中國網/中國發展門戶網訊 2016?年?5?年，習近平總書記在《為建設世界科技強國而奮斗——在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上的講話》中指出，要加快推進重大科技決策制度化，解決好實際存在的部門領導拍腦袋、科技專家看眼色行事等問題。科技決策制度化，是建設世界科技強國不可或缺的內容，也是建設現代國家治理體系和實現治理能力現代化的題中應有之義。2019?年?10?月，中共十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），強調提高黨的執政能力和領導水平，必須“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督”。這是從實現現代國家治理的角度，對完善我國決策機制提出的任務和重點工作。

從我國科技與決策關系的實踐來看，自《1956—1967?年科學技術發展遠景規劃》（1956?年）的制定到“863”“973”等科技計劃的出臺，再到新一輪中央科技計劃體系改革，科技咨詢都發揮了不可替代的作用。2017?年?2?月，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過《國家科技決策咨詢制度建設方案》。2018?年?6?月，新組建的科學技術部黨組發布的一號文件明確提出，落實國家重大科技決策咨詢制度，組建國家科技咨詢委員會。這些都標志著我國科學決策走向建制化發展的政策努力。然而，對當前處于社會轉型期的中國而言，推進國家治理體系和治理能力現代化建設所面對的是一個更加不確定的風險社會，建構科學與決策的關系面臨前所未有的艱巨任務。新冠肺炎疫情的暴發，作為一堂“風險社會啟蒙課”，對社會治理特別是科學支撐決策更提出了嚴峻挑戰。在此次疫情中，科學與決策的關系議題以不同的具體表現被一次次拉進研究者和公眾視野，而其根本，無疑都指向了復雜的治理問題。

本文從追溯科學與決策關系的演進出發，梳理循證決策的不同路徑與機制；隨后，從英國“群體免疫”決策分析風險情境下科學與決策關系面臨的主要挑戰，并探索提出以協同演化為原則的新型關系模式；最后，闡述這一協同關系模式對于我國建設現代科技治理體系的要求和意義。

 “循證”的努力：科學與決策關系的演進

循證決策（evidence-based policy making），簡言之就是基于證據的政策制定；它是將科學證據植入從政策制定到政策評估的政策環（cycle）的整個過程，以確保政策的合理性、有效性和科學性。有關“循證科學”的討論與研究十分豐富，本文借助“理想類型”的分類和分析方法，闡述已有的科學與決策之間關系模型及其演化，總結科學共同體及科學知識影響決策的歷史過程與途徑，借此說明循證科學出現的合理性。

科學與決策關系的3種模式

英國科技政策專家?Millstone?等以哈貝馬斯對專家知識與政治關系的討論為基礎，將歷史上出現過的科學與決策之間關系模式概括為?3?種類型，分別是“決定論”模式、“技術專家”模式和“反向決定論”模式。

“決定論”模式。形成于?17—18?世紀，可以被簡單概括為“政治在先，專家在后”，即決策活動取決于業已確立的政策目標，政治家做決策，且他們只需向掌有專業知識的專家征詢意見。“決定論”的形成與工業社會專業化的勞動分工密切相關，但實踐中為確保決策合理性，決策者必須進行大量的科學技術咨詢，專業知識因此不斷介入決策過程。

“技術專家”模式。20?世紀中后期開始，掌握著專業知識的專家顧問對公共決策影響與日俱深，一些來自產業集團或受其資助的專家開始有意識地與決策者“聯盟”，逐漸形成了以決策的形式來表達技術專家建議、以專家和決策者的“合謀”為特征的“技術專家”模式，也被稱為“技術統治”模式?。此時政治家成為科學顧問的“代理人”，這對政治家和整個行政系統來說都非常有吸引力，有了科學證據與事實做背書，就在很大程度上分散或消弭了民眾對決策及其后果的可能質疑。

“反向決定論”模式。20?世紀?70?年代之后，技術專家模式逐步走向分化。在以英國為代表的一些歐洲大陸國家，它逐漸成為決策的主導模式，直至?20?世紀?90?年代后期瘋牛病危機全面暴發^②。而在美國等國家，科學家和專家與決策者的關系被逐漸劃分開來：專家置于決策過程的前端并謹守邊界，為決策提供“科學證據”；政治家位居其后，根據專家的建議制定政策。決策者受科學顧問的知會和影響，但科學完全獨立于決策。形式上這是對之前“決定論”模式的翻轉，因此被稱為“反向決定論”模式。

