中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 2016?年?5?年，習(xí)近平總書記在《為建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)而奮斗——在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第九次全國(guó)代表大會(huì)上的講話》中指出，要加快推進(jìn)重大科技決策制度化，解決好實(shí)際存在的部門領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋、科技專家看眼色行事等問(wèn)題。科技決策制度化，是建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)不可或缺的內(nèi)容，也是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。2019?年?10?月，中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），強(qiáng)調(diào)提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，必須“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督”。這是從實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理的角度，對(duì)完善我國(guó)決策機(jī)制提出的任務(wù)和重點(diǎn)工作。

從我國(guó)科技與決策關(guān)系的實(shí)踐來(lái)看，自《1956—1967?年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》（1956?年）的制定到“863”“973”等科技計(jì)劃的出臺(tái)，再到新一輪中央科技計(jì)劃體系改革，科技咨詢都發(fā)揮了不可替代的作用。2017?年?2?月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過(guò)《國(guó)家科技決策咨詢制度建設(shè)方案》。2018?年?6?月，新組建的科學(xué)技術(shù)部黨組發(fā)布的一號(hào)文件明確提出，落實(shí)國(guó)家重大科技決策咨詢制度，組建國(guó)家科技咨詢委員會(huì)。這些都標(biāo)志著我國(guó)科學(xué)決策走向建制化發(fā)展的政策努力。然而，對(duì)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)所面對(duì)的是一個(gè)更加不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，建構(gòu)科學(xué)與決策的關(guān)系面臨前所未有的艱巨任務(wù)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，作為一堂“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)啟蒙課”，對(duì)社會(huì)治理特別是科學(xué)支撐決策更提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此次疫情中，科學(xué)與決策的關(guān)系議題以不同的具體表現(xiàn)被一次次拉進(jìn)研究者和公眾視野，而其根本，無(wú)疑都指向了復(fù)雜的治理問(wèn)題。

本文從追溯科學(xué)與決策關(guān)系的演進(jìn)出發(fā)，梳理循證決策的不同路徑與機(jī)制；隨后，從英國(guó)“群體免疫”決策分析風(fēng)險(xiǎn)情境下科學(xué)與決策關(guān)系面臨的主要挑戰(zhàn)，并探索提出以協(xié)同演化為原則的新型關(guān)系模式；最后，闡述這一協(xié)同關(guān)系模式對(duì)于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代科技治理體系的要求和意義。

 “循證”的努力：科學(xué)與決策關(guān)系的演進(jìn)

循證決策（evidence-based policy making），簡(jiǎn)言之就是基于證據(jù)的政策制定；它是將科學(xué)證據(jù)植入從政策制定到政策評(píng)估的政策環(huán)（cycle）的整個(gè)過(guò)程，以確保政策的合理性、有效性和科學(xué)性。有關(guān)“循證科學(xué)”的討論與研究十分豐富，本文借助“理想類型”的分類和分析方法，闡述已有的科學(xué)與決策之間關(guān)系模型及其演化，總結(jié)科學(xué)共同體及科學(xué)知識(shí)影響決策的歷史過(guò)程與途徑，借此說(shuō)明循證科學(xué)出現(xiàn)的合理性。

科學(xué)與決策關(guān)系的3種模式

英國(guó)科技政策專家?Millstone?等以哈貝馬斯對(duì)專家知識(shí)與政治關(guān)系的討論為基礎(chǔ)，將歷史上出現(xiàn)過(guò)的科學(xué)與決策之間關(guān)系模式概括為?3?種類型，分別是“決定論”模式、“技術(shù)專家”模式和“反向決定論”模式。

“決定論”模式。形成于?17—18?世紀(jì)，可以被簡(jiǎn)單概括為“政治在先，專家在后”，即決策活動(dòng)取決于業(yè)已確立的政策目標(biāo)，政治家做決策，且他們只需向掌有專業(yè)知識(shí)的專家征詢意見(jiàn)。“決定論”的形成與工業(yè)社會(huì)專業(yè)化的勞動(dòng)分工密切相關(guān)，但實(shí)踐中為確保決策合理性，決策者必須進(jìn)行大量的科學(xué)技術(shù)咨詢，專業(yè)知識(shí)因此不斷介入決策過(guò)程。

