(tài)勢。

基礎(chǔ)研究是美國高科技經(jīng)濟的命脈。作為世界科技強國，二戰(zhàn)后美國的基礎(chǔ)研究一直保持強勁的引領(lǐng)勢頭。截至2021 年，美國一共獲得了400 個諾貝爾獎，在世界科技強國中遙遙領(lǐng)先。而美國的眾多研究型大學和國家實驗室的基礎(chǔ)研究水平也始終引領(lǐng)全球，成為美國作為世界科技強國及其國家創(chuàng)新體系的基石。

值得注意的是，美國在二戰(zhàn)后建立了明確的法律和政策制度體系來支持基礎(chǔ)研究，法治性特征成為美國國家科學事業(yè)發(fā)展的重要條件，也是其國家科技政策制度體系的核心。本文系統(tǒng)分析美國基礎(chǔ)研究的法律治理體系，為我國進一步加強和完善基礎(chǔ)研究的法律制度建設提供域外經(jīng)驗借鑒。 

美國研究事業(yè)的發(fā)展歷程

1.初始建立階段（1944—1966 年）

1944 年11 月，美國羅斯福總統(tǒng)致信科學研究與發(fā)展辦公室（OSRD）主任萬尼瓦爾 ·布什（以下簡稱“布什”），尋求如何在“和平時期”有效支持科學研究。布什在其《科學——沒有止境的前沿》（Science: The Endless Frontier）一書中主張：科學在滿足美國經(jīng)濟、國家安全和社會需求方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。布什認為科學研究投入應當被看作是對美國未來的投資。二戰(zhàn)后美國科技政策的主題是通過各種方式支持基礎(chǔ)研究，依據(jù)國家優(yōu)先領(lǐng)域發(fā)展應用研究，促進大多數(shù)領(lǐng)域的開發(fā)研究，并對少數(shù)具有潛在危險的技術(shù)領(lǐng)域進行規(guī)制。該階段的主要特征有3 點。

（1）設計并建立支持基礎(chǔ)研究的方式。二戰(zhàn)后，美國設立國家科學基金會（NSF）對基礎(chǔ)研究進行資助。NSF 資助時不區(qū)分研究機構(gòu)的類型，包括私立和公立大學在內(nèi)的機構(gòu)均有權(quán)獲得聯(lián)邦基金的資助；NSF 通過科學評議決定是否給予資助。該階段美國雖然建立了國家科學基金用于支持基礎(chǔ)研究，但是規(guī)模很小，并沒有引起該國決策者的注意。當時美國的基礎(chǔ)研究主要由幾個部門分別進行資助：1946 年成立的海軍研究辦公室（ONR）率先為大學涉及與海軍任務有關(guān)的各種主題的基礎(chǔ)研究提供資金，并建立了一項基礎(chǔ)研究支持計劃；1946 年成立的原子能委員會（AEC）也提供原子能方面的基礎(chǔ)研究支持，1975 年被劃分為核能管理委員會和能源研究與開發(fā)署（ERDA），后更名為能源部（DOE）；1958 年依據(jù)《國家航空和太空法》（National Aeronautics and Space Act of 1958）創(chuàng)立了美國國家航空航天局（NASA），其以實驗室和國家航空咨詢委員會的組織為核心；美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）作為一個使命導向機構(gòu)，為高水平醫(yī)學業(yè)務基礎(chǔ)研究提供重要支持。

（2）“使命導向型基礎(chǔ)研究”（mission-oriented basic research）是重點。廣泛考慮國家安全的需求是該階段美國科學政策的重點，國防、空間科學等研究是這一時期關(guān)注的焦點。美國聯(lián)邦政府部門的相關(guān)研究工作主要集中在聯(lián)邦實驗室等大型機構(gòu)，且政府本身就是最終產(chǎn)品的購買者或消費者。

（3）沒有國家科學政策、技術(shù)商業(yè)化政策。美國聯(lián)邦政府內(nèi)部沒有機構(gòu)負責制定或執(zhí)行國家科學政策，美國國會也沒有常設委員會專門討論科學政策問題。當時的市場機制可有效刺激創(chuàng)新活動，美國的工業(yè)制造實力能確保研究成果快速市場化，美國政府認為技術(shù)商業(yè)化的最佳政策就是沒有任何政策。因此，美國聯(lián)邦政府支持的基礎(chǔ)研究和應用研究的商業(yè)化被認為是自發(fā)實現(xiàn)的。

