中國網/中國發展門戶網訊 城市群是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的地區,城市群的健康發展事關我國高質量發展和區域治理能力現代化的大局。《全國主體功能區劃》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《國家新型城鎮化規劃(2014—2020?年)》等都提出了不同類型城市群、城市化地區建設及人口調控的規劃和方案,為城市群健康發展提供了頂層設計和分類指導。“十三五”時期,城市群作為我國新型城鎮化的主體形態,吸引了大量“鄉—城”遷移人口集聚。2019?年,我國常住人口城鎮化水平突破?60%,城市群的發展從“規模集聚”向“功能提升”轉變。然而,回顧我國城市群的發展歷程,城市群的人口老齡化、流動人口市民化、跨境人才集聚、產業轉型升級、生態文明建設等方面存在的問題依然嚴峻。城市群區域人口布局與資源環境承載力協調關系、人口流動與公共服務資源配置關系、全球化與國際經濟、全球科技合作與科技博弈科技競爭成為“十四五”期間城市群建設面臨的新挑戰。

京津冀、長三角和珠三角城市群作為我國發育程度最高的城市群,在制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面均走在全國前列。放眼全球,這三大城市群在規模體量上已然是世界范圍內的大城市。然而,在世界城市群綜合競爭力方面,在全球優質資源的競爭與配置中,與美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等依然有明顯的差距。如何提升三大城市群的產業經濟功能,提升高端制造業和知識創新經濟等在全球價值鏈中的資源配置能力;如何提升城市群的創新環境和人文環境,加強城市群的全球人才集聚能力和技術研發能力,提升在全球創新網絡中國家整體競爭力;如何提升城市群內部城市之間的功能協調和區域一體化的優化配置,促進人口、產業、公共服務業等的有序組織,實現城市群人民群眾生活的滿足感和事業的獲得感,是“十四五”期間京津冀、長三角和珠三角城市群從規模上到功能上建設世界級城市群發展的重要方向。

從城市群的功能本質上來講,無論是城市群發展目前存在的普遍性問題,還是京津冀、長三角、珠三角建設世界級城市群面臨挑戰問題,都離不開既有城市群功能提升和城市群人口功能的匹配性問題。建設世界級的城市群,必須建立起與世界級城市群相匹配的人口功能,才能在產業發展、科技創新、人才匯聚等多個方向上形成發展的合力。為此,本文在梳理城市群人口功能布局的優化理論基礎上,分析我國城市群人口功能布局的特征與問題,提出建設世界級城市群人口功能布局優化的基本方略,并針對京津冀、長三角和珠三角提出差異化、針對性的人口功能布局優化策略,建設具有全球競爭力的世界級城市群,引領中國城鎮化主體形態向更高級的功能組織模式演化。

城市群人口功能布局優化理論方法及沿革

城市群地區的人口功能布局,其本質是在人口集聚與人口流動的過程中,實現人口規模、結構、功能與城市群的規模結構、空間組織、功能結構相匹配的過程(圖?1)。在這個過程中,基本的地理學命題就是人口規模、結構和功能的地理空間變化及其驅動機制。這樣的變化及其驅動機制,因影響因素發展階段及地理分布的不同,而具有時間上的階段性和空間上的差異性。

城市群人口研究從關注“鄉—城”人口遷移轉向關注“城—城”人口遷移。經典的“人口流動轉變假說”為轉型時期的人口規模和結構的地理空間變化提供了理論的支撐。隨著社會發展進入高水平階段,“鄉—城”人口遷移步入下行階段,而“城—城”人口遷移、城市內部遷移和循環流動的活躍性呈現提升趨緩的特征。在城市研究領域,“齊夫定律”被應用于揭示城市“位序—規模”的理論關系,規模排序靠前的城市往往集聚國家更多的人口。城市群地區最突出的特征是城市密集,并且集中了國家絕大多數規模位序靠前的超大城市、特大城市和大城市。在城鎮化起步和發展時期,“鄉—城”人口遷移是推動人口城鎮化的主要形式,這些排序靠前的城市成為外來人口流入的主要目的地。隨著城鎮化發展進入下半場,城市群地區將成為國家人口集聚的主要載體,并伴隨著人口高度城鎮化和“城—城”人口流動活躍等主要特征。