事實上，必須注意到，決策模式的轉換往往伴隨著程度不同的社會運動。例如，上文所說美國在?20?世紀?70?年代的社會危機便是促成決策模式轉變的根本推動力量。這提醒研究者，對政策路徑及其機制的回溯不可孤立于當下具體的社會情境；相反，嵌入在社會結構中的決策者及其行為都需要在實踐的過程中被認識和闡釋。

建立綜合模型的探索

反向決定論模式承認了科學知識無法解決存在于科學范疇之外的不確定性，對這種不確定性的判斷和處理應交由科學家以外的人去完成。這一模式在科學決策，特別是在有關生命健康、食品安全等帶有典型社會屬性問題的決策中，獲得了高度重視和認同。1993?年，美國國家研究委員會發布的《聯邦政府的風險評估：管理過程》一書，即著名的風險決策“紅皮書”（Red Book），系統闡述了反向決定論模式的核心思想。但是，科學如何解決自身完備性問題——科學知識能否做到全面和客觀，科學是否可以完全脫離于高度復雜的外部世界而孤立存在，科學活動與決策活動是否能做到涇渭分明，這些依然是反向決定論模式留給后來的政策研究與實踐者的問題和繼續探索的空間。英國在對疾病傳播的研究中提出的“3P”模型，代表了科學嘗試建立綜合模型的努力。

英國一組科技政策專家通過對埃博拉、拉沙等病毒在非洲傳播機制的研究，提出了一個關于人畜共患?。▌游飩魅恕⑷藗魅耍┑摹?P”綜合分析模型：將疾病的傳播過程（process）、傳播模式（pattern）和人群參與（participatory）3?種既有模型統合，形成有關疾病傳播的協同分析模型^③，以此“提高人們對已有全部研究視角所具有的局限性和優勢的認識；通過來自多元視角的信息與知識交互將更有可能醞釀出新的觀點——它們在模型設計、參數設定和輸出分析中可以相互闡釋、彼此印證，最終在對疾病的預測和對策的設計中發揮更加積極穩健的應用”。在這個綜合模型當中，流行病學、生態學、人類學等學科相互補充，最終形成關于病毒流行的一個整合議程，以此幫助提升目標對象對疾病的控制能力，加強公共衛生安全體系的危機應對能力。

以“3P”模型為代表的綜合模型建構，突出體現了使科學內涵更加多元化的努力，并由此促發了將更完備科學帶入決策過程的嘗試。不過，這類綜合模型也面臨著顯而易見的挑戰： 由于納入了過多參數而有可能會削弱模型的普遍預測能力，違背了以抽象化現實的模型來支撐決策的一般原則。 “3P”模型所代表的科學模型雖然做到了最大程度的綜合與全面，卻依然難以徹底解決科學的不確定性問題；反而，由于它的包容性特征，增加了獲得確定性的難度。

風險社會的循證困境

“風險”是后工業社會的產物——在這個意義上后工業社會又被稱為“風險社會”。不同于傳統意義上的“危險”，風險是由現代化進程對人類造成的威脅乃至破壞力量和快速深入的全球化進程二者合力引發的后果。風險具有在當前科學知識體系下前所未有的巨大不確定性甚至不可知性；同時，對風險的科學表達，受到科學家與科學團體所在社會情境中各種價值觀和利益約束的程度更深。新冠肺炎疫情中，英國“群體免疫”決策引發的爭議就是風險社會中科學決策困境的典型例證。

 “群體免疫”策略對“循證決策”提出挑戰

首先，對“群體免疫”的背景和含義做一簡單介紹。隨著新冠肺炎疫情在歐洲的迅速暴發，2020?年?3?月14日，英國首相鮑里斯?·?約翰遜首次對公眾提出要通過“群體免疫”渡過新冠肺炎疫情的舉措（即通過?60%—70%?的人群被感染而獲得“群體免疫力”），這不啻一枚重磅炸彈引爆了英國本土及國際社會強烈且廣泛的輿論批評。英國衛生和社會福利大臣馬特?·?漢考克對“群體免疫”做批評指出，“它不是我們的目標。這是一個科學概念”。巨大壓力下，英國政府很快做出調整和回應，以保持“社交距離”（social distancing）為基本內容的抑制性政策很快出臺，包括關閉公共場所、禁止人群聚集等；突然一夜之間，之前以“科學”為基礎的政策開始不被信服并喪失權威。

建立在循證基礎上的“群體免疫”被如此之快地大面積調整甚至被棄置，似乎隱示了一個悖論：這是否代表著“科學”的失落？調整后的政策是不是迫于壓力，已經偏離了“科學”的基礎？換言之，以“科學”為基礎的政策是否出現了“失靈”？或者，存在另外一種可能，即前、后?2?種政策選擇都是以“科學”為基礎，只是前、后“科學”的所指有所不同？

