中國網/中國發展門戶網訊 國土空間是建設“美麗中國”、實現中華民族偉大復興中國夢最重要的空間載體和自然物質基礎。但一直以來,我國在大發展、大建設的同時,忽視了對國土空間的合理規劃與保護,致使人口經濟和資源環境矛盾日益嚴峻,嚴重制約了區域競爭能力的提升,影響了國家的可持續發展。為應對這一突出問題,黨的十八大將“生態文明建設”納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,并將優化國土空間開發保護格局作為生態文明建設的首要任務,強調區域在不突破自然承載能力的前提下,因地制宜地發展。2018?年,習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上提出,“在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上,抓緊完成長江經濟帶生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界3條控制線劃定工作,科學謀劃國土空間開發保護格局,建立健全國土空間管控機制”。習近平總書記的重要講話不僅明確了“雙評價”在國土空間保護與開發中的基礎性作用,也進一步確定了其在我國國土空間規劃編制中的地位。

“雙評價”在主體功能區研究中首次提出并得以應用,是中國人文與經濟地理學家面對新時期國家發展需求,對人地關系地域系統理論開展的創新性研究與應用。通過綜合分析自然本底條件和區域空間結構關系,“雙評價”科學評估區域對不同人類活動的適宜程度,為主體功能區劃、規劃、戰略和基礎性制度的制定起到有力支撐。隨著可持續發展科學的持續發展,“雙評價”研究也在不斷深化完善。

2019?年?5?月,中共中央、國務院正式印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18?號),標志著國土空間規劃系列工作的全面展開。準確理解“雙評價”在優化國土空間開發保護格局中的基礎性作用,明確“雙評價”在國土空間規劃編制、實施、監管等不同環節中的作用和功效,了解“雙評價”工作的難點問題,對科學開展“雙評價”乃至國土空間規劃系列工作具有重要意義。

“雙評價”理論及其在主體功能區劃中的應用

作為一項建立在科學基礎上的系統性工作,科學性是“雙評價”的靈魂所在。而“雙評價”與國土空間決策應用的耦合互動,充分體現了其在調控和指導空間發展中的應用價值。

“雙評價”理論框架簡述

“雙評價”從自然環境的可持續性和區域空間發展的均衡性?2?個方面,融合自下而上和自上而下?2?種基本的空間組織分析方法,解析自然環境系統與人類社會系統之間的作用關系,發現國土空間開發的主要矛盾和問題,調整優化國土空間發展的方向和強度,促進區域可持續發展目標的實現(圖?1)。

資源環境承載能力作為表征自然系統可持續性的一個關鍵閾值,由自然客體與人類主體之間的相互作用形成。資源環境承載能力具有以下主要特點:綜合性。資源環境承載能力是刻畫區域自然本底條件的綜合指標,評價涉及對人類活動具有普遍影響的光、熱、水、土四大自然要素,通過綜合其資源屬性、環境屬性、生態屬性和災害屬性得到。功能導向性。對資源環境承載能力的評價應緊密結合具體的地域功能需求,根據不同的功能導向,建構相應的指標體系和評價方法。動態性。資源環境承載能力并非一成不變,而是處于動態變化中,研究時應綜合考慮其“原值-余量-潛力”3?種狀態,不僅關注當下的狀態,還要考慮其原始狀態和未來的發展潛力。

國土空間開發適宜性是在資源環境承載能力基礎上,結合區位條件、社會經濟潛力、戰略導向等要素,對區域發展特定地域功能的適宜程度進行的綜合評判。通過加入區域空間結構關系的科學解析,使用開發適宜性對承載力結果進一步修正和補充,使“雙評價”結果更加接近客觀實際,也更符合對國土空間開發保護格局進行規劃的充分條件。同時,與自然要素相比,地域功能的社會空間組織具有較大的彈性,可以為規劃和調控的開展留有一定的空間。

主體功能區的“雙評價”

“雙評價”作為地域功能識別的核心環節,為主體功能區劃方案編制、戰略實施、配套政策修訂等提供了重要依據和基礎。基于主要地域功能生成及演化理論,“雙評價”從承載力和開發適宜性?2?個維度系統構建了“全國主體功能區劃地域功能識別指標體系”。