隨著城市群功能的升級,越來越多的理論從關注“人口”的規模效應轉而關注“人才”等功能結構。“二元制勞動力市場分割理論”區分主要勞動力和次要勞動力,認為受高等教育的高技能人口作為主要勞動力趨向于向現代經濟發達的城市集聚;同時,城市低技能工作也主要由外來次要勞動力承擔,高技能和低技能勞動力都向城市匯聚。“新就業地理學”提出:在全球化和技術進步的背景下,知識密集型產業的空間轉移和空間集聚形成了高技能人才空間集聚的“滾雪球”效應,成功地吸引了大量的國際人才和國內人才匯聚,推動大城市經濟的持久繁榮和人口規模提升;反之,缺乏創新空間的城市發展狀況則一般,甚至出現收縮城市。城市群不單單是“居有定所”的一群城市,更是參與全球經濟和技術競爭的重要載體,應當成為科技創新高地,并從“人口集聚”功能向“人才集聚”功能提升。在全球化時代,城市群也不僅僅局限于國內人才集聚,也應當是國際人才向往的宜業宜居目的地。

新近的城市群人口功能布局理論關注到“承載力”。空間不是均質的,人口規模、結構和功能的空間變化與自然與人文地理的空間屬性是否匹配,是科學人口功能布局的重要因素。關注資源環境承載力,強調城市發展與水資源、土地資源、大氣環境等和諧關系,推動城鎮化發展的可持續性。主體功能區理論提出不同功能區的人口集聚度的差異,在實踐中,《國家人口發展規劃(2016—2030?年)》明確提出“制定和完善與主體功能區相配套的人口政策”。針對性的城市群資源環境承載力理論相繼提出,認為在城市群內部,面向不同的城市資源環境承載力和主體功能區類型,有必要推動不同城市之間的“人口—產業”有序集疏。關心社會公共服務資源的承載力,強調城市發展必須保障教育、醫療、養老等“軟環境”,推動城鎮化的高質量發展。“地理背景不確定性”(UGCoP)理論進一步引入居民行為的時空動態特征,指出空間變量對個體行為可能形成劃分的地理背景單元與真實的地理背景作用存在空間偏離特征。城市群內部不應當是一個個孤立的城市。隨著城際人流時空行為聯系日益密切,城市之間應當推動社會公共服務資源一體化共建互享,面向不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,滿足老齡人口、國際移民、流動人口等多樣性人群的社會公共服務需求。

我國城市群人口功能布局的特征和問題

城市群地區人口高度集聚,總人口規模呈現持續增長的態勢

城市群是人口集聚的核心載體。優化城市群的合理布局,推動人口合理集聚,形成中心城市結構功能提升,大、中、小城市協調發展的城市群組織形態,是《全國主體功能區劃》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《國家新型城鎮化規劃(2014—2020?年)》等國家重大戰略的政策推動下我國城市群發展的主要方向。根據?2015?年?1%?人口抽樣調查推算的常住人口,截至?2015?年全國共計?10.14?億人生活在城市群地區,占全國人口比重的?75%(圖?2)。其中,京津冀、長三角和珠三角城市群集聚的人口規模最大,共達到?3.21?億人,占全國人口?23.43%,是我國人口密度最高、外來人口規模最多、人員交往最頻繁的?3?個城市群。2010—2015?年,城市群地區均呈現總人口正增長,城市的人口規模依然呈現擴大的趨勢。從人口的份額變化來看,京津冀、長三角和珠三角城市群呈現持續增長狀態(圖?3),其他城市群地區的人口份額均呈現不同程度的下降。人口向京津冀、長三角和珠三角三大城市群集聚態勢依然強勁,未來京津冀、長三角和珠三角城市群的優化與調控需要面臨著總人口規模增長和城市群內部人口功能優化的雙重壓力與挑戰。

