中國網/中國發展門戶網訊 當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革深入發展，信息技術的快速發展催生了經濟社會發展對新型基礎設施的需求。習近平總書記多次就推動新型基礎設施發展作出部署，強調要加強新型基礎設施建設。2018?年?12?月，中央經濟工作會議將?5G、人工智能、工業互聯網、物聯網納入新型基礎設施范疇。2019?年政府工作報告提出要加強新一代信息基礎設施建設。2019?年?7?月?30?日，中共中央政治局會議針對下半年經濟工作再次強調，要加快推進信息網絡等新型基礎設施建設。2020?年?4?月?20?日，國家發展和改革委員會在其新聞發布會中明確了新型基礎設施的范圍是指：以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系，包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施?3?方面內容。

近期，國內學者對信息基礎設施和融合基礎設施已經做了很多較為深入的研究，也形成了一些基本共識；但是，自創新基礎設施提出以來，針對創新基礎設施的內涵和發展路徑仍然缺乏解讀和深入研究。本文將從厘清?3?類新型基礎設施的內涵與關系入手，分析當前創新基礎設施發展面臨的挑戰，為在“十四五”時期高效布局創新基礎設施提出政策建議。

新型基礎設施建設面臨的新形勢與新任務

當前，我國已轉向高質量發展階段，經濟長期向好趨勢明顯。但是，比對中長期推動實現經濟體系優化升級和改善人民生活品質的總體需求，仍然迫切需要統籌布局建設一批健全、高效、可持續的新型基礎設施，為在新發展階段，深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局提供基礎支撐。

新型基礎設施建設面臨的新形勢

（1）支撐系列強國建設的戰略要求。工業化和信息化在更廣范圍、更深程度、更高水平上融合發展，需要依托新一代信息技術提供高速泛在的強連接能力。需要通過大數據中心、人工智能平臺、工業互聯網等建設提供通用化平臺型支撐服務，構建制造強國、質量強國、網絡強國、數字強國等的基礎支撐框架。此外，推動新一代信息技術在工業、交通、金融、醫療、城市治理等行業領域的落地，推動各類智慧應用發展和普及，也需要發展新型基礎設施。

（2）數字經濟發展的基礎支撐。數字資源是數字經濟的基礎，只有通過流通使數據要素市場化，才能將數據資源轉變為數字資產。因此，急需通過新型基礎設施建設來構筑安全、快捷的數據流通渠道。在數字化大潮中，許多行業都在加速進化和迭代，然而傳統企業及中小企業受標準規范難以統一、技術門檻和成本過高等因素制約，需要依托新型基礎設施建設規范標準體系、降低數字化成本。

（3）構建智慧社會的動力需求。依托新型基礎設施建設的開展，一方面政府管理部門可以及時、全面獲取經濟社會民生領域的數據，促進社會治理決策精準化、科學化，提高預測、預警、預防各類風險能力；另一方面通過物聯網、人工智能、大數據等在政務、交通、應急等領域加速應用，提升公共服務的智能化、智慧化水平。

（4）形成“雙循環”格局的重要抓手。加強新型基礎設施建設，一方面具備擴大短期投資需求的作用，對穩增長、穩投資和穩就業具有積極意義；另一方面具備擴大長期有效供給的作用，對于加快供給側數字化改造，推動實現產業鏈升級，加強國際、國內“雙循環”高效鏈接具有重要意義，是在“雙循環”新發展格局下形成強大國內市場的重要抓手。

（5）保障人民生命健康的技術基礎。我國醫療衛生事業與人民生命健康需求已經發展到新的階段，面向人民生命健康提供科技解決方案成為迫切需要解決的問題。新型基礎設施在醫療健康領域深度融合應用，將有利于化解優質醫療資源不足和分布不均的供需矛盾，提升基層醫療服務能力。

新型基礎設施建設的新任務

按照中央建設現代化基礎設施體系的有關要求，新型基礎設施作為現代化基礎設施體系的重要組成部分，其建設推進需要重點處理好?4?個方面關系。

（1）集約高效，處理好政府統籌與社會參與的關系。政府要充分運用規劃平臺和財政資金，統籌規劃實施新型基礎設施建設項目，防止“一哄而上”和重復建設。引導社會力量有序參與新型基礎設施建設項目，保障社會力量在投資、建設和運營中的主體地位和應有權益。