“全國主體功能區劃地域功能識別指標體系”包括?6?項自然承載力指標和?4?項反映社會發展空間組織的指標。自然承載力指標圍繞支撐區域發展的基礎自然要素,定量評估水土資源對區域開發的支撐能力、水氣環境對污染物的容納能力、生態系統的重要性和脆弱性,以及自然災害的易發性和危險程度等,從而獲得區域資源環境保護和開發的程度,以作為確定保護類和開發類主體功能的基礎。社會發展空間組織指標則從區位條件、人口經濟基礎和潛力、戰略導向等方面,對區域開展地域功能的空間組織效應進行評估。

“雙評價”以縣級行政區作為單元,通過單項評價和綜合評價,得到地域功能適宜性綜合評價指數,并形成其核心成果——全國地域功能適宜性綜合評價圖。綜合評價圖反映了國土空間對開發類和保護類的指向分異,不僅成為主體功能區劃的基礎數據,也是校驗最終區劃方案的重要參考,為《全國主體功能區規劃》編制和國土空間結構均衡奠定了堅實的科學基礎。

“雙評價”對實施主體功能區戰略的數量約束

基于“雙評價”結果測算得出的一系列關鍵指標及控制性參數,成為支撐主體功能區戰略有效實施的有力工具。根據不同尺度空間治理的實際需要,“雙評價”衍生的空間結構性指標在大中尺度空間主要表現為“城鎮-農業-生態”的“三類”空間比例,在較小尺度空間則表現為“生活-生產-生態”的“三生”空間比例;此外,還包括國土空間最大開發強度、最小保護強度等控制性參數。通過這些數量化的指標和參數,建立主體功能與空間結構之間的有機關聯,可以實現主體功能在國土空間規劃體系的傳導定位,為主體功能區戰略實施的數量約束提供了有力工具。(圖?2)。

基于“雙評價”確定的控制性參數是主體功能區戰略精準落地的關鍵。福建和貴州的試點經驗表明,分層級劃分“三區三線”是保障主體功能區戰略精準落地的有效手段之一(圖?3)。根據不同層級空間治理的重點,不同層級“三區三線”的劃分內容可各有側重,對于本層級不劃分的內容,通過設置控制性參數的方式來實現對下層級的有效控制。例如,在開展省級行政區規劃時,只劃分較粗尺度的“三區”和“兩線”;對更細尺度的劃分內容,通過“三區”和“兩線”范圍內的數量化控制參數來實現主體功能在不同空間尺度間的有效轉換和縱向傳導。

“雙評價”結果衍生的關鍵參數,還可作為規劃實施體檢的指標值,用于對規劃實施的動態監管。通過對比實施前后各類要素及區域綜合水平的變化情況,對實施階段區域發展的可持續性和健康水平進行實時監控和動態評估,有機調整規劃及相關配套政策的方向和內容;及時遏制其中的“不良”苗頭,切實將各類開發活動約束在資源環境的承載能力之內,為構建高效協調可持續的國土空間開發格局奠定堅實基礎。

“雙評價”在國土空間規劃中的基礎作用與核心功效

作為國土空間規劃的前提和基礎,“雙評價”不僅能夠全面認知國土空間、發現開發建設中存在的突出問題和主要矛盾,還可以有機銜接不同層級、不同類型的規劃,助推國土空間的高質量發展。

“雙評價”的基礎作用

“雙評價”是國土空間規劃編制和實施不可或缺的重要工作,其基礎作用主要表現為以下?4?個方面。

“雙評價”是科學認知我國自然地理國情和區域發展格局演變規律的必然途徑。我國戰略性自然資源的人均占有量少,自然條件區域差異大。據測算,我國人均后備適宜建設用地面積僅為?0.32?畝/人,不同區域之間差異懸殊,主要表現為北方豐富而南方缺乏;人均可利用水資源潛力則表現為南多北少的格局,水資源短缺成為很多北方地區發展瓶頸。此外,部分地區生態系統十分脆弱,區域自然生態系統一旦破壞,就難以恢復甚至無法恢復。區域發展方面,不同的區位條件導致地方比較優勢不同,區域之間相互作用的關系不同,在國家發展中的地位不同。為實現國土空間整體綜合效益的最大化,只有“宜水則水、宜山則山,宜糧則糧、宜農則農,宜工則工、宜商則商”,充分發揮各區域的比較優勢。因此,為了科學、系統、全面地認知區域的自然地理特征和發展格局演變規律,做好規劃的基本功,必須開展“雙評價”工作。