老齡人口、流動人口和人才等結構性問題對城市群人口功能布局提出新挑戰

城市群功能與人口結構不匹配的特征問題日益凸顯,主要表現在老齡人口、流動人口和人才等不同類型的人口功能方面。

城市群老齡化問題突出。國際上一般認為“65?歲以上老年人口占人口總數的?7%”是進入老齡化的標志。根據2015?年?1%?人口抽樣調查資料推算,全國65?歲以上老年人口比重已經達到?10.47%;其中,京津冀、長三角和珠三角城市群的65歲以上人口比重分別達到?10.28%、12.54%?和?6.32%(圖?4),城市老年居民養老問題和城市群的創新活力等方面面臨挑戰。

流動人口的問題凸顯,城市群的核心城市人口凈遷移率仍然顯著高于其他城市。北京、上海、廣州、深圳等超大特大城市的戶籍門檻依然較高,京津冀、長三角和珠三角城市群的常住人口普遍高于戶籍人口,流動人口市民化及公共服務設施一體化保障壓力依然較大(圖?5)。

人才結構成為城市人口功能布局的重要影響因素。城市群地區已然成為國內人才高度集聚的首選目的地,2015?年,京津冀、長三角和珠三角城市群的常住人口中大專及以上學歷人口比重分別達到17.11%、18.11%?和?15.80%,均顯著高于全國平均水平(圖?4)。從國際人才來看,2015?年,京津冀、長三角和珠三角城市群境外來中國大陸工作專家分別達到?9.64?萬人次、24.06?萬人次和?12.99?萬人次(按省級口徑統計),但是相較于美國東北部大西洋沿岸城市群和舊金山灣區城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等,國際人才體量和比重均明顯偏低。在《2020 GTCI?全球人才競爭力指數報告》榜單中,中國大陸僅北京、上海、杭州、南京、深圳和廣州等少數城市進入前?100?名,排名也遠低于其他世界級城市群核心城市。人才功能是新時代城市群人口功能布局的重要內容,京津冀、長三角和珠三角城市群不僅要引領國內人力資本提升,還要吸引國際人才匯聚,提升全球創新和科技競爭力。

產業轉型升級和科技創新競爭對城市群內部人口功能布局優化提出新挑戰

改革開放以來,“世界工廠”效應推動了沿海地區劇烈的城市“人口—產業”集聚,形成以產引人、以人興產、產城互促的城市規模擴張的模式,催生了規模體量宏大的超級城市群。城市群不再表現為以中心城市為核心的明顯位序分布的等級結構,而是呈現出多元化的發展趨勢。不同城市群分異特征明顯:京津冀城市群中大多數河北城市仍然屬于中小城市,表現為中心-外圍的等級規模特征;珠三角大多數城市均發育成為超大城市、特大城市和大城市,形成大城市為主體的網絡化組織特征;長三角城市群各個層級城市群發育相對均衡,基本形成大、中、小城市協調發展的城市群區域。2019?年,我國常住人口城鎮化率突破?60%,城鎮人口增長和城市規模增長放緩,城市群內部人口功能布局迎來從“規模增長”到“功能優化”的挑戰:產業轉型升級影響勞動力結構。外資撤資、產業轉移、新舊動能轉換等對傳統制造業大城產業轉型帶來挑戰,制造業技能型勞動力如何轉崗、就業和定居面臨挑戰。科技創新時代的“人才競爭”。數字經濟、智能制造、前沿科技等是提升現代城市群整體競爭力的重要內容,城市群如何協調各城市人力資本優勢、提升科技創新能級面臨挑戰。“城—城”人口遷移加劇。隨著優勢產業、就業機會、教育、醫療、文體等資源向超大、特大和大城市集聚,低層位城市向高層位城市的層遞人口遷移愈發突出,如何一體化協調大、中、小城市職能分工,以及提升中小城市人口吸納能力面臨挑戰。