可以肯定的是，面對新冠肺炎疫情大規模暴發，長久以來建立在“模型”和“科學證據”基礎上的科學決策路徑招致了激烈批評： 在建構所謂的科學模型時，它沒有在最大程度上吸納來自不同領域的專家意見；沒有將英國醫療系統實際的承接能力考慮在內——如果“群體免疫”付諸實施，那么英國醫療體系將有可能在極短時間內迅速崩潰； 道義上它棄置了醫療救助的人道主義原則，更深一步這是對政府保障公民生命安全之基本職責的背棄。這一切對以循證作為決策依據并以此為傲的英國來說，不啻一個莫大的挑戰甚至諷刺。

認識風險情境下的“循證決策”

回顧起來，雖然經過了瘋牛病和口蹄疫等公共衛生安全危機的“淬煉”，但是此次“新冠”一役，英國政府首先拋出的“群體免疫”政策依然是讓專家和科學證據“打頭陣”，這令人熟悉的“技術專家”模式不能不讓政策觀察和研究者感到遺憾。時過境遷，與?20?多年前的瘋牛病相比，新冠肺炎的潛在風險更高、全球關聯性也更強，是一場典型的“風險社會”情境下出現的治理危機和社會危機。

 風險具有極高的不確定性。新冠肺炎疫情暴發之后的較長一段時間以內，關于這一病毒的實際潛伏期、癥狀出現之前的傳染性、已康復病例是否可能再次感染等，科學界都尚未有明確結論；這些疑問中的一部分至今仍是懸念，它們甚至有可能長期不被破解。 風險引發的損害是系統性而不是單一維度的，通常不可逆轉也無法直接預見。它帶來的是涵蓋了生命健康受損、經濟增長衰退以及全球地緣政治格局變動乃至重塑等多方面交織存在的后果。由于風險的復雜性而呈現出治理中各相關主體“有組織的不負責”局面。因此，對風險的確立與應對必然要超越傳統上單一的學科視角，代之以自然科學與物質科學、日常理性和專家理性、政治利益和科學事實的協同共生。它要求通過跨過學科界限，以及科學家與市民團體、企業（市場）和政治家之間的鴻溝而共同完成，而絕非固守“科學家提建議，政治家做決定”的陳規。

新冠肺炎疫情一方面暴露出既往科學決策模式在應對公共安全危機時的乏力，同時也對我們發出了革新科學決策模式、提升治理能力的嚴峻警示：在充斥著現代意義上的“風險”的社會情境中，面對公共安全議題時，科學如何支持決策？如何通過卓越的科學研究支撐善治的實現？實現這個目標，目前還存在哪些結構性挑戰？本質上，這不是簡單地對科學決策這一經典問題多加入一個環境變量或者討論的邊界條件，而是在很大程度上設定了一個討論科學決策問題的新語境，是一個處于持續變化中的風險社會對公共政策研究者提出的新問題。

面向現代治理體系的科學與決策：反思科學、循證困境與協同模式

近年來，隨著“治理”不斷深度進入政策、學術研究乃至大眾的日常話語，對治理的關注與研究幾近成為一種時髦。但是必須意識到，任何舶來的概念和理論都必須在所研究問題的具體情境下被審視和剖析。縱觀中共十八屆三中全會及后來的《決定》提出的“治理體系”，其核心內涵在于“為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”；而推進治理能力現代化，就是要增強“制度執行能力”。因此，國家治理體系和治理能力主要包括兩方面內容：“一方面是做事的方式方法和途徑，另一方面是治理國家的能力”。

面向“治理”的科學與決策關系應當如何建構，它所包含的要素和遵循的原則是什么？這一實踐問題背后，首先需要回應并解決?2?個基本挑戰： 以實現現代治理為目標的循證原則，如何解決決策中科學自身的完備性問題； 如何通過恰當的機制設計將科學以新的路徑和模式帶進決策，實現科學與決策的協同與耦合。