（2）經濟適用，處理好已有布局與適度超前的關系。在區域布局上既要考慮到產業、人口、數據等要素集聚的規模化應用效應，也要考慮到在自然條件優越、地理位置重要的地區適度超前布局，以及為發展不充分地區的基建改造和公共服務升級、實現公共服務均等化提供支撐。

（3）智能綠色，處理好自身發展與賦能產業的關系。發揮新型基礎設施在產業轉型升級過程中的作用，推動新型基礎設施的融合應用。通過試點方式分階段、分批次推廣成熟實踐模式，有效預見并應對爆發式增長的數據處理需求，實現對產業智能化和綠色化發展的有效賦能。

（4）安全可靠，處理好開放共享與風險可控的關系。既要在核心技術、關鍵設備、基礎軟硬件、網絡安全等方面做到自主可控，掌握發展主動權；也要在產品、服務和生態構建上充分開放，鼓勵數據共享，集聚全球資源創新發展。

創新基礎設施的意義與其發展面臨的挑戰

創新基礎設施是在系統總結新型基礎設施建設已有經驗和認識的基礎上提出的全新概念，是對新型基礎設施概念體系的完善。厘清創新基礎設施的內涵，分析其當前存在的問題和未來面臨的挑戰，對于在“十四五”時期謀劃布局創新基礎設施建設具有重要價值。

從?3?類新型基礎設施概念范疇和邏輯關系理解創新基礎設施的意義

隨著新型基礎設施在經濟社會發展中的基礎性、戰略性作用日益突出，新型基礎設施被賦予了更多的時代意義，其內涵不斷深化發展——從最初的?5G、物聯網等逐步拓展至包含信息、融合和創新?3?種類型。厘清?3?類新型基礎設施的概念范疇和邏輯關系，對于有效銜接?3?類新型基礎設施、更好發揮新型基礎設施的總體效能至關重要。

（1）信息基礎設施。它是新型基礎設施的核心要素，是基于新一代信息技術演化生成的基礎設施，是技術、方法、網絡等要素的具體呈現，包括：通信網絡基礎設施、新技術基礎設施、算力基礎設施等。

（2）融合基礎設施。它是新型基礎設施的功能體現，是深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術，支撐傳統基礎設施轉型升級形成的基礎設施，是信息基礎設施在一定應用場景下的價值實現，包括：智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等。

（3）創新基礎設施。它是支撐科學研究、技術開發、產品研制的具有公益屬性的基礎設施，是新型基礎設施實現可持續發展的動力源泉，包括：重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等。

從?3?類新型基礎設施的內涵可以看出，信息基礎設施更加符合傳統意義上對于“基礎設施”的定義，是空間布局中被物化的設施；融合基礎設施則被拓展至應用領域，是信息技術在融合應用中被價值化的體現；而創新基礎設施則擔負著支撐信息技術前沿發展和技術進步的重任，是新型基礎設施形態得以持續演進、功能得以不斷拓展的動力源。將創新基礎設施與信息基礎設施、融合基礎設施一起列入新型基礎設施，體現了國家對科技創新的充分信任和殷切期待。在“十四五”時期高效布局創新基礎設施，對于統籌提升新型基礎設施的供給質量和效率具有重要意義。

創新基礎設施發展面臨的挑戰

近年來，以北京、上海和粵港澳大灣區科創中心建設為契機，國內已涌現出一批以促進科技創新要素共享，貫通基礎及應用研究、技術及產品開發、工程化和產業化為目標的創新基礎設施。這些創新基礎設施正在成為我國國家創新體系的重要力量，但在實踐中，其規劃、建設和運行還面臨諸多現實問題和挑戰。

