中國網／中國發展門戶網訊 問題區域的概念最早由歐美發達國家提出。國內學者張可云認為問題區域是指由中央政府區域管理機構依據一定的規則和程序確定的受援對象，是患有一種或多種區域病而且若無中央政府援助則難以靠自身力量醫治這些病癥的區域，且存在落后區域、蕭條區域、膨脹區域3?種類型。根據國家發展的四階段理論，面臨發展瓶頸的老工業基地屬于問題區域中典型的蕭條地區。而老工業基地的轉型則是世界性的普遍問題。

在我國，以資源要素為載體的老工業基地，曾是國家完整工業體系的基石和區域經濟發展的重要支撐。但長期以來形成的路徑發展依賴和制度鎖定，制約和阻礙了其可持續發展。因此，調整改造、振興轉型成為當前及未來一段時期老工業基地發展的重心。這也成為經濟研究、城市規劃與區域發展研究、地理研究等眾多領域的關注重點。但是，不同學科研究視角與支撐理論存在差異。經濟學強調經濟組織單元和經濟要素的作用，核心是根據市場規律進行資源的有效配置，但也離不開政府調控。城市規劃領域的研究強調城市發展、城市土地功能對于老工業基地振興發展的作用，通過調整土地功能，提升經濟價值來實現老工業基地的調整改造。地理學對老工業基地的振興研究則注重自然與人文要素的綜合影響和機制，且強調其空間屬性和尺度差異。

綜合來看，無論是案例式的定性研究、比較研究，還是量化實證研究，都突出了老工業基地是經濟、社會問題突出的“地域空間”，也是區域政策作用發揮的“政策空間”，還是國家作用層面的“戰略空間”。老工業基地的振興發展是一項長期的、綜合的任務，且具有階段性的特征。“十四五”時期，將是老工業基地振興發展的重要戰略機遇期。在國家經濟增速放緩、供給側改革、增長轉型大背景下，高質量發展成為老工業基地振興發展的新邏輯。

東北地區作為我國老工業基地振興發展的關鍵地區，具有特殊的地理區位、經濟地位及戰略要位。基于新時期、新形勢下的發展要求，客觀分析東北地區振興發展的矛盾與問題，提出了“十四五”時期，高質量振興的戰略重心和發展路徑，以期為東北地區新一輪振興發展提供價值參考。

東北地區振興戰略沿革

戰略沿革

東北地區作為新中國工業的搖籃，曾是中國工業化和城市化發展的重要區域。以工業經濟主導的區域發展模式，形成了東北地區長期發展的路徑依賴。改革開放以來，該地區老舊企業多而效益低，國企改革不徹底而遺留問題多，企業辦社會而負擔重，城市基礎設施老化而環境污染重，社會保障不完善而資金缺口大。這導致東北地區經濟發展下滑，就業矛盾尖銳，居民收入下降，由此成為中國的問題區域。

區域發展作為地理學研究的永恒主題，具有明顯的階段性。20?世紀?90?年代中期開始，為了解決區域發展問題，東北地區被納入國家戰略而實施振興。根據各時期的突出問題和振興政策，東北地區的振興發展大致分為?4?個階段（圖?1）。

第一階段：1995—2002?年。該階段的特點是“試點、局部、國企”。以試點探索為主，在局部地區推行調整改造，重點圍繞國有企業實施改革。1995?年，中國決定將遼寧作為“九五”時期老工業基地調整改造的試點；1999?年，《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》的出臺標志著老工業基地振興成為中國發展全局的重大問題；2002?年，十六大報告提出“支持東北地區等老工業基地加快調整和改造”，東北地區的振興發展上升為國家戰略。

第二階段：2003—2013?年。該階段的特點是“推行、全域、國企”。振興發展覆蓋東北地區，以問題為導向，聚焦突出矛盾，以國企改革為主推動振興發展，以擺脫困境，扭轉區域發展態勢。2003?年中國頒布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》。2004?年國務院振興東北地區等老工業基地領導小組成立，這標志著東北地區振興戰略全面啟動。中央政府先后實施了一系列振興政策，相關部委相繼出臺了配套政策。該階段，振興項目較多，政策力度較大，是東北地區發展的“黃金十年”。