反思科學

“反思科學”在風險決策中主要體現為科學共同體內部的跨學科協調與融合問題。風險決策中的科學活動及其結論（證據）具有高度專業分化與知識跨學科集成并存的特征。例如，新冠肺炎疫情在武漢報告后，很快出現了多篇溯源文章，其撰文者不止一次提及免疫學、流行病學、臨床醫學、藥物研發等諸多學科領域研發活動在疫情防治中的聯系與區別。這些區別在非專業人士眼里往往不被覺察，但事實上它們在學科屬性、科研活動組織方式及成果呈現等方面都存在深刻鴻溝。同樣的，盡管英國政府聲明其對策是建立在循證和模型的基礎上，卻忽略了不同科學家有可能在同樣證據的基礎上得出不同的結論。因此，如何通過有限參數盡可能融合多學科領域的專家知識從而對風險做出全面表達，這是“科學”自身首先需要解決的挑戰。另外要強調的是，科學的完備性同時還存在于科學與外部世界之間，那些傳統上不被納入“科學模型”建構的學科及其觀點，在風險決策中往往具有不可或缺的作用。

紓解循證困境

“循證困境”在風險決策中集中表現為科學如何進入或支撐決策的問題，這并非一個只關乎科學的操作性問題，而是一個囊括了社會系統各個方面的結構性挑戰。在以風險不確定性為基本情境特征的時代，“情境化科學”（contextualization）或“情境敏感性”（context sensitivity）科學的出現——正如“反思科學”所希冀的，預示著將科學與決策截然分離開來的努力可能是徒勞的?？茖W為決策提供理性依據，也受到技術過程、經濟制度和社會結構的深刻塑造；在科學的風險決策中，對于風險的認知與界定（即“什么是風險”“我們可以接受何種程度的風險”）和對于風險的管理（即“我們可能/能夠采取的措施”）二者之間，存在著相互影響甚至決定的反饋關系。如何實現科學與決策的協同演進，正是反思科學和疏解循證困境的癥結所在、目標所在。

建立科學決策的協同模式

將反思科學和紓解循證困境二者結合起來，建立科學決策的“協同模式”。在最簡單的意義上，意味著在對風險的科學界定與對風險的治理決策之間，建立起持續的反饋和循環機制^⑥。我們初步提出以下?3?點關于科學與決策協同模式的內涵及基本原則。

基于反思科學的需求，科學決策的協同模式必然要求科學知識在可能程度上的最大完備性，并得到科學家和專家的清楚闡釋。就科學模型建構本身而言，盡可能吸納多領域的科學家參與進來，提供中立客觀的科學證據，這是應對不確定性的最好也是唯一路徑。對于建模來說，由于參數的不確定所造成的偏差將直接導致模型錯誤地發揮猜測而未必是預測的功能。因此，要想獲得盡可能全面、客觀的科學知識并作為決策依據，就必須在資源和條件允許的范圍內，綜合多學科領域知識，實現相互印證和糾偏。同時，科學模型在追求實現自然科學證據完備性的同時，還必須將制度、經濟、文化及社會習俗等因素考慮在內，對模型發揮必不可少的修正作用。

為解決循證困境問題，科學決策的協同模式還必然要求建立良好的科學與決策互動關系。這并非簡單的決定與被決定或者孰先孰后的問題，而是呈現出典型的動態性和實踐特征。通常情況下，決策行為受限于?2?個前提條件：一方面，決策者是有限信息和有限理性的；另一方面，它不可避免涉及諸多不同甚至彼此存在競爭與矛盾的立場和觀點。這種局限性和價值多元特征在風險情境下極有可能被極度放大。因此，科學的風險決策過程除了上文所說需要接受多樣化、多元化的知識和觀點之外，還必須： 在科學共同體內部，實現和保證提供科學知識和科學證據的各方能夠就證據本身及其對決策可能產生的后果展開充分辯論； 建立和維持科學共同體與決策者之間的對話機制，它既包括建立在專家知識基礎上的對話，也包括當對話和協商因為種種原因難以為繼時，有一套替代性的應急解決方案； 專家共同體要特別注重建立與公眾之間的理解、合作與信任。這既是由于所有政策模型都先天帶有社會和政治意涵，特別是在有關公共健康安全的風險應對方面，它的政治和社會屬性完全不亞于其專業屬性；也是因為專家及學術共同體與外界的群體形成互動，包括對科學模型本身展開廣泛討論，將有助于形成更強健、更有效的結論和對策。

上述兩方面的實現，須有制度化的體系建設作為保障，其中包括信息與資源公開共享機制、對話溝通機制及必需的法律體系建構。在經濟體內部，通過法律與制度設計確保實現科學支持決策；而在全球范圍內，則要完成促進各國科學家、政府、市場與社會組織聯動的任務，共同應對全球性的公共安全危機。如果沒有相應的制度保障，即便卓越的科學研究能夠提供充分的決策依據，但在面對危機時也極有可能一籌莫展，這樣的例子在此次新冠肺炎疫情暴發中并不鮮見。