2.停滯階段（1966 年—20 世紀70 年代末）

該階段由于美國深陷民權(quán)運動，以及工業(yè)化負面后果的出現(xiàn)，使得科學的信念受到嚴重的挑戰(zhàn)，相應地，基礎(chǔ)研究能否有效解決美國面臨的問題也受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

（1）政府減少了對基礎(chǔ)研究的資助。一方面，政治家和公眾要求基礎(chǔ)研究投資必須迅速產(chǎn)生回報；另一方面，投入減少致使科學家群體之間的分歧越來越大。1970 年《曼斯菲爾德修正案》第203 條規(guī)定，該法案授權(quán)撥款的任何資金只能用于與軍事功能直接相關(guān)的研究。該法案引起廣泛關(guān)注，此后美國科學委員會呼吁各個聯(lián)邦使命機構(gòu)（mission agencies）增加對基礎(chǔ)研究的支持。

（2）技術(shù)商業(yè)化政策獲得關(guān)注。由于從基礎(chǔ)研究到實際應用并沒有自動實現(xiàn)，技術(shù)商業(yè)化政策開始得到關(guān)注。1965 年美國國會通過了《國家技術(shù)服務法案》（The State Technical Services Act），該法案強調(diào)了行業(yè)、大學和州政府之間的技術(shù)信息交流和咨詢。

（3）將科學技術(shù)發(fā)展置于公共管控的視角。公眾懷疑不受審查（uncheck）的科技發(fā)展是否合理，認為研究開發(fā)活動應當闡明其社會目的。1972 年美國國會通過建立技術(shù)評估辦公室（OTA），以審查技術(shù)的快速發(fā)展。OTA 的建立代表了美國聯(lián)邦政府應對全球技術(shù)變革的嘗試，科學技術(shù)的公共管控視角是美國科學政策在這一時期的典型特征。

（4）加強政府政策協(xié)調(diào)及一致性而設立科學技術(shù)政策辦公室。1976 年，美國《國家科學技術(shù)政策、組織和優(yōu)先權(quán)法案》獲得通過。該法案對當時美國聯(lián)邦政府在科學、技術(shù)和工程領(lǐng)域的工作進行審查，并賦予了科學技術(shù)政策辦公室（OSTP）廣泛的授權(quán)。OSTP 的職責是就美國聯(lián)邦政府的主要政策開展科學技術(shù)分析和判斷，為總統(tǒng)決策提供建議。自此，OSTP 成為給美國總統(tǒng)提供國家科技政策建議的部門。

3.加速發(fā)展階段（20 世紀80 年代—90 年代中后期）

（1）對基礎(chǔ)研究的信念恢復，對基礎(chǔ)研究的資助成為國家優(yōu)先戰(zhàn)略。基礎(chǔ)科學研究被認為是該時期美國整個科學事業(yè)的中心支柱，因此需要恢復高水平的聯(lián)邦政府支持。該時期，盡管在政治和經(jīng)濟領(lǐng)域面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，如1979—1982 年資本主義世界經(jīng)濟危機，美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究的投資仍然堅持以年均通脹調(diào)整率的速度增長了4.4%。

（2）美國國家實驗室再次受到重視。美國聯(lián)邦政府資助的研究中有很大部分由國家實驗室執(zhí)行，包括 DOE 管轄下的17 家實驗室，美國聯(lián)邦政府對大型科學基礎(chǔ)設施進行了大量投資。作為國家戰(zhàn)略科技力量，美國國家實驗室執(zhí)行面向國家戰(zhàn)略需求的長期科學、技術(shù)和實踐研究任務，提供大縱深的基礎(chǔ)研究和世界一流實驗設施。此類實驗室的結(jié)構(gòu)設計更多反映出資助機構(gòu)的意愿——面向重大基礎(chǔ)科學或應用技術(shù)，其研究隊伍主要由一流專業(yè)的科學家和工程師組成。