第三階段：2014—2019?年。該階段的特點是“全域、全面、應急”。振興發展覆蓋全域，涉及各部門、各領域，以應急扭轉經濟下滑和解決“新東北現象”為主，振興主題是改善環境、增強內生動力、培育新動能。該階段的振興政策包括《國務院關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》《推進東北地區等老工業基地振興三年滾動實施方案》等。

第四階段：2020年以后。該階段的特點是“綜合、高質、協調”。振興發展強調綜合性，推進經濟、社會、文化、生態等多方面的高質量發展，以實現人文與自然的協調和可持續發展。

振興經驗

1995?年至今，東北振興戰略已實施了?25?年時間，總結其主要政策與做法，可形成如下經驗。體制機制創新為關鍵。體制機制創新是實施振興戰略的首要任務，以國企改革為重點，健全法人治理結構，發展多種所有制經濟。產業結構調整為主攻方向。發揮工業基礎、資源和人才等優勢，通過技術改造和自主創新促進工業結構優化升級，振興基礎原材料產業和裝備制造業，培育高新技術產業。 保障改善民生為根本目的。把解決居民最直接、最現實的利益問題放在突出位置，多渠道扶持失業人員再就業，完善社會保障體系，開展棚戶區改造。各級政府改造棚戶區超過?2．9?億平方米。 統籌推進與重點突破相結合。既注重振興任務的總體部署與工作整體的推進，又緊抓體制機制創新、歷史遺留問題、產業結構優化等主要矛盾，兼顧區域經濟社會協調發展。 城市群引領與困難地區扶持“兩手抓”。振興戰略堅持“兩手抓”：“一手”抓城市群的創新引領發展，“一手”抓資源枯竭城市、生態退化地區等困難型地區的振興發展，解決突出矛盾和問題。

東北地區突出問題

營商環境與資源外流

營商環境是伴隨社會經濟活動過程的各種周圍境況和條件的總和。在自然條件受限的條件下，營商環境對區域經濟發展仍具有顯著的影響。與沿海地區相比，營商環境是東北地區發展的短板。在處理政府與市場之間的關系問題上，東北地區沒有更好地發揮政府的作用。簡政放權不到位，實質性權力沒有放，行政效率低。政府信用體系不健全，個別部門“錯位”“越位”“缺位”問題較重。政府性基金收費種類多，準政府經營性服務收費亂象依然存在，電力、供暖等價格高，企業發展成本高。東北地區錯失了新一輪基礎設施建設的發展機遇。2018?年仍有?48．4％?的地級政區未連通高鐵。國省道技術偏低，農牧灌溉工程等基礎設施老化失修失管現象嚴重，郵電通訊設施網絡不完善。

區域發展環境較差促使資源外流，削弱了東北地區的內生發展動力。因就業機會少、收入低等原因，東北地區長期存在人口外流問題。2017?年，東北三省人口凈遷出約?35?萬人。外流人口以高知高技的年輕人及中青年勞動力為主，非農人口達?43％。這促使東北地區缺少必要的產業工人和創新型的后備人才。 20?世紀末以來，東北地區大量民營資本甚至國有資本不斷外流。本地投資則以金融和礦業為主，較少涉及研發、生產項目。排除規模標準調整因素外，東北規上企業數量在?2013?年以后出現急速縮減，盡管第三產業比重出現增加，但實際上許多服務型企業、民營企業注冊南遷至深圳和珠海等地區（圖?2）。

產業發展與創新驅動

產業結構與區域經濟效益、空間生產效率密切相關。東北產業發展呈現傳統產業優勢衰弱、新興產業發展不足、民營經濟不強的特點。長期以來，東北地區以采選、鋼鐵、石化、能源等原材料產業為主。因技術裝備陳舊、工藝老化、科技含量低，這些產業的優勢逐步喪失，導致相關行業資產比重逐漸下降（表1）；原本最具優勢的裝備制造領域，工程機械、機床及冶金等通用設備企業的效益下滑，虧損額持續增加，2016?年企業資產負債率達到?54．9％，部分企業長期虧損。新興產業發展慢，規模優勢不明顯。2017?年，遼寧戰略性新興產業增速與全國平均水平持平，吉林增速為?7．7％，低于全國平均水平?3．3?個百分點，黑龍江增速更低，哈爾濱僅為?1．3％。 民營經濟不發達。2017?年企業數量比重為?48．03％，但產值比重僅為?18．15％。民營經濟多為國有企業配套，獨立發展能力較差，成規模、成建制、有競爭力的大中型企業極少。