“技術(shù)專家”模式。20?世紀(jì)中后期開(kāi)始，掌握著專業(yè)知識(shí)的專家顧問(wèn)對(duì)公共決策影響與日俱深，一些來(lái)自產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或受其資助的專家開(kāi)始有意識(shí)地與決策者“聯(lián)盟”，逐漸形成了以決策的形式來(lái)表達(dá)技術(shù)專家建議、以專家和決策者的“合謀”為特征的“技術(shù)專家”模式，也被稱為“技術(shù)統(tǒng)治”模式?。此時(shí)政治家成為科學(xué)顧問(wèn)的“代理人”，這對(duì)政治家和整個(gè)行政系統(tǒng)來(lái)說(shuō)都非常有吸引力，有了科學(xué)證據(jù)與事實(shí)做背書，就在很大程度上分散或消弭了民眾對(duì)決策及其后果的可能質(zhì)疑。

“反向決定論”模式。20?世紀(jì)?70?年代之后，技術(shù)專家模式逐步走向分化。在以英國(guó)為代表的一些歐洲大陸國(guó)家，它逐漸成為決策的主導(dǎo)模式，直至?20?世紀(jì)?90?年代后期瘋牛病危機(jī)全面暴發(fā)^②。而在美國(guó)等國(guó)家，科學(xué)家和專家與決策者的關(guān)系被逐漸劃分開(kāi)來(lái)：專家置于決策過(guò)程的前端并謹(jǐn)守邊界，為決策提供“科學(xué)證據(jù)”；政治家位居其后，根據(jù)專家的建議制定政策。決策者受科學(xué)顧問(wèn)的知會(huì)和影響，但科學(xué)完全獨(dú)立于決策。形式上這是對(duì)之前“決定論”模式的翻轉(zhuǎn)，因此被稱為“反向決定論”模式。

事實(shí)上，必須注意到，決策模式的轉(zhuǎn)換往往伴隨著程度不同的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。例如，上文所說(shuō)美國(guó)在?20?世紀(jì)?70?年代的社會(huì)危機(jī)便是促成決策模式轉(zhuǎn)變的根本推動(dòng)力量。這提醒研究者，對(duì)政策路徑及其機(jī)制的回溯不可孤立于當(dāng)下具體的社會(huì)情境；相反，嵌入在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的決策者及其行為都需要在實(shí)踐的過(guò)程中被認(rèn)識(shí)和闡釋。

建立綜合模型的探索

反向決定論模式承認(rèn)了科學(xué)知識(shí)無(wú)法解決存在于科學(xué)范疇之外的不確定性，對(duì)這種不確定性的判斷和處理應(yīng)交由科學(xué)家以外的人去完成。這一模式在科學(xué)決策，特別是在有關(guān)生命健康、食品安全等帶有典型社會(huì)屬性問(wèn)題的決策中，獲得了高度重視和認(rèn)同。1993?年，美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)發(fā)布的《聯(lián)邦政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：管理過(guò)程》一書，即著名的風(fēng)險(xiǎn)決策“紅皮書”（Red Book），系統(tǒng)闡述了反向決定論模式的核心思想。但是，科學(xué)如何解決自身完備性問(wèn)題——科學(xué)知識(shí)能否做到全面和客觀，科學(xué)是否可以完全脫離于高度復(fù)雜的外部世界而孤立存在，科學(xué)活動(dòng)與決策活動(dòng)是否能做到?jīng)芪挤置鳎@些依然是反向決定論模式留給后來(lái)的政策研究與實(shí)踐者的問(wèn)題和繼續(xù)探索的空間。英國(guó)在對(duì)疾病傳播的研究中提出的“3P”模型，代表了科學(xué)嘗試建立綜合模型的努力。