（3）政府開始尋求科技政策共識。美國在20 世紀80 年代面臨著異常復雜的形勢，包括政府財政赤字、經(jīng)濟衰退和國防開支增加等。同時，隨著科學技術(shù)的不斷進步，多個學科發(fā)展資金需求的增大，以及計算和信息科學革命的到來，進一步增加了科技政策決策復雜性，使得在更廣泛范圍內(nèi)科技政策共識的達成至關(guān)重要，而 OSTP 在此過程中發(fā)揮著重要作用。

（4）注重技術(shù)創(chuàng)新政策。從20 世紀70 年代開始，美國出現(xiàn)了一批典型的高科技園區(qū)，如波士頓附近的128 號公路、斯坦福大學附近的硅谷等。依據(jù)1980 年的《史蒂文森-維德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》（Wydler Technology Innovation Act），美國商務部設立了工業(yè)試驗技術(shù)辦公室，其為大學工業(yè)技術(shù)新中心提供財政資助，美國商務部同時要求國家實驗室承擔技術(shù)轉(zhuǎn)移的責任。1980 年《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）就美國聯(lián)邦機構(gòu)資助大學和其他非營利組織產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)進行權(quán)利下放，積極鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)移。1981年通過的《大學和小企業(yè)專利法》（The University and Small Business Patent Act）和1982 年通過的《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》（The Small Business Innovation Development Act）為美國小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新掃清了制度障礙。1981?年通過的《經(jīng)濟復蘇稅法》（The Economic Recovery Tax Act of 1981）第211 條規(guī)定了23% 的研發(fā)抵扣稅，以及向大學捐贈科學設備提供稅收抵免。1986 年美國通過《聯(lián)邦政府技術(shù)轉(zhuǎn)移法案》（The TechnologyTransfer Act of 1986）以更好地促進美國國家實驗室技術(shù)商業(yè)化。

4.穩(wěn)定發(fā)展階段（21?世紀初至今）

（1）基礎(chǔ)研究投入結(jié)構(gòu)變化。美國基礎(chǔ)研究的經(jīng)費來源包括：政府（聯(lián)邦和州）、產(chǎn)業(yè)、慈善機構(gòu)。近年來，美國聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)研究方面的投入實際上有所下降。研究與試驗發(fā)展（R&D）投資中，政府的份額從2/3 減少到1/3，產(chǎn)業(yè)（industry）投入份額從1/3 增加到了2/3。由于需要應對金融市場的壓力，產(chǎn)業(yè)更多投入到開發(fā)上，而較少關(guān)注研究——貝爾實驗室的衰落就是典型的例子。

（2）科技政策治理結(jié)構(gòu)趨于完善。在行政部門，美國白宮建立了國家科學技術(shù)委員會（NSTC）。該委員會由總統(tǒng)主持，成員包括各研究機構(gòu)的負責人（包括 NSF、NIH 和 NIST 等機構(gòu)），其目的是協(xié)調(diào)跨部門科技政策。在國會方面，也形成了解決國家科技問題和與總統(tǒng)政策的協(xié)調(diào)機制。其中，技術(shù)評估局（OTA）就復雜科學技術(shù)問題向國會成員提供權(quán)威性意見；該機構(gòu)對于美國科技立法決策產(chǎn)生重要影響。此外，國會研究服務局（CRS）設有資源、科學和技術(shù)部門，為國會成員和委員會提供政策分析的工作。

（3）構(gòu)建競爭性的研究生態(tài)系統(tǒng)。2007 年《美國競爭法》出臺（2010 年重新授權(quán)），授權(quán)聯(lián)邦政府在物理、數(shù)學和工程基礎(chǔ)研究方面的實際投資增加1 倍。通過改革國家的稅收、專利、移民政策來重建競爭性研究生態(tài)系統(tǒng)等。2009 年《美國復蘇與再投資法案》（ARRA）進一步恢復了政府對基礎(chǔ)研究的投資承諾。當前，美國研究事業(yè)具備以下4 個特征：①研究系統(tǒng)是分散的、多元化的，有各種各樣的研究人員、研究機構(gòu)和資助機構(gòu)。②研究系統(tǒng)具有競爭性，要求研究人員和組織為資金、人才、職位、出版物和其他獎勵而競爭。③研究系統(tǒng)由精英管理，通過同行評議進行質(zhì)量控制，給予具備競爭力的申請人以資助。④研究事業(yè)允許風險存在，直面研究可能失敗的前景。這種復雜性和活力是美國研究事業(yè)取得成功的基礎(chǔ)。