科技創新是產業升級、結構優化的基礎動力。長期以來，東北地區的創新投入不足。2017?年東北地區萬人研發（R＆D）人員數僅相當于全國平均水平的?53．7％，企業?R＆D?人員和研發機構僅占全國的?3．78％?和?1．1％，有?R＆D?活動的企業僅占全國的?2．17％；人均?R＆D?支出不足全國平均水平?1／2（表?2）。 有限的科技資源投入決定了成果產出相對較少。2017?年東北地區的專利申請量和有效發明專利分別占全國的?2．2％?和?3％，萬人專利授權水平和萬人發明專利水平僅相當于全國平均水平的?34．92％?和?45．56％。專利資源集中在重化工業，創新仍然聚集在傳統優勢產業（表?2）。 東北地區科技創新多停留在初始階段，本地轉化率較低。中國科學院大連化學物理研究所?5?年實現技術轉移轉化合同額?9．1?億元，但其中在遼寧轉化的不足?4％。2011?年，東北地區外流的技術合同額為?248?億元，2015?年增長到?421．1?億元，成果外流比例高達?70％—80％。這影響了東北地區新興產業發展與傳統產業升級，創新驅動尚未成為工業發展的主引擎。

人口演變與地區差距

人口要素作為經濟社會發展的基礎，其規模、結構與空間分布影響著區域消費和經濟發展。東北地區的人口自然增長率較低，且呈現波動式下降。近年來以負增長為主，2017?年為??0．27％，這使得東北地區的總人口持續下降。2017?年總人口為?12?138?萬人，比?2013?年減少了?98．9?萬人（圖?3）。人口減少降低了需求和供給，導致區域發展缺乏活力。 東北地區的人口老齡化突出。2003?年以來，老齡人口先緩慢增長后下降再急劇增長，從?1?021．4?萬人增長到?2017?年的?1?385．1?萬人，所占比重從?8．57％?提高到?11．41％（圖?3）。這表明東北地區的勞動力成本優勢喪失，社會保障壓力增大。社保支出成為各級財政的巨大負擔，2016?年全國有?7?個省區社保開支入不敷出，東北三省均在其列。

東北地區是我國最早推進城市化且水平較高的地區，但城市發展的虹吸效應與極化發展使得城市之間存在巨大差異，這影響了東北國土開發格局。區域資源過度集中在中心城市，包括經濟產業、政治資源、扶持政策等各方面。尤其是許多重大政策、重大工程均賦予了沈陽、大連、長春和哈爾濱。這4?個城市集中了東北地區?45．2％?的經濟總量、1／3?的規上企業、62．69％?的高校資源（表?3）。 中小城市發展基礎薄弱，擁有的工業、科教、人才等資源較少，發展活力較低。計劃經濟時期曾依附于中心城市的經濟網絡和少數國有集體企業，在改制過程中經濟斷裂和倒閉，經濟實體不斷減少；資金、人才等也因交通改善而被鄰近大城市所虹吸。 東北地區存在大量特殊類型地區。具體包括邊境地區、資源枯竭地區、生態退化地區、相對貧困地區、少數民族地區等。這些地區面臨著不同程度的發展困境，并成為東北發展的短板地區?。

東北地區振興理念

新形勢與新要求

新形勢。21世紀以來，國內外發展環境的巨變對東北地區的未來發展產生了重要影響。 軟環境日益成為區域發展的競爭優勢。近年來，中國開始關注地區營商環境的構建，先后出臺了一系列指導意見與措施，各地區、各部門持續推進“放管服”等改革。加強營商環境的建設成為東北地區的重要任務。 以發達國家為核心的智能化工業革命成為區域轉型升級的驅動力。德國在《德國?2020?高技術戰略》中提出“工業?4．0”，2015?年法國出臺了“工業化新法國?II”。這為東北地區的產業轉型提供了歷史機遇。 生態文明是人類文明發展的新階段。重點是改變以經濟利益為導向的國土開發模式，轉變產業發展方式，保護生態環境。十九大報告提出加快生態文明體制改革，推動美麗中國建設。 2002?年以來，國家各部門圍繞歷史遺留問題相繼出臺了若干政策。這為東北地區解決“企業辦社會”“廠辦大集體”等歷史遺留問題提供了機遇。 主體功能區是中國對國土進行空間管治的新途徑。在東北地區，優化開發區、重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區、禁止開發區等各類國家級功能區均有分布，除此之外，還包括省級層面的各類功能區。這成為東北地區空間管制的總體框架。