“雙評價”是直面我國發展方式存在突出問題的必然要求。長期以來,以犧牲資源環境為代價換取經濟快速發展成為我國區域發展的主導模式?。長期高強度的城鎮化建設、資源開發等活動導致自然生態空間快速萎縮、生態系統功能明顯下降,給原本脆弱的生態環境帶來強烈沖擊。尤其是在?21?世紀初期中國快速發展的?10?年間,我國天然林面積減少了?10.3%,自然海岸線長度減少了?10.7%,不僅直接影響陸海生態系統的健康發展,還加劇了區域生態安全風險(表?1)。大量消耗資源環境雖然能在短期內實現區域經濟快速提升,但在無形之中為未來的國土品質提升和高質量發展預設了高額代價。我國當前正處于全面建成小康社會、開啟實現現代化新征程的轉折期,亟須通過“雙評價”對發展中存在的諸多問題和突出短板進行全面系統地探查,直面問題,解決問題,助推轉型。

“雙評價”是適應國土空間高質量發展基本要求的必然選擇。高質量發展是符合生態文明要求的發展,是在發展中以人與自然和諧共生為前提,尊重自然規律,強調環境保護,在關注經濟效益和社會效益的同時注重發展的生態效益。生態文明體制改革總體方案確立了以國土空間開發保護制度為核心的生態文明制度,建設美麗家園、打造高品質國土、形成有序空間結構、營造優越人居環境成為國土空間規劃的基本要求和工作重點。兼顧自然地理要素和空間發展要素的“雙評價”,以可持續發展理念為基礎,通過全面客觀地審閱國土空間開發狀況,凝練、形成一系列具有控制性作用的關鍵參數;在倒逼開發類空間轉型優化的同時,給保護類空間以強有力的保障,是國土空間規劃滿足新時期區域發展要求的必然選擇。

“雙評價”是符合國土空間規劃科學編制基本規范的技術舉措。“雙評價”作為國土空間規劃編制的參考依據和基礎性工作,不僅為規劃編制提供基礎底圖、確定關鍵參數,同時還可用于規劃實施的動態評估,對規劃的實施狀況及區域承載力和開發適宜性的變化情況進行監測評估。另外,“雙評價”給出的控制性約束參數,可以通過功能降尺度傳導實現自上而下的規劃管控,將不同層級的規劃有機銜接形成統一體系。

“雙評價”的核心功效

“雙評價”在國土空間規劃系列工作中的核心功效可以概括為?3?點。

指導同級國土空間規劃編制。“雙評價”的本職即為同級國土空間規劃服務,為規劃確定區域發展戰略目標、總體布局和功能分區、重大任務工程落地方案,以及配套政策體系構建等提供基礎底圖、量化指標、控制性參數等科學支撐,避免評價和規劃“兩張皮”現象的發生,提升規劃的有效性和可用性。

有機銜接不同層級、不同類型規劃。“雙評價”是有機銜接不同層級空間規劃、聯結空間規劃與部門專項規劃的有效途徑,合理使用“雙評價”可以有效促進“縱向銜接、橫向協調”規劃體系的構建。通過“雙評價”結果及衍生的一系列控制性和約束性參數,將上層規劃的管控要求傳導至下層規劃,對下層規劃的空間比例關系、管控參數設置、資源環境配置方案等規劃內容形成有效約束,以實現不同層級間規劃的銜接。而在銜接空間規劃與專項規劃方面,“雙評價”的基本結果可以作為同級專項部門規劃的基礎底圖,從源頭避免不同類型規劃間的沖突與矛盾,實現各類規劃起點的統一。

動態監督和科學評估規劃實施成效。“雙評價”結果作為規劃編制的起點和初始狀態,是動態評估和合理調控規劃實施的有力工具。通過監測區域承載力和開發適宜性的變化狀態,動態評估區域發展的可持續性和健康水平,合理調控規劃實施的方向和力度,有力保障規劃實施的科學性和有效性。