美國基礎(chǔ)研究體系——動態(tài)高效的復雜系統(tǒng)

1.基礎(chǔ)研究資助體系

美國有20 多個聯(lián)邦機構(gòu)資助科學研究，其中前六大機構(gòu)包括 DOE、美國國防部（DOD）、NIH、NSF、NASA、美國農(nóng)業(yè)部（USDA）。這六大機構(gòu)都資助研究事業(yè)，包括基礎(chǔ)研究和應用研究，只是側(cè)重點有所不同。2020 年主要聯(lián)邦機構(gòu)資助研究的經(jīng)費構(gòu)成情況見圖1。其中，NIH 支持醫(yī)學、生物學等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，DOE 則是美國物理學研究的最大支持者，NASA 主要資助航空和空間基礎(chǔ)研究，NSF 資助除了醫(yī)學之外的其他基礎(chǔ)研究。上述支持基礎(chǔ)研究的機構(gòu)中，除了 NSF，其他機構(gòu)皆為使命導向型研究機構(gòu)。

綜合相關(guān)研究，本文認為，美國聯(lián)邦政府資助科學發(fā)展的基本模式有2 種：以使命導向型研究機構(gòu)為主體的中央集中管理和資助模式，以科學家自由探索為主的 NSF 資助模式。國家實驗室系統(tǒng)/聯(lián)邦研究中心是使命導向型研究機構(gòu)的主要載體，使命導向型研究機構(gòu)資助部分基礎(chǔ)研究。NSF 則負責整個基礎(chǔ)科學事業(yè)的健康發(fā)展，并填補針對任務導向型研究的資金缺口。

就基礎(chǔ)研究的法律制度而言，美國相應制度包括基礎(chǔ)研究資助機構(gòu)設立、基礎(chǔ)研究成果商業(yè)化的基本制度（表?1）。

2.基礎(chǔ)研究布局

美國基礎(chǔ)研究聚焦于國家目標和社會需求，其基礎(chǔ)研究分為自由探索型和使命導向型2 類。自由探索型基礎(chǔ)研究由知識生產(chǎn)者驅(qū)動，以知識的增長為目標，該類研究主要通過 NSF 進行資助。使命導向型基礎(chǔ)研究需廣泛考慮國家安全、社會發(fā)展等需求，研究工作主要集中在大型部門或機構(gòu)，以政府研究機構(gòu)及國家實驗室為載體；某些情況下，政府本身就是最終產(chǎn)品的購買者或消費者。使命導向型基礎(chǔ)研究的實質(zhì)意味著作為整體的研究系統(tǒng)不會受到不同類別研究之間嚴格界限的不利影響，最終是由用戶需求推動，而不是知識生產(chǎn)者驅(qū)動的。就基礎(chǔ)研究布局來說，NSF主要面向自由探索基礎(chǔ)研究進行資助；美國國家實驗室主要承擔使命導向基礎(chǔ)研究，其資金主要來源于國會撥款；大學則是基礎(chǔ)研究的智力來源及保障力量。

（1）NSF——在塑造美國國家研究工作中起著重要核心作用。NSF 最具變革性的成果是推動美國大學與聯(lián)邦政府之間建立了牢固的研究伙伴關(guān)系。通過基礎(chǔ)研究資助形式，使得這種研究伙伴關(guān)系得以長期存在。此外，NSF 負責整個基礎(chǔ)科學事業(yè)的健康發(fā)展，負責在各個機構(gòu)實踐中覆蓋廣泛的國家意圖，并填補了針對那些使命導向型基礎(chǔ)研究的資金缺口，從而確保基礎(chǔ)研究的高質(zhì)量，保持戰(zhàn)略性研究投入的增長。

