中國網/中國發展門戶網訊 生產力布局即按照地域進行社會生產組織，是政府根據社會經濟發展的總體戰略和目標進行區域統籌的重要手段。黨的十八屆三中全會決議明確，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化是宏觀調控的主要任務之一；習近平總書記在《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》一文中也指出，“新中國成立后，我國生產力布局經歷過幾次重大調整。……下一步，我們還要研究黃河流域生態保護和高質量發展問題”。“十四五”時期作為我國邁向第二個百年目標的關鍵基石，需要在新的國內外發展形勢下，對重大生產力布局進行中長期的戰略性思考，支撐我國形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和更高層次的開放型經濟新格局。

生產力布局的主要理論基礎

生產力布局曾是蘇聯為提高社會生產效率，解決礦產資源與工業生產能力空間分布不匹配、不平衡問題而采取的重要舉措。盡管常常被認為具有計劃經濟色彩，但是重新審視其形成的理論基礎，依然對于市場經濟條件下重大生產力布局的優化和調整具有重要借鑒意義。

勞動地域分工理論

亞當·斯密分工理論認為分工和專業化能夠顯著提升勞動生產效率，進而帶來經濟的發展。馬克思在此基礎上發展了勞動地域分工理論，認為在家庭和氏族內部根據性別、年齡等生理特征進行分工，這種分工隨著社會不斷的融合，不斷擴大到整個社會分工和產業內部分工，進而由于不同地域資源特點等差異，在不同地區形成不同的專業化生產部門，即形成了勞動的地域分工。此后，有學者對分工理論進行了發展。例如：阿爾弗雷德?·?馬歇爾則認為同一行業內不同企業集聚在一起通過內部分工可以帶來外部規模經濟效益；楊小凱認為分工導致了專業化，專業化的發展擴大了分工，專業化分工才是經濟增長的源泉。

然而，馬克思認為勞動地域分工導致的城鄉分離、工農業分離對社會具有極大的破壞性，需要在生產力布局時，盡可能使大工業在空間上均衡化布局，而這一均衡發展的思想很大程度上影響了社會主義國家區域發展戰略。但是，均衡布局很大程度上與制造業的空間集聚特征不相符合——工業化過程中制造業通常集中在少數區域上，通過集聚經濟促進集群化發展，如美國的五大湖地區、我國的珠三角地區等。因此，我國區域經濟學家陳棟生認為勞動地域分工的核心是揚長避短、發揮比較優勢，勞動地域分工是區域經濟發展的理論基石。

地域生產綜合體理論

地域生產綜合體是由科洛索夫斯基對蘇聯長期的經濟區劃、區域規劃和大型工業企業建設實踐進行總結后，提出的以專業化為基礎的綜合性生產系統。地域生產綜合體是以勞動地域分工為基礎，由主導生產部門、原料和燃料的基礎部門、輔助生產部門、服務部門等組成，共同參與區際分工，強調區際的專業化分工和綜合體內部各部門間及其與周邊區域交通運輸條件、自然條件、社會經濟環境的緊密聯系。盡管一些學者從區域規劃的角度，認為地域生產綜合體與新區域主義在強調專業化生產、企業間聯系、政府作用等方面較為相似，但是筆者傾向于認為其與地區性產業集群的概念更為接近，或者與外部性導致的馬歇爾集群相似。畢竟，地域生產綜合體更多強調的是生產過程中企業間的緊密聯系，而非城市間的協作關系。

產業集群是產業鏈上相關企業、服務供應商和相關機構等在同一地理空間上共同構成的生產系統，其與地域生產綜合體最大的區別在于市場機制在大企業與配套企業及相關機構配套聯系過程中起關鍵作用，而不是政府指令性的安排企業對接。市場經濟可以使生產系統具有更大的靈活性和彈性，更有利于競爭機制發揮作用。例如，在市場機制下一定程度的過剩產能有利于市場充分競爭、提高效率；而在政府明確生產計劃安排的情況下，生產系統各企業生產關系和產品的比例是固定的，難以形成優勝劣汰的競爭機制。