“雙評價”工作要點

“雙評價”在國土空間規劃中的作用發揮也存在一定的局限性,為編制和實施好國土空間規劃,不僅需要因地因時地對其進行調整和優化,還要高度重視其他基礎性工作,以保障工作開展的科學性和系統性。

因地制宜地調整和優化技術方法。國土空間規劃的精髓:通過不同層級和類型的國土空間規劃,促進國土空間結構有序發展,實現開發保護格局的優化;通過各地發揮自身比較優勢,形成合理的區域特色,打造和諧、美麗、富強、持續、具有競爭力的國土空間。因此,“雙評價”一定要在基本要求和原理的規范下,充分兼顧不同層級、不同類型和不同地區國土空間規劃的特色,不搞“一刀切”,杜絕相互照搬和套用,在指標選取、閾值確定、結果使用等方面努力做到因地制宜、科學合理。

國土空間規劃要注重系統性基礎工作的開展。優化國土空間開發保護格局,除了“雙評價”涉及的內容之外,還包含著更為豐富和復雜的內容,如規劃背景特別是國內外發展環境的研判、人口經濟社會發展格局演變及影響因素解析、國防安全和地緣關系分析等。因此,在強調“雙評價”作用的同時,不能以偏概全,忽視其他基礎工作的重要性;應圍繞發揮地區比較優勢,形成高質量發展的生產力布局和區域經濟布局,完善評價和分析的基礎工作體系,夯實國土空間規劃的科學基礎。

《“雙評價”指南》的技術特點與難點問題

2020?年?1?月?19日,自然資源部發布了《“雙評價”指南》。《“雙評價”指南》是在主體功能區、國土空間規劃試點等理論研究和實踐工作的基礎上,結合當前國土空間規劃和管控需求,圍繞“雙評價”工作目標,形成的一套研究框架和工作指南。

主要特點

構建了統一的評價框架。將資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價融合為有機整體,打破陸海評價之間的界線。從陸海全域國土空間出發,圍繞生態保護、農業生產、城鎮建設三大核心功能,構建了“本底-現狀-潛力”的評價和分析框架。

突出“生態優先”理念。明確提出農業生產和城鎮建設等功能評價要在生態評價基礎上,僅對生態保護極重要區以外區域開展,突出了核心生態空間的重點保護和限制開發的要求。

增加承載規模測算模塊。增加了農業和城鎮規模測算模塊,實現從底線約束和空間引導?2?個方面對決策的支撐。基于開發適宜性評價結果,給出各類功能的開發適宜性分區,作為“三區三線”劃定和國土空間規劃的基礎底圖。通過承載規模的測算,給出農業生產和城鎮建設的合理規模上限,為空間管控提供更為明確的約束指標。

采用定性定量相結合的評價方法。重點明確了評價框架、基本環節及關鍵的指標和閾值,以保證評價的科學性和準確性。此外,地方可以結合實際情況靈活考慮,為實際操作留有較大的彈性空間。

技術流程

“雙評價”的核心工作流程包括工作準備、本底評價和結果校驗、綜合分析和成果應用?4?個環節(圖?4)。

評價的準備階段。進行數據、資料、人員等方面的準備工作,包括:明確規劃需求和評價目標,組織技術團隊和專家咨詢團隊,確定工作組織、責任分工、進度安排,開展實地調研和專家咨詢,以及收集相關數據資料等。

開展本底評價和結果校驗。針對生態保護、農業生產和城鎮建設的不同需求分別展開。首先開展生態保護重要性評價,在生態保護極重要區以外區域開展農業生產和城鎮建設的適宜性評價和承載規模測算。為保證評價結果的準確性,初步結果應通過現場勘驗、專家咨詢等方式進行校驗審核。

綜合分析。在評價結果基礎上,總結資源環境稟賦的優勢和短板,識別資源環境開發利用存在的主要問題以及潛在風險,分析農業、城鎮空間優化調整方向,預判氣候變化等重大事件對未來國土空間開發利用的影響。