（2）美國國家實驗室——與美國國家安全利益緊密相連。二戰(zhàn)期間及其后，大部分美國聯(lián)邦政府部門資助的研發(fā)項目是由國家實驗室承擔，包括直屬于聯(lián)邦機構(gòu)的實驗室，如 DOE 國家實驗室、NIH 內(nèi)部實驗室、NASA 中心，以及其他在大學和非聯(lián)邦機構(gòu)設立但為政府服務的聯(lián)邦資助型研發(fā)中心。美國國家實驗室的研究任務及活動，尤其是受 DOD 和 DOE 資助的研發(fā)活動都與美國國家安全利益緊密相連。美國國家實驗室的組織模式是問題驅(qū)動型的，為復雜性、多學科、長時間跨度的科學挑戰(zhàn)而進行研究，往往跨越基礎(chǔ)研究和應用研究的界限。

（3）研究型大學——美國基礎(chǔ)研究體系的核心支柱之一。在治理理念中，研究型大學應該是一個有機體（organic），而非一個機械體（mechanism）。美國高水平基礎(chǔ)研究不僅得益于美國大學里規(guī)范化的教育和研究訓練，還受益于外來移民、合作伙伴關(guān)系、支持性的研究環(huán)境，以及研究人員與他人建立的合作網(wǎng)絡——國際學術(shù)合作成為一種越來越重要的機制。此外，高水平的基礎(chǔ)研究還需要多個科學領(lǐng)域的齊頭并進發(fā)展。真正具有變革性的科技革命通常取決于多個領(lǐng)域的研究突破，一流研究人員需要具備廣泛的專業(yè)知識才容易產(chǎn)生原創(chuàng)性科學發(fā)現(xiàn)。

3.基礎(chǔ)研究組織管理模式

（1）從美國基礎(chǔ)研究體系的發(fā)展歷程看，基礎(chǔ)研究已經(jīng)演變成一個高度復雜和動態(tài)的系統(tǒng)。①具有分散化、多元化特征。例如，NSF 設立面向各大學、研究機構(gòu)的自由探索資助項目；DOE 科學辦公室也是進行基礎(chǔ)研究資助的機構(gòu)，每年通過撥款就核物理、基礎(chǔ)能源科學等領(lǐng)域的自由探索研究進行資助；NIH 也是醫(yī)學、生物學領(lǐng)域自由探索基礎(chǔ)研究的重要資助者。②基礎(chǔ)研究的支持兼具有穩(wěn)定性和競爭性。其中，任務導向型基礎(chǔ)研究往往是穩(wěn)定性的資助；而自由探索基礎(chǔ)研究往往是競爭性的，研究人員和組織需要為資助項目開展激烈的競爭。例如，NSF 通過兩輪評審才能給予資助，即由初步審查小組（IRG）或科學審查小組（SRG）進行初步評審和由國家咨詢委員會進行第二級評審。③寬容的基礎(chǔ)研究資助制度。基礎(chǔ)研究資助允許失敗，積極爭取潛在的巨大回報。這種復雜性和活力是美國基礎(chǔ)研究取得成功的基礎(chǔ)。

（2）基礎(chǔ)研究嵌入并適應全球化進程的激烈競爭。由于基礎(chǔ)研究的特殊性，美國聯(lián)邦政府有責任穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究，以確保研究人員得到充分支持并在全球前沿領(lǐng)域開展工作。例如，DOE 提供了大量資金支持涉及與英國、法國、澳大利亞和日本的科學家進行的重大合作項目等。

簡言之，強大的基礎(chǔ)研究事業(yè)需要穩(wěn)定可靠的公共投資，以維持持續(xù)不斷的科學成果產(chǎn)出，確保兼顧國家近期和長遠利益。這一制度安排可能需要數(shù)年，甚至數(shù)十年來布局；相關(guān)投資必須廣泛地分布在所有主要的科學領(lǐng)域，而不僅僅是那些可以預見直接或短期經(jīng)濟利益的領(lǐng)域。

4.基礎(chǔ)研究事業(yè)有力支撐創(chuàng)新

基礎(chǔ)研究，尤其是自由探索基礎(chǔ)研究主要是為了獲得有關(guān)現(xiàn)象的新知識，并不考慮具體的應用或用途。而創(chuàng)新則是商業(yè)導向的，基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新之間存在鴻溝。因此，美國聯(lián)邦政府在近10多年來出臺了一系列政策以解決研究系統(tǒng)和創(chuàng)新系統(tǒng)相分離所造成的科學研究與現(xiàn)實需求脫離的問題。