新要求。隨著發展環境變化，國家對東北地區提出了新要求，這影響了“十四五”期間東北地區的定位與建設任務。 2018?年，習近平總書記提出新時代下東北振興是全面振興、全方位振興。這表明東北地區要推動經濟產業、生態環境、體制機制、開放創新、營商環境、社會事業等各方面、各領域實現振興。 東北地區是國土開發的重要板塊，對全國發展、生態文明與國防建設及地緣政治均具有戰略意義。2018?年，習近平總書記指出東北地區在維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位方面發揮著十分重要的作用，關乎國家發展大局。 深度開發是東北地區產業發展的重要短板。2016?年，習近平總書記指出東北地區要以“油頭化尾”“煤頭電尾”“煤頭化尾”“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手。這要求東北地區按照“五頭五尾”的思路，加快產業轉型發展，向資源開發和精深加工發展。 生態資源成為東北轉型的重要財富。2016?年，習近平總書記提出“綠水青山是金山銀山，黑龍江的冰天雪地也是金山銀山”。這要求東北地區推動生態優勢→產業優勢→經濟優勢轉變，實現可持續發展。

重大關系與矛盾

東北作為重要的區域板塊，其發展需要協調處理部分重大關系與矛盾。東北地區的發展不僅是地方發展的訴求，也是國家發展的戰略安排，甚至東北亞繁榮的關鍵。東北地區的振興發展在遵循區域發展規律的基礎上，必須妥善處理國家戰略與地方訴求的關系，基于國家任務，兼顧地方發展，綜合考慮各方面和各個領域及周邊國家的訴求。東北地區的城市發展存在中心城市與中小城市的明顯差距。前者過度集聚了區域發展的各類資源，后者資源要素支撐不足。東北地區需要妥善處理這兩類城市的關系，合理布局資源要素。東北地區需妥善開發均衡發展。東北地區是已經歷過大規模工業化和城市化的地區，理論上屬于成熟發展階段而采取均衡發展戰略，但現實又處于低迷發展狀態，因此需要妥善處理集聚開發與均衡發展。東北地區須關注公平與效率的關系，合理處理經濟發展與社會民生的關系。作為典型的老工業基地，工業生產是主要的經濟活動，但改革開放以來社會民生成為其發展“短板”。

東北地區高質量發展要點

總體思路

東北地區不僅在過去70?多年中，為中國的工業化和城鎮化作出巨大貢獻，而且在未來建設中仍居于不可替代的戰略地位。東北地區是全國實現區域協調發展最困難的地區，要立足全國和東北亞視野，堅持目標導向與問題導向，聚焦全方位問題和長期問題，通過發展格局的戰略性調整和產業優勢的積極培育，把東北地區建成高品質國土和高福祉生活的家園，為東北地區迎接未來產業科技革命塑造戰略儲備空間。

“十四五”時期，東北地區的振興發展要圍繞“一個核心、五個戰略”，實施“三力并行、三生并推”。東北地區要在全國甚至東北亞發展格局中審視其比較優勢，以高質量發展為核心，實施“五個安全”戰略，推動提升發展活力、內生動力與區域競爭力“三力”并行，堅持生態、生活和生產“三生”發展并行推進，聚焦推動國土開發結構優化、體制機制改革、生態保護、產業轉型升級、社會和諧、環境改善、創新發展等重點建設任務，形成各部門、各領域、各地區的系統化振興發展。