成果應用。從國土空間格局優化、主體功能定位優化、“三區三線”劃定、規劃目標指標確定和分解、重大決策和重大工程布局落地、高質量發展策略和專項規劃編制等方面,全力服務國土空間規劃的編制和實施。

難點問題與建議

雖然《“雙評價”指南》已公布實施,但受限于當前相關理論和實踐研究進展,仍有不少難點問題留待未來進一步完善和深化,主要包括?3?點。

自然要素評價方面。區域可利用水資源量、環境容量等問題仍沒有十分明確的解決方案,需要繼續加強對生態需水量、過境水資源分配、污染物在流動介質中的傳播擴散過程、環境容量對開發利用規模的限制作用等科學問題的探索,使各類要素對人類活動的作用關系更加清晰。

綜合集成方面。目前主流的“短板法”“指數法”等集成方法對各項要素間的交互關系及其對不同類型人類活動的作用機制仍不夠清晰,需更進一步地深入探索。災害類等偶發性要素對區域發展限制作用的量化評估,也需要更多的研究來支撐。陸海統籌也是集成中需要繼續深化的關鍵問題,受海洋基礎數據不足影響,陸域與海域系統在空間、資源和環境等方面的差異,陸海之間的相互影響,海岸帶的開發與保護等許多問題仍處于初步研究階段,建議盡快形成成熟系統的研究框架和方法體系。

承載規模測算方面。《“雙評價”指南》中的規模測算主要以水土資源為約束條件,但實際中區域的環境條件、生態狀況及災害的危險程度都會對區域可承載的開發規模產生影響。未來,應繼續推動資源環境因素(特別是環境條件)對人類活動規模約束的相關研究。

小結

重視“雙評價”的雙刃劍特點,重視“雙評價”與其他影響國土空間格局變化的要素共同作用。從目前的實踐看,一方面,“雙評價”提高了規劃的科學性、高度重視資源環境承載力的作用,對于形成具有突出生態文明特點的大保護格局發揮著基礎性作用。另一方面,做了評價,但規劃方案和配套政策卻游離在評價結果之外等現象依然突出。因此,評價結果功效發揮有限,主要用于確定發展類目標的依據或參考,對于豐富的內涵如層級間控制參數的設定,以及山水林田湖草工程設計提高承載力等都鮮有涉及。展望未來,不僅要把“雙評價”作為優化國土空間格局的充分條件,而且應重視“雙評價”與其他影響國土空間格局變化的要素的共同分析。

國土空間規劃是空間治理體系的組成部分,具有創新性,加強規劃的科學性,是保障國土空間規劃法制化的前提。“雙評價”采用工程性的方式,把基礎性的科學研究分析工作嵌入了政府規劃的過程中,而科學評價與政策融合將成為未來發揮好“雙評價”作用的難點也是重點。在科學認知與決策管理方面,我國長期以來一直是分割的,這不符合可持續發展的要求。從“未來地球”(Future Earth)倡導的理念看,把科學研究與決策應用融合,是地球科學未來發展的方向。因此,相關研究一方面要加強基礎理論和方法的研究,不斷完善“自然系統承載力”“地域功能適宜性”的理論方法,并向“空間綜合承載力”拓展,發展“空間結構”理論;另一方面,要彌補政策研究的“短板”,科學認知體制機制在優化調控國土空間開發保護格局中的作用,以及探索區域發展規律中“政策閥門”的位置、功效、作用力方向和大小等,實現科學研究與決策應用有機結合,相互促進。切實發揮國土空間規劃的作用,規劃編制以及規劃實施過程的監測、評估和調控可作為地理學研究的“實驗場”,從而形成相對成熟的理論方法和政策工具,為中國引領發展中國家的可持續進程與國土空間開發保護格局優化創造條件。

(作者:周道靜,中國科學院科技戰略咨詢研究院助理研究員;徐勇、王亞飛、周侃,中國科學院地理科學與資源研究所;劉寶印,中國科學院科技戰略咨詢研究院;李九一,中國科學院地理科學與資源研究所;樊杰,中國科學院地理科學與資源研究所研究員,中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長,中國科學院大學資源與環境學院教授。《中國科學院院刊》供稿)

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