（1）美國聯(lián)邦政府注意特別資助研究與開發(fā)的結(jié)合點。這有助于彌合研究與開發(fā)之間的差距，促進有效創(chuàng)新。2008 年《美國競爭法案》中明確了對高風險研究的投入。此外，很多政府計劃為概念驗證階段提供資金支持。例如，NSF 設立的 I-Corps 計劃、NIH 的 I-Corps 計劃都是集中在研究到開發(fā)的交接上的資助。

（2）促進《拜杜法案》的進一步完善。美國創(chuàng)新系統(tǒng)中，大學與工業(yè)創(chuàng)新之間的聯(lián)系依賴于許多不同的渠道，其中包括對學生的培訓、教師咨詢、研究進展的發(fā)表及行業(yè)資助的研究等，這些通道并行運轉(zhuǎn)且相互依賴。始于1980 年的所謂“拜杜時代”擴大并維持了這種接觸。“經(jīng)濟利益而非科學利益是美國《拜杜法案》的關(guān)注點。”《拜杜法案》將財政資助形成的研究成果產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)賦予大學，有效促進了美國大學的技術(shù)轉(zhuǎn)移工作。

（3）加強國家實驗室技術(shù)轉(zhuǎn)移。美國國家實驗室是由聯(lián)邦財政資助的，相關(guān)研究成果理應為公眾提供更好的服務。盡管國家實驗室的目標是服務于獨特的國家任務，并不為私營部門的經(jīng)濟利益服務。但是，聯(lián)邦政府資助的科學研究成果，可以在美國的經(jīng)濟中發(fā)揮積極作用。當前，美國國家實驗室與行業(yè)合作的動力仍然較為薄弱，國家實驗室文化與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不太兼容；國家實驗室與市場關(guān)系相對薄弱，將國家實驗室的科學研究成果轉(zhuǎn)化到市場的渠道和途徑仍在不斷的探索中。

基礎(chǔ)研究項目管理中的法律治理制度

基于研究過程的美國基礎(chǔ)研究法律監(jiān)管框架見表?2。

（1）資助形式及目標。美國對不同基礎(chǔ)研究類型采取不同的資助協(xié)議。“自由探索基礎(chǔ)研究”采取“授予”（grant）協(xié)議，使命導向的基礎(chǔ)研究采用“合同”（contract）形式，二者核心區(qū)別在于法律性質(zhì)及目標完全不同。“授予”協(xié)議意味著研究主要是為了公共利益的性質(zhì)，政府沒有獲得任何在傳統(tǒng)契約意義上可測量的、有形的利益，并且也并不要求項目保證成功。而“合同”主要是政府為了實現(xiàn)直接利益而與研究者簽訂的合同，受到合同法的規(guī)制，并且要求研究有具體結(jié)果。此外，尤其需要強調(diào)的是，自由探索基礎(chǔ)研究和使命導向基礎(chǔ)研究的區(qū)分與相關(guān)的支持機構(gòu)性質(zhì)并不等同。例如，NSF 會除了進行“授予”資助外，也會通過簽訂“合同”從私營部門購買相關(guān)的商品和服務。而 NIH 雖然主要開展使命導向基礎(chǔ)研究，但是 NIH 每年也都有一部分預算用于資助 NIH 機構(gòu)之外的其他大學和研究機構(gòu)開展自由探索基礎(chǔ)研究。