梯度推移等區域發展理論

生產力布局在不斷發展過程中逐步由大型工礦企業布局演變為注重區域經濟布局的區域發展戰略，并通過生產力的優化布局最終實現區域均衡。相關的理論，如梯度推移理論認為技術和產業傾向于由高梯度地區（即發達地區）向中低梯度地區（即欠發達地區）轉移，從而實現區域間的均衡發展；而反梯度推移理論則認為，應該在條件合適的不發達地區加大投資，促進地區發展，從而消除區域間的不均衡狀況。然而，梯度轉移理論所描述的區域均衡并不是一個自發的過程。一方面，由于區域自然條件、歷史文化等的巨大差異，導致區域間完全的均衡發展是難以實現的，尤其是區域間經濟發展水平的均衡。另一方面，產業和技術的擴散也不是自然的發展過程。即使存在集聚不經濟的狀況也大多僅存在于一個大城市內部，還沒有在整個區域層面出現顯著的集聚不經濟；而且，隨著交通可達性的不斷提升，區域間、城鄉間存在不斷極化的現象。從這一點來說，逆梯度推移理論具有一定意義，但是在條件不成熟的情況下，強行分散化也會付出巨大代價。

隨著對區域發展規律認識的不斷深化，學者們也認識到區域差異是不可避免的，而且是長期存在的。在社會經濟發展的初期階段，集中式發展更有利于經濟效率的提升，也是日后促進區域協調發展的基礎；同時，也發展了一些新的區域發展理論，如點-軸理論、主體功能區、區域均衡理論等。

我國生產力布局的歷史沿革

新中國成立伊始，就開始生產力布局的相關實踐，總體上經歷了均衡—分散—集中—協調?4?次重大調整階段，從而對我國區域開發格局和經濟格局產生了重要影響，并影響了我國整體經濟發展水平（表?1和圖?1）。改革開放以前的均衡發展和分散發展階段，是通過大型工業企業布局直接決定生產力布局，而改革開放以后的集中發展和協調發展階段，則是通過區域政策引導生產力在國土空間上的分布。

均衡發展階段

20?世紀?50?年代—60?年代中期，在馬克思均衡發展和蘇聯生產力均衡布局實踐的指引下，為了改變新中國成立后沿海與內地工業失衡的狀況（新中國成立初期，70%?的工業總產值、80%?的鋼鐵工業、80%?的紗錠及?90%?的布機都集中在沿海地區），綜合考慮國防安全等因素，實施了以“156?項工程”建設為主要抓手的生產力均衡布局戰略。其中，“156?項工程”（實際建設的是?150?項）主要布局在我國東北和中西部的?18?個城市；同時，694?個限額以上工業項目中的?472?個也位于內地，從而為中西部奠定了良好的工業基礎。

分散發展階段

20?世紀?60?年代中期—70?年代末，為保障國防安全，實施了以“靠山、分散、隱蔽”為重要原則的“三線建設”，推動了生產力布局的分散化。在該階段，不僅從宏觀尺度上重點企業和科研院所向西南、西北等“大三線”地區轉移，而且在中微觀尺度上也推動企業向省內靠近內地的“小三線”地區和城市周邊偏遠山區疏散。這與“156?項工程”宏觀均衡但中微觀集中的布局思路差異較大，使得生產力在空間上形成分散布局的狀況。同時，“三線建設”也沒有延續勞動地域分工的生產力布局原則，形成了“大而全”或“小而全”的區域經濟體系。分散化的生產力布局雖然對經濟發展整體產生顯著的不利影響，但是實現了保障國防安全的戰略目標，同時對四川、重慶等局部區域發展產生了積極作用。

集中發展階段

20?世紀?80—90?年代，確立了以經濟建設為中心的社會主義初級階段基本路線，區域發展原則也隨之從追求公平向追求效率轉變?？傮w上實施東部優先、集聚發展的區域戰略，促進生產力由分散化向集中化布局轉變。生產力布局圍繞經濟建設大局，綜合考慮基本條件、發展潛力和經濟基礎等因素，形成了東部地區加快建設、中部地區發展能源和原材料、西部地區作為發展后備區的總體部署，促使生產力向東部地區集中。