（1）布局相對零散，缺乏系統性的空間和價值鏈布局。國家發展和改革委員會于?2016?年?12?月發布了《國家重大科技基礎設施建設“十三五”規劃》，為加快推動“十三五”時期國家重大科技基礎設施的建設布局起到了至關重要的作用。相對重大科技基礎設施，我國對重大基礎性科研創新平臺和信息化設施的頂層規劃尚顯不足。在設施平臺的具體立項和建設過程中，“重建設輕管理”現象明顯，往往會導致同一學科領域或方向的平臺建設無序、競爭無序等情況。雖然重大基礎性科研創新平臺和信息化設施投入規模較小，基礎性作用不如大科學裝置，但在科學前沿到產業應用的價值鏈中卻有舉足輕重的作用，是鏈接基礎研究與產業應用的關鍵環節。此外，隨著近年我國創新驅動發展戰略的深入推進，各級地方政府興建了大量地方科研平臺；但由于缺乏頂層規劃，大量同質化平臺重復建設，缺乏活躍用戶和后期維護投入使得平臺運行效率低下。目前，我國急需在明確創新基礎設施認定標準的前提下，對各類設施平臺進行系統性的空間和價值鏈布局。

（2）缺少配套產業，關鍵設備和零部件嚴重依賴國外進口。當前，國內科研設備嚴重依賴進口。科學數據中心建設尚在起步，科技基礎設施和科研平臺的關鍵設備和零部件存在“卡脖子”風險，一旦斷供，對科研活動的影響巨大。例如，長期以來，在重大科技基礎設施的可行性研判中缺乏針對安全性的審核內容，在建和運行項目中的核心技術和關鍵設備的對外依存度問題尚未引起足夠重視；關鍵檢測技術和平臺缺失，科研儀器設備的配套產業發展滯后，在過去數十年里甚至趨于萎縮，從而嚴重制約創新基礎設施的持續運行能力。

（3）“大干快上”成風，工程人才緊缺且過度依靠外部引才。近幾年來，隨著科創中心建設的提速，以及地方政府對建設創新基礎設施的投入熱情高漲，創新基礎設施的申報和建設不斷提速。項目階段重建設、輕運營，“大干快上”已經露出苗頭。相比基礎研究領軍人才的供給不足，創新基礎設施在工程設計、建設和運維方面的人才則更顯緊缺。人才培養具有長周期、多通道和分階段的特征，這與創新基礎設施高、精、尖、跨學科的人才需求存在天然矛盾。面臨當前世界范圍內的人才爭奪，缺乏工程技術人才的內生培養和持續供給能力，過度依靠外部引才的人才體系將變得越發脆弱，而這也將直接影響未來相關學科前沿和產業人才的供給。針對以上情況，急需從創新基礎設施工程人才的培養和考核評價方面采取前瞻性部署。

（4）缺乏有效模式，持續運行面臨開放與競爭的雙重困境。一方面，現有創新基礎設施的開放性和協同性不足，這主要與建設投入的方式有關。依托少數科研單位建設的項目在開放共享過程中面臨自身研究團隊與外部研究團隊爭奪設施使用時間的問題。自身研究團隊不僅需要承擔科研任務出成果，還要承擔技術維護和服務外部的任務。在對合作成果權屬不清、缺乏盈利和持續投入的情形下，設施平臺的開放面臨較大阻力。另一方面，由于開放性不夠，缺乏盈利模式設計，缺乏持續投入等原因，且具有建設條件和意愿的科研單位越來越多，現有創新基礎設施的管理單位大量面臨相關人才流失快、設施平臺更新換代難、競爭力弱化的問題。

“十四五”時期推進創新基礎設施建設的思路與舉措

面向“十四五”時期，黨的十九屆五中全會提出，我國將加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級。發展新型基礎設施將面臨重要戰略機遇期，統籌推進創新基礎設施建設，打造新型基礎設施發展動力源，將為國家重大區域戰略實施、社會公共服務能力提升、區域經濟高質量發展和關鍵要素市場化配置提供重要支撐。

總體目標

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，圍繞科技創新主攻方向，面向世界科技前沿，面向制造強國和數字經濟等經濟主戰場，面向國家安全和關鍵核心技術攻關等國家重大需求，面向資源環境和戰略生物資源等影響人民生命健康的公益性需求，布局建設一批重大科技基礎設施、科教基礎設施和產業技術創新基礎設施，以技術創新和體制機制創新為推動形成創新基礎設施規劃、建設、運行的可持續正向循環，為建設科技強國提供強有力的支撐。