（2）資助經(jīng)費構(gòu)成依據(jù)及審計制度。從制度出發(fā)點來看，NSF 對自由探索基礎(chǔ)研究進行資助主要基于公共政策目的考慮。自由探索基礎(chǔ)研究采用“授予”協(xié)議——該協(xié)議強制要求受資助人接受資助的條件，申請人需要充分了解并接受構(gòu)成“授予”協(xié)議的條件；經(jīng)費構(gòu)成主要由直接經(jīng)費和間接經(jīng)費構(gòu)成，經(jīng)費必須嚴格按照法律授權(quán)撥款目的進行使用。而使命導向基礎(chǔ)研究簽訂的合同中更多體現(xiàn)的是研究成果導向，充分體現(xiàn)了供需關(guān)系和平等交易理念。因此，相應地產(chǎn)生了不同的經(jīng)費審計模式。①被審計對象的不同，“授予”主要針對聯(lián)邦政府資助的非政府組織，“合同”針對實施了采購行為的政府部門；②審計的主體不同，“授予”的審計主體為獨立注冊會計師，“合同”的主體為政府總監(jiān)察長辦公室；③審計性質(zhì)不同，“授予”為政府部門外的社會審計，“合同”為政府部門內(nèi)部的政府審計。

（3）資助經(jīng)費主體責任。“授予”與“合同”最本質(zhì)的區(qū)別在于出資方對協(xié)議成果的期望不同，由此導致獲得款項的主體需要承擔的責任也有所不同。   ①在“合同”中，獲得款項的一方必須實現(xiàn)具體結(jié)果和成果，通常要求頻繁報告，發(fā)起人負有高度的責任。如果未能按時完成商定的結(jié)果或按預算交付產(chǎn)品，可能會對大學、行政人員或其他相關(guān)人員造成刑事和/或民事訴訟和/或財務后果，發(fā)起人需要承擔一定的責任。②在“授予”中，執(zhí)行項目或計劃的受資助組織并不能保證一定成功，“授予”對于資助款使用確實會有一定的規(guī)定，也要求受資助者必須盡心盡力。但一般情況下，項目或計劃失敗也不會有任何法律后果。如果受資助者者不能實現(xiàn)其預期目標，所需要承擔的后果是其可能不會再獲得資助款，但他們不會因為失敗而受到懲罰。 

基礎(chǔ)研究具有探索性強、周期長、見效慢的特點，這使得其本身極其依賴特定政策、法律及體系等制度安排的支持。作為世界基礎(chǔ)研究強國，美國基礎(chǔ)研究的治理過程中堅持法治性的基本特征，其根本目的是保障基礎(chǔ)研究各類利益相關(guān)者的權(quán)利和同時也防止一些機構(gòu)權(quán)力的濫用；在美國，基礎(chǔ)研究的利益相關(guān)者被置于一張基于法律的關(guān)系網(wǎng)中，可以通過調(diào)整法律和規(guī)則去除妨礙相關(guān)創(chuàng)新系統(tǒng)中各組織間無法有效互動的各類障礙。美國基礎(chǔ)研究的法律治理中也體現(xiàn)出差異性、相對穩(wěn)定性和動態(tài)調(diào)整性。體現(xiàn)為對自由探索性基礎(chǔ)研究和使命導向型基礎(chǔ)研究進行差異化的法律規(guī)制，以保障自由探索基礎(chǔ)研究更加尊重科學家的自由探索，更好形成研究型大學與科學共同體的自治機制；而同時給予使命導向型基礎(chǔ)研究能更多的合同自由權(quán)，以更好實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標。

面對基礎(chǔ)研究各群體所表達利益述求和壓力，美國通過立法轉(zhuǎn)型，試圖把可能的沖突轉(zhuǎn)化成政治上可行的制度安排。法律治理體系通過努力去除相關(guān)的機制障礙，及時優(yōu)化、調(diào)整基礎(chǔ)研究與創(chuàng)新系統(tǒng)的關(guān)系，努力形成高效率的基礎(chǔ)研究的組織管理模式。高水平基礎(chǔ)研究的制度安排需要特別重視對研究與開發(fā)活動兩者交界點的有力資助，從而彌合研究和開發(fā)之間的差距以促進持續(xù)的前沿創(chuàng)新。正是由于這些治理制度的逐步建立，使得美國基礎(chǔ)研究體系能比較有效嵌入并適應經(jīng)濟與社會的全球化進程，進而與全球化的產(chǎn)業(yè)和市場結(jié)構(gòu)一起演變和發(fā)展。

（作者：李玲娟、張暢然，中國科學院大學  公共政策與管理學院；余江，中國科學院大學  公共政策與管理學院、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；《中國科學院院刊》供稿）

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