制度的完善乃至立法還具有另外的深遠意義和迫切任務。 如果說上述反思科學和紓解循證困境的目標會因為時間上的遲滯性而被打折扣（即人們往往選擇當風險發生時去應對它而不是在發生之前積極采取系統詳盡的預防措施），那么立法與法律將當之無愧發揮建立防線的作用； 隨著風險復雜性的驟增，法律要調節的對象也會被大幅拓展，甚至像社會福利法、勞工法、公民參與決策的權利等都要被納入風險評估與管理的框架內。有力的法律與制度體系為危機中的各群體尤其是脆弱群體順利渡過風險提供了必需的權利與能力。

至此，我們探索提出了有關風險情境下的科學決策模型所具有的一般原則。但是顯然，對政策研究和實踐來說，更艱巨的任務在于將原則落實為實際可操作的方法，并建立規則確保其有效實施。

 “循證決策”的未來及對我國的啟示

當前，循證決策正在?2?個層面上遭遇風險社會帶來的嚴峻挑戰： 由于科學自身固有的不完備性無法應對越來越泛在且呈現出系統性特征的風險； 科學支撐決策的固有傳統并沒有隨著具體時-空條件的變化而變化——風險及其情境已然改變，科學卻依然是原來的科學。本文對風險情境下，科學與決策以協同為特征的關系模式建構做了探索性分析；但是，如何將這一協同模式嵌入我國建設現代國家治理體系的全局，需要從提高科技治理能力的視角來開啟科學與決策關系的變革，而旨在實現治理現代化的國家制度建設目標已對這場變革賦予了具體任務和要求。

明確并始終強調循證原則在科技決策中的作用，用綜合、系統的視角而不是功利性的、追求短期利益的導向認識科學。在科學與決策之間關系的問題上，可以看到本文提到的已有?3?種關系模式在我國現行的科技決策體系內同時存在。卓越的科學支撐善治，本質上是一個治理問題，它囊括了政治、經濟、法律及社會建設等多個制度和行動領域，因此必須超越單一科學的視角和邏輯尋找和建立多科學融合之道。同時，它要求科學知識和證據的提供者與決策者摒棄對科學活動絕對化、實用化的行為與傾向，在部署科學任務、配置科技資源、監督科學研究過程及評估科學活動成果時，用符合國家戰略布局與實際需求的方法取代只注重短期效益的做法。唯如此，才能對決策活動提供有效的支撐依據。

協同型的科學與決策關系要求在中觀制度層面建立對話、溝通與協商機制，這是建立現代治理體系的應有之義。協同型的科學與決策關系要以對話與協商機制為保障，其宗旨不在于強調共性，而在于“放棄”：放棄不同群體之間存在于思維、語言、方法論，以及最表面的各利益相關者所在領域之間的邊界與鴻溝。“放棄”絕不簡單意味著在不同意見之間取折衷，而是要給予專家知識和科學證據充分的表達空間并由正式制度予以保障。不以非科學的力量干擾科學意見發聲，唯如此才有可能形成不斷趨近完備的、客觀中立的科學證據，才能真正起到科學支撐決策的作用，讓循證更加名副其實。

從治理能力建設的角度，必須要有意識地將除專業技術人員和決策者之外的其他群體納入決策框架，還原和發揮他們的能動性而不只是將他們作為政策的被動承接者。事實表明，公共安全危機中的科學決策，一方面仍然深深受制于一國科技體制乃至基本政治制度的結構性特征，另一方面還需對前所未有且變動不居的現實做出彈性回應。正如高頻的社會流動與高效的行政動員能力，應當是我們分析新冠肺炎疫情在最初傳播路徑與控制機制的基本出發點。雖然嵌入的邏輯增加了認識與實踐科學決策過程及其邏輯的復雜性，但它是科學證據得以有效支撐決策的應有之義，而不是粉飾決策合理性的一個口號。

以循證為原則建立科學與決策關系，是現代公共決策實踐的普遍原則，也是現代治理體系建立的前提。對于公共政策的研究者和實踐者而言，需要時時追問科學知識的完備性和反思其作為證據的合理性：它是否在可能的范圍內最大程度整合專業知識、消弭利益鴻溝、吸納建設性的異見、包容社會分化，以及最終它是否通過一套恰當的制度安排與機制設計，以令人信服的姿態為決策保駕護航。這是循證決策的內在要求，也是我們提升國家治理水平、完善國家制度的努力方向。（作者：呂佳齡，中國科學院科技戰略咨詢研究院；溫  珂，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員、創新發展政策研究所執行所長。《中國科學院院刊》供稿）