協調發展階段

21?世紀以來，盡管經濟發展依然是主要目標，但是縮小區域差距、促進區域協調發展戰略被提上日程。從?1999?年西部大開發開始，2003?年提出東北振興，2006?年提出中部地區崛起，我國逐步形成了東部、中部、西部和東北地區“四大經濟板塊”，這成為我國“十一五”“十二五”時期的區域總體戰略?！笆濉睍r期在“四大經濟板塊”的基礎上，增加了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶和粵港澳大灣區。區域發展堅持了市場經濟的基本原則，區域政策以鼓勵性和援助性為主，主要通過財政轉移支付保障區域公平。生產力大體上維持了東部最高、中部和西部次之、東北地區較弱的基本格局。

從我國生產力布局?4?次轉變來看，生產力布局是服務于各時期國家總體戰略目標，著眼于?15—20?年左右的中長期部署安排，市場機制作用下的適度空間集聚有利于國民經濟的穩定發展。生產力布局政策的調整使得我國省際人均國內生產總值（GDP）水平趨同，尤其是?21?世紀以來，區域不平衡大幅降低。盡管?GDP?增長率與區域間不平衡性之間關系較為復雜，但總體上呈現負相關性。改革開放以來的?GDP?增長率與泰爾指數、基尼系數^①的相關性分析結果表明：GDP?增長率大約在13%—18%?時，省際差距擴大；GDP?增長率在其他區間時，區域不平衡性降低或維持不變（圖?2）。

我國生產力布局面臨新的形勢和問題

不同時期生產力布局的轉變都是在面臨新的發展形勢和問題時，黨和國家所作出的戰略性決策部署。因此，對未來發展面臨的總體形勢和重大問題的研判和梳理就成為生產力布局調整的重要基礎和決策依據。

“一帶一路”建設將重塑我國對外開放和區域發展格局。隨著“一帶一路”建設的不斷深化，我國開放格局將由原來的向東開放逐漸轉變為向東和向西的雙向開放。加之，我國與發達國家由產業鏈上、下游合作逐步轉變為產業鏈同一環節的競爭，與亞洲尤其是東盟國家經貿合作等的不斷深化（2019?年東盟與我國貿易額達到?4.43?萬億元人民幣，東盟超過美國成為我國第二大貿易伙伴），以及逆全球化正在推動全球合作向區域性合作收縮等趨勢，客觀上也促使我國加大向西開放的力度。雙向開放格局的形成將很大程度上改變我國區域發展的現有格局：東部地區將不再是我國唯一重要的對外貿易門戶，而要依靠在資金、技術、人才等方面積累的優勢成為我國與發達國家在前沿技術等領域進行競爭的主要區域；西部邊境地區將作為向西、向南開放的橋頭堡，成為與中亞、東南亞及歐洲地區貿易的門戶；中西部及東北地區憑借相對較低的生產成本、良好的產業基礎、充足的勞動力和人口，成為支撐我國參與國際競爭和對外經貿合作的重要基石。

新時期重大生產力的內涵需要重新審視。生產力是國家長治久安和持續繁榮的基礎。傳統上，重大生產力主要是指工業力，尤其是能源、冶金、化工、機械裝備等國民經濟發展的基礎性經濟部門。但是，隨著社會的進步，一方面，5G?等前沿技術將對國民經濟的所有部門產生廣泛而深刻的影響，成為所有產業發展的基礎；另一方面，人在經濟社會發展中發揮越來越重要的作用，人不僅是個人生產力（即個體勞動）的提供者，更是精神生產力的創造者。李斯特認為精神生產力是生產力的重要來源，因為它“生產了生產力”。因此，保障人民群眾的健康也成為維系國家社會穩定、支撐經濟不斷發展的重要保障?？傮w上，在新的發展時期，保障國家戰略競爭安全的高科技產業和保障國家民生安全的相關產業無疑也應該作為我國未來重大生產力的重要組成部分。