生態文明建設和人居環境訴求對城市群人口功能有序集疏提出新挑戰

在相當長的一段時期內,我國工業化和城鎮化發展的資源環境代價較大。新時代,生態文明建設和人民群眾越來越高的宜居環境訴求,倒逼城市群在承載力范圍內,對宜居和宜業功能進行再組織和優化調控。城市群的資源環境承載力不是無限增長的,且本底條件并不是均質的,難以滿足城市群規模的無限擴張和內部城市間無序的集聚。例如,京津冀城市群部分城市面臨水資源短缺問題,以及深圳土地資源瓶頸問題依然突出。如何協調不同城市群之間和城市群內不同城市之間的人口承載容量、有序推動跨區域自然資源調配重組面臨挑戰。生態宜居與環境保護問題依然嚴峻。最典型的例子就是霧霾與固體廢棄物垃圾的處理問題。例如,京津冀城市群大量集聚人口暴露在霧霾中,城鎮化生活方式帶來固體廢棄物“垃圾圍城”現象。這些問題嚴重影響了城市的宜居環境建設和生態環境維護,并損害了居民健康。如何提升城市群環境治理水平,在城市群內形成宜居、宜游、宜業的合理格局面臨巨大挑戰。城鎮居民對人居環境幸福度和滿意度的訴求提升。綠地、廣場、公園、城郊游憩場所等開敞空間是現代化居民生活身心健康的重要載體,因此亟待推進城市群內部人居環境一體化提升和城市交界郊區環境一體化共建共享。

建設世界級城市群人口功能布局優化的基本方略

“十四五”期間,京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經濟集聚態勢,加快建設世界級的城市群,在更高層次融入世界城市網絡進行全球資源的鏈接與調控,符合國家以城市群為主體形態的城鎮化發展戰略,也符合城市群發育的客觀規律。世界級城市群的突出標志,就是在全球城市網絡中占據樞紐地位,在全球技術創新、文化傳播和現代經濟培育等方面具有全球資源配置的能力。這就要求通過功能疏解與區域協同,以功能導向對城市群區域進行重構。城市群必須以中心城市為核心,把集聚高素質人才、形成與世界級城市群相匹配的人口功能作為建設重點,引領全球的技術創新和文化傳播。城市群整體參與全球競爭,要求城市群必須在內部形成人口與產業布局的合理配置,在現代經濟培育方面形成“城市-區域”的組織模式。優化城市群內部的人口布局,不僅可以減輕超大城市人口過度集中所帶來的“城市病”,同時也是實現世界級城市群人口功能高層次化和提升城市群整體參與全球競爭的必要手段。具有全球視野的人口功能布局優化,必然要考慮世界級城市群多元人口結構對于城市空間和城市功能的差異化需求,提高城市群綜合承載能力(圖?6)。

要以持續人口集聚態勢為前提,努力增強世界級城市群的人口綜合承載能力。順應人口、經濟向優勢區域集中的客觀規律,在總人口規模增長的過程中優化城市群內部的人口功能布局。創新人口功能的地域空間組織,鼓勵在城市群核心圈層周邊建設宜居小鎮或專業核心鎮,以高品質居住社區郊區化推動超大城市的多中心結構發育。

以提升特大城市(城市群中的中心城市)的能級為保障。通過調控特大城市功能并建立與之相匹配的人才、土地等政策,實現超大城市人口疏解過程中的升級。特大城市應是以信息與決策中心、文化窗口與門戶功能、創新創意與現代經濟為主的綜合性中心,把建立全球視野的人才結構體系作為核心戰略,打造與世界先進水平接軌的高端國際人才相對集中的工作場所和生活社區。統籌超大城市非核心功能,技術、產業、公共服務、就業向中等城市同步擴散,以高質量就業結構持續推動高質量的經濟結構轉型和城市群空間結構優化,引導中等城市成為城市群產業協同與區域協同的主要承載體。

多策并舉,推動城市群人口功能與產業功能、城市功能布局的優化與協調。產業縱向和橫向分工相結合,通過產業功能在城市群內部的優化布局,實現“以產帶人、以業留人”;人居環境均質化和特色化相結合,通過打造不同城鎮對不同類型人(才)的吸引力,實現“產隨人走”;基于職住平衡和“服務一生”等不同理念,發展功能型和魅力型城鎮,提高生活福祉水平。以中小城市為主體,加快構建以社會保障、養老服務、健康支持、宜居環境為核心的應對老齡化制度體系和養老公共服務體系,推動超大城市老齡人口向中小城市轉移,引導多中心宜居康養小鎮的建設成為城市群的重要有機組成部分。