基本思路

堅持因時而動、因地制宜、因勢利導的基本原則，布局重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施。做好頂層設計，加大投入保障，創新體制機制，為國家重大區域戰略實施、社會公共服務能力提升、區域經濟高質量發展、關鍵要素市場化配置提供發展動力源。

（1）支撐國家重大區域戰略實施。遵循國家戰略和重大項目布局要求，統籌國家經濟社會發展目標與項目建設目標間的關系。立足更好地服務“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域戰略實施，更好地服務西部、東北、中部、東部四大基礎板塊融通發展，布局創新基礎設施項目。

（2）支撐社會公共服務能力提升。順應人口分布和城鎮化格局發展趨勢，聚焦中心城市和城市群、都市圈等人口集聚區，將人口流動趨勢和城鎮化潛力納入空間布局考慮范圍，積極布局社會外部性強、公共服務能力提升快的創新基礎設施項目。

（3）支撐區域經濟高質量發展。以滿足區域經濟社會高質量發展為目標，在產業和互聯網融合發展基礎穩固的地區，優先布局建設共性技術、關鍵技術創新平臺。

（4）支撐關鍵要素市場化配置。響應要素市場化配置改革要求，考慮在區域資源環境承載能力范圍內，在氣候優勢明顯、能源價格較低、可再生能源資源和消納條件優良的地區布局建設一批具備市場化運營優勢的項目。

重點舉措

（1）加強系統研究和頂層規劃。加強系統研究，由國家發展和改革委員會牽頭，聯合中國科學院、科學技術部、教育部等部門，制定創新基礎設施建設的總體指導意見。制定創新基礎設施的認定和分類標準，對發展創新基礎設施予以方向性指引。將創新基礎設施建設列入我國“十四五”規劃重點任務，并研究制定相關配套政策，從頂層設計上理順關系，夯實創新基礎設施建設的基礎條件。

（2）形成多元化建設投入體系。創新金融投資服務，放寬無形資產抵押，依托大型國立科研機構和高校開展創新鏈融資試點，為創新基礎設施建設提供全生命周期資本供給。鼓勵有條件的地方建立專項投資基金，完善多層級資本市場體系，著力引入民間資本參與創新基礎設施建設。預防債務和金融風險，確保項目建設風險可控。

（3）打造可持續正向循環系統。針對目前在研、在建和運行中的創新基礎設施，建立關鍵設備和核心技術的安全評估機制。設立國家創新基礎設施安全保障專項研發計劃，支持重要實驗和檢測設備預研和產業化，打造具備自給自足能力的可持續正向循環系統。建立創新基礎設施的多層次安全防護體系，提升網絡和數據安全防護能力。

（4）探索建立市場化運營平臺。針對運行困難的平臺項目，推動優先探索建立市場化運營體制機制，賦予運營單位參與設備改進研發、提供有償運營服務、構建產業化平臺的自主權。探索構建以創新基礎設施運營為核心，帶動設施核心技術研發和相關設備制造，以及集人才培養、培訓和輸出為一體的創新基礎設施產業化平臺。

（5）倡導高效協同的共享模式。探索試行多部門協同聯動的管理體制，圍繞特定的建設目標，按照多方參與的共建、共享模式，倡導整合人才、設施、用戶資源，加強時間和成本管理，提高決策和產出效率。提高規劃、投資、建設、運營的協同效率，推進有條件的地區進一步加快創新基礎設施發展。

（6）完善專項政策的保障體系。創新基礎設施的投資、建設和運營不同于傳統基礎設施，需要為創新基礎設施建設制定普惠與專項相結合的政策體系，為相關項目的建設、運營提供政策支撐。在我國管理體制改革和政策創新的背景下，研究制定促進創新基礎設施建設的財政、金融、稅收普惠政策，以及產業、人才等專項支持政策。

（作者：姚冠輝，鄭曉年，中國科學院條件保障與財務局。《中國科學院院刊》供稿）