現有產業體系構建導向面臨產業安全風險。改革開放以來，我國積極發展加工制造業，逐漸成為工業門類最為齊全、供應鏈體系最為完善的國家。然而，長久以來形成的以來料加工、加工出口為導向的產業體系構建路徑，使得制造業更加側重于生活消費品和工業制成品。我國制成品出口在全球中的份額由?1980?年的?0.8%?大幅增加到?2015?年的?18.9%；近年來雖有所回落，但也維持在?17.5%?的水平上。用于生產制成品的機械裝備、關鍵材料等產業鏈上游環節相對薄弱。同時，在積極融入發達國家構建的全球產業體系的過程中，我國產業發展習慣于發揮勞動力等優勢，通過規模經濟降低生產成本，以較為低廉的產品價格開拓國外市場。因此，即使電子信息等高科技產業的發展也習慣于集中投資于終端產品的生產環節，使得產能容易過剩，而產業發展所需的重大設備和關鍵材料等發展滯后。總之，注重產業鏈下游終端產品加工制造的工業體系，使得我國產業體系安全面臨風險。

東部沿海地區沒有有效發揮引導產業向中西部轉移的“二傳手”作用。盡管梯度轉移理論認為產業將從高梯度的東部沿海地區逐步向中低梯度的中西部地區轉移，從而帶動中西部地區發展，但是已有的研究認為東部沿海地區向中西部地區產業轉移的趨勢并不明顯，向中西部地區轉移的意愿較低。2000?年、2007?年和?2016?年我國主要省份制造業發展情況對比結果表明，盡管中西部制造業勞動生產率已經大幅提升，甚至超過東部一些省份，但是產值規模來看，并沒有明顯轉移的趨勢（圖?3）。傳統認為可以憑借相對低廉的勞動力成本，逐步吸引勞動密集型產業向中西部地區轉移；但是隨著交通可達性的提升，支撐了我國內部區域間大規模人口流動，使得東部沿海地區獲得了勞動力無限供給的優勢。例如，浙江省和廣東省單位制造業從業人員產值已經明顯低于中西部一些省份。加之，較好的區位、制度環境等，東部沿海地區綜合要素成本并沒有顯著高于中西部地區。同時，由于東部沿海地區出口加工型的發展模式，在制成品生產過程中，關鍵的裝備和材料都來自國外，而中西部和東北地區裝備制造和材料工業等沒有能夠很好地融入東部地區生產體系，即東部全球價值鏈與國內價值鏈沒有有效融合，因此東部沿海地區的發展對中西部及東北地區產業發展的帶動作用不強。更重要的是，依靠市場機制和單一的地區間轉移支付可能難以解決產業發展不平衡問題，而產業轉移等手段能更有效地解決市場最優集聚與社會最優集聚的空間差異問題。

“十四五”時期重大生產力布局的優化策略

重大生產力布局是我國改革開放以來相對薄弱的決策領域，未來要強化重大生產力布局作為我國制度優勢的有機組成部分。要面向事關國家安全、民生保障、區域統籌的關鍵領域和薄弱環節，對我國未來15—20年中長期區域發展格局做出戰略性安排和部署，以支撐我國優勢互補高質量發展區域經濟布局的構建和第二個百年目標的實現。重大生產力布局的優化，既要服務于國家發展總體戰略，又要尊重我國能礦資源富集于中西部地區、主要產能集聚于東部沿海地區現實狀況；既要適應國際合作區域化、重大生產力內涵不斷豐富等新形勢，又要針對產業體系不完善、產業格局不平衡等重大問題；既要發揮市場機制的靈活性，又要合理利用政府干預的主動性。

保障戰略安全，構建自主、完備、富有競爭力的產業體系。 在發揮勞動力等比較優勢形成的以融入全球產業體系為導向的出口加工型產業體系基礎上，把產業鏈的基礎端、先導端、關鍵薄弱環節以及面向國家安全和民生保障等作為重點領域；創立以自主、完整、確保國家戰略安全的現代產業體系，并發揮經濟超大規模性和完善供應鏈體系等優勢，強化整合周邊國家產業鏈、供應鏈能力（圖?4）。明確量子計算、人工智能、大數據、5G?裝備、芯片制造等前沿技術作為新時代重大生產力的重要地位，避免在終端生產環節投資拉動造成的虛假繁榮與產能過剩，增強在基礎材料、核心部件、關鍵工藝設備方面的基礎研發能力；利用市場規模優勢支持產業基礎較好、科技研發能力強的城市建立前沿技術研發和產業化中心，逐步形成前沿高技術領域的重大生產力布局體系。圍繞太空安全、海洋安全、網絡安全、生物安全、能源安全、國防安全等保障國家安全的重點領域，強化航空航天、海洋工程裝備、智能攻防、數據安全、疾病防控、生物技術、清潔能源、國防工業等產業布局和支持；改變碎片化、分散化的現狀特征，形成由科研院所、軍工企業、國有企業、民營企業共同構成多主體、體系化的產業生態系統。 著力改變以終端消費品為主的制造業體系，加大工業母機、智聯網平臺、高端基礎材料、精密儀器等工業上游產業布局，形成自主完備的工業體系；進一步夯實工業基礎，保障戰略產業安全和經濟安全。 瞄準民生保障，積極布局醫藥、疫苗、食品、健康等產業，確保守住民生安全底線。