世界城市群人口功能布局優化的區域戰略

京津冀、長三角、珠三角城市群發育的動力機制、人口布局與組織模式、城市群內部各城市之間的關系、區域一體化均有明顯的差異。這是自然地理條件、地理區位、經濟政策、發展慣性、區域文化與發展觀點等多元化的因素共同影響、共同決定的。這些不同決定了京津冀、長三角和珠三角城市群帶有明顯的區域性特質,在世界城市群建設基本方略的主要方面挑戰不同、進展不一,人口布局與城市功能匹配性存在差異,要因地制宜地實施針對性、差異化的人口功能優化和布局策略,形成特色明顯、競爭有力、戰略互補的世界級城市群,引領中國城鎮化主體形態向更高級、更健康的狀態演化。

京津冀城市群

重點是增強北京首都核心功能,大力促進京津與河北的一體化格局,通過錯位競爭和差異發展,引導人口和就業優化集聚。在首都功能核心區(東、西城區)基礎上劃定首都功能核心保障區(北京市四環路以內);區內通過建設密度、樓宇高度、租戶密度等指標,提升核心區居住品質與人才門檻,提高金融、文化、科技創新等高端人才和產業的吸納能力以北京、天津、張家口、承德、保定和廊坊等城市為核心,通過行政區劃調整、稅收分成等政策,以快速軌道交通和集團化的公共服務為手段加快建設首都經濟圈,統一土地利用規劃和產業配置,稅收共享,推動基礎公共服務均等化。在環京津地區(如張家口懷來、赤城,承德豐寧、灤平、興隆,廊坊三河、大廠、香河、永清、固安、涿州、淶水等地)建設差異化的高等級、低密度特色小鎮,發展特色研發、旅游、休閑等產業,吸引高端產業和人才集聚,并以相關稅收政策(如高額房產稅等)保障住房市場秩序和集約性。全面放開冀南地區城市戶籍政策。

長三角城市群

重點完善城市群規模結構與功能布局,著力解決城市“大、全、散”,產業同構化突出的問題,促進城市群功能分工體系重構。強化上海、南京、杭州、合肥大都市圈建設,通過產業轉移帶動人口、交通基礎設施和公共資源分配向郊區和衛星城鎮傾斜,推動中心城市高質量發展和人口功能疏解。鼓勵在大都市圈周邊建設高品質衛星城和特色小鎮,吸引高端人才集聚發展特色研發、設計產業;以產帶人,通過稅收、戶籍、教育、醫保異地共享等政策,鼓勵四大都市圈內以標準化和一般制造業為主的園區整體向都市圈外城市轉移;大力推進基礎設施和公共服務共建、共享、共治,基本實現大都市圈內部公共服務能力均等化;推進大都市圈全域城鎮化,提高土地資源的市場配置能力,通過稅收等手段深入挖掘建筑空間潛力和利用效率,保護生態空間。全面取消農村戶口,推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,形成保障農民與市民享有同等發展機會和均等享受基本公共服務權利的制度體系,實現農業轉移人口市民化。

珠三角城市群

將廣州和深圳建設成為全球創新網絡中的樞紐性節點城市。加強國際頂級和高端人才的吸引力度,限制國際一般勞工輸入;加快建設粵港澳人才合作示范區,推進人才跨地區、跨行業和跨體制流動;放寬國際和國內頂尖院校與科研機構高端人才在珠三角城市群創業、置業的限制;進一步加強佛山、東莞、中山與廣州和深圳等基礎設施連接和公共服務共享,培育形成通勤高效、一體發展的都市連綿區,提升跨城通勤人口的生活便捷性,吸引和消化超大城市的應用型、高技能、高素質勞動者的疏解。充分發揮山、海、林、湖等風貌資源,在珠海、肇慶、江門、惠州等地積極打造高品質的康養特色小鎮和養老小鎮,建設海內外低齡老年人口再就業園區,有序推進社區嵌入式等養老服務中心配置,以應對香港、廣州、深圳、東莞、佛山等特大城市的老齡化,將粵北和大灣區西岸建設成為宜居、宜游、宜養的大灣區山水田園城市,提升大灣區的生活品質。(作者:楊宇、戚偉、馬麗、劉毅,中國科學院地理科學與資源研究所。《中國科學院院刊》供稿 )

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