生態保護路徑

堅持生態優先，按照生態分區，聚焦森林、草原、濕地、黑土等生態要素與生態系統，各施其策，打造東北生態安全屏障體系。草原保護始終是東北地區的重要任務。大興安嶺至陰山北麓以西地區，覆蓋呼倫貝爾草原、科爾沁草原、錫林郭勒草原。該地區要結合平衡草畜、禁牧休牧輪牧制度，合理轉移人口，降低人口分布密度、活動強度，減少人類對草原的干擾壓力。農牧交錯地帶堅持以牧促農。通過退耕還草減少耕地數量，鼓勵發展旱作農業和雨養農業，壓減草甸低洼地區的農業種植，恢復自然草場與自然植被，減少經濟作物采伐帶來的季節性風沙影響。加快大、小興安嶺和長白山森林生態功能區建設。完善天然林保護制度，加強森林撫育與保護，提高水源涵養功能。同時，優化協調各種功能，引導森林資源合理利用，合理發展林下產業和森林旅游，妥善解決當地居民就業生活。加強黑土地資源保護。在三江平原、松嫩平原恢復提高黑土地生產能力，為維系國家商品糧基地穩產高產提供生態保障。保護各類濕地、湖泊。重點保護三江平原濕地生態功能區，遏制濕地生態系統萎縮趨勢。

高質量發展路徑

根據資源環境承載力與比較優勢，優化東北地區國土開發空間格局，積極培育新增長空間，加快發展新生產業。以開放促開發、促振興、促發展，進行發展格局的戰略性調整。把東北地區分為兩大板塊：面向東北亞地區，做大做強哈爾濱，培育東北中心城市，增強國際化功能，打造為東北亞次區域的國際合作交流中心；以沈陽為中心引領遼中南城市群發展，積極融入京津冀協同發展，聯動山東半島城市群，共同打造具有世界意義的環渤海都市連綿區。堅持創新驅動，創建具有東北特色的創新體系。依托豐富的大學科教資源，加快建設國家級科技創新中心，激活計劃經濟時期國企各類科研設計研究院，帶動國有企業發展，加大創新成果轉化與產業化，活化區域發展動能。依托農業、林業、畜牧業和漁業等各類資源，加強生物技術與綠色制造技術應用。推動資源精深加工，完善產業鏈，積極發展集生態農業、生物醫藥、食品等于一體的大生物產業，建設為普惠中小城市、普惠城鄉、普惠政府的大產業。以此，鞏固戰略性農業生產基地。以培育戰略儲備空間為目標，推動收縮性城市轉型發展。加強人居環境建設，改善城市風貌與營商環境，建設低生活成本、生活安逸性較高、發展空間較大的宜居宜業城市，為未來抓住新產業發展機遇奠定基礎。

東北地區是典型的衰退型老工業基地，其振興發展對實現我國區域協調發展具有重大支撐作用。東北地區的振興發展以來，先后形成了局部試點、全域推行和全域應急等階段，取得了豐富經驗。目前，東北地區仍面臨營商環境較差、創新驅動較弱、新興產業滯后、資源外流、城鎮差距等新問題。當前營商環境成為區域發展的競爭優勢，隨著智能化工業革命開始啟動，主體功能區成為中國實施國土管制的主要途徑。國家也對東北地區在新時代下的發展提出了新要求。

“十四五”期間，東北地區必須妥善處理國家戰略與地方訴求、中心城市與中小城市、經濟發展與社會民生等重大關系與矛盾；堅持目標導向與問題導向，聚焦全方位問題和長期問題，實施發展格局的戰略性調整和產業亮點的積極培育，重點是通過降低草原人類活動壓力、調整農牧交錯帶發展方式、保護森林和黑土等途徑加強生態保護；通過把哈爾濱打造為東北亞國際合作交流中心、以沈陽為中心推動遼中南城市群打造環渤海都市連綿區、推動收縮性城市宜產宜業、宜居宜游建設等途徑優化空間格局；通過國家級科技創新中心建設激活各類要素、整合資源，構建大生物產業等途徑推動產業轉型。以此，把東北地區建成高質量的國土空間和生活家園，為東北地區迎接未來產業科技革命塑造戰略儲備空間。（作者：王成金 中國科學院地理科學與資源所研究員；李緒茂、謝永順、 陳沛然、 徐 勇，中國科學院地理科學與資源研究所。《中國科學院院刊》供稿 ）

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