發揮區域優勢，形成“戰略發展區主導+特殊類型區補充”的生產力空間格局。 以“一帶一路”倡議為開放發展的總牽引，強化向東、向西的雙向開放格局，形成以前沿技術國際競爭為主要導向的東部沿海戰略競爭區、以擴大貿易為主要導向的西部沿邊戰略開放區、以保障國家安全為主要導向的中西部腹地戰略保障區。東部沿海戰略競爭區以京津冀、長三角、大灣區為主要支撐，加大提升國際競爭力的前沿技術及海洋工程裝備等布局，圍繞上海打造具有全球競爭力的中國經濟核心區；西部沿邊戰略開放區以昆明、南寧、烏魯木齊等中心城市為重點，加快國際貿易和特色輕工業等生產力布局，適當布局資源深加工產業，進一步強化與東南亞、南亞、中亞等地區的社會經濟文化交流，增強區域互信；中西部腹地戰略保障區積極布局航空航天、國防工業、清潔能源、工業母機、高端基礎材料、食品、健康等生產力，強化制造業總體集成和裝配能力，形成完備自主的工業體系，順應中部地區工業經濟逐步崛起的態勢和勞動力資源豐富的優勢，在保障國家戰略安全中發揮重要作用。 邊疆地區、貧困地區、少數民族地區、資源型地區和老工業基地等特殊類型區要面向國家重大需求、邊疆穩定、民族團結、國家能源安全，激活工業基礎，繼續加強清潔能源、基礎材料等領域布局，積極布局國防工業、重大成套裝備、關鍵零部件等，并在有條件的地區布局食品、健康等產業。

優化要素組合，建設創新型地域經濟綜合體。 創新型地域經濟綜合體作為我國重大生產力布局的主要抓手和完備、自主的現代產業體系空間構件，應圍繞國家產業體系的關鍵環節或重點領域，與以國家實驗室為核心的國家創新中心聯合布局，加強產學研融合發展，共同形成集人才培育、技術研發、產業化和市場營銷與服務等于一體的新型地域經濟綜合體。 創新型地域經濟綜合體不僅強調知識創新、技術創新，更要推動機制創新，尤其是要發揮市場機制在綜合體構建中的作用，在要素組合過程中引入市場競爭機制和容錯機制，避免計劃經濟下地域綜合體發展僵化等問題。 創新型地域經濟綜合體空間布局要適應國家中長期戰略調整和區域均衡發展需要，以國家創新體系樞紐、節點為核心，以由跨省域的若干城市群（都市圈、中心城市）為主要載體；“十四五”時期可按照?10?個左右進行組織和培育，布局應重點考慮京津冀聯動環渤海、長三角地區為龍頭聯合長江中游城市群、以粵港澳大灣區為核心聯動海峽西岸和北部灣地區、成渝雙城聯動貴州、哈（哈爾濱）長（長春）及周邊區域、汾渭谷地、蒙陜寧接壤區、天山南北坡-柴達木盆地等。

完善體制機制，打造多主體參與的開放式重大生產力布局體系。 鼓勵研發實力較強的民營企業參與量子計算、人工智能、5G?裝備等前沿技術國家實驗室和國家創新中心建設；支持大型民營企業建立軍工部門，或采用服務外包等形式參與國防工業；確保在創新型地區經濟綜合體中實現國家實驗室和國家創新中心與企業尤其是民營企業間的有效銜接。（作者：李佳洺、張文忠、余建輝，中國科學院地理科學與資源研究所。《中國科學院院刊》供稿 ）

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