英國(guó)一組科技政策專家通過(guò)對(duì)埃博拉、拉沙等病毒在非洲傳播機(jī)制的研究，提出了一個(gè)關(guān)于人畜共患病（動(dòng)物傳人、人傳人）的“3P”綜合分析模型：將疾病的傳播過(guò)程（process）、傳播模式（pattern）和人群參與（participatory）3?種既有模型統(tǒng)合，形成有關(guān)疾病傳播的協(xié)同分析模型^③，以此“提高人們對(duì)已有全部研究視角所具有的局限性和優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)；通過(guò)來(lái)自多元視角的信息與知識(shí)交互將更有可能醞釀出新的觀點(diǎn)——它們?cè)谀Ｐ驮O(shè)計(jì)、參數(shù)設(shè)定和輸出分析中可以相互闡釋、彼此印證，最終在對(duì)疾病的預(yù)測(cè)和對(duì)策的設(shè)計(jì)中發(fā)揮更加積極穩(wěn)健的應(yīng)用”。在這個(gè)綜合模型當(dāng)中，流行病學(xué)、生態(tài)學(xué)、人類學(xué)等學(xué)科相互補(bǔ)充，最終形成關(guān)于病毒流行的一個(gè)整合議程，以此幫助提升目標(biāo)對(duì)象對(duì)疾病的控制能力，加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全體系的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

以“3P”模型為代表的綜合模型建構(gòu)，突出體現(xiàn)了使科學(xué)內(nèi)涵更加多元化的努力，并由此促發(fā)了將更完備科學(xué)帶入決策過(guò)程的嘗試。不過(guò)，這類綜合模型也面臨著顯而易見(jiàn)的挑戰(zhàn)： 由于納入了過(guò)多參數(shù)而有可能會(huì)削弱模型的普遍預(yù)測(cè)能力，違背了以抽象化現(xiàn)實(shí)的模型來(lái)支撐決策的一般原則。 “3P”模型所代表的科學(xué)模型雖然做到了最大程度的綜合與全面，卻依然難以徹底解決科學(xué)的不確定性問(wèn)題；反而，由于它的包容性特征，增加了獲得確定性的難度。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的循證困境

“風(fēng)險(xiǎn)”是后工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物——在這個(gè)意義上后工業(yè)社會(huì)又被稱為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。不同于傳統(tǒng)意義上的“危險(xiǎn)”，風(fēng)險(xiǎn)是由現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)人類造成的威脅乃至破壞力量和快速深入的全球化進(jìn)程二者合力引發(fā)的后果。風(fēng)險(xiǎn)具有在當(dāng)前科學(xué)知識(shí)體系下前所未有的巨大不確定性甚至不可知性；同時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)表達(dá)，受到科學(xué)家與科學(xué)團(tuán)體所在社會(huì)情境中各種價(jià)值觀和利益約束的程度更深。新冠肺炎疫情中，英國(guó)“群體免疫”決策引發(fā)的爭(zhēng)議就是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中科學(xué)決策困境的典型例證。

 “群體免疫”策略對(duì)“循證決策”提出挑戰(zhàn)

首先，對(duì)“群體免疫”的背景和含義做一簡(jiǎn)單介紹。隨著新冠肺炎疫情在歐洲的迅速暴發(fā)，2020?年?3?月14日，英國(guó)首相鮑里斯?·?約翰遜首次對(duì)公眾提出要通過(guò)“群體免疫”渡過(guò)新冠肺炎疫情的舉措（即通過(guò)?60%—70%?的人群被感染而獲得“群體免疫力”），這不啻一枚重磅炸彈引爆了英國(guó)本土及國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈且廣泛的輿論批評(píng)。英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)福利大臣馬特?·?漢考克對(duì)“群體免疫”做批評(píng)指出，“它不是我們的目標(biāo)。這是一個(gè)科學(xué)概念”。巨大壓力下，英國(guó)政府很快做出調(diào)整和回應(yīng)，以保持“社交距離”（social distancing）為基本內(nèi)容的抑制性政策很快出臺(tái)，包括關(guān)閉公共場(chǎng)所、禁止人群聚集等；突然一夜之間，之前以“科學(xué)”為基礎(chǔ)的政策開(kāi)始不被信服并喪失權(quán)威。

建立在循證基礎(chǔ)上的“群體免疫”被如此之快地大面積調(diào)整甚至被棄置，似乎隱示了一個(gè)悖論：這是否代表著“科學(xué)”的失落？調(diào)整后的政策是不是迫于壓力，已經(jīng)偏離了“科學(xué)”的基礎(chǔ)？換言之，以“科學(xué)”為基礎(chǔ)的政策是否出現(xiàn)了“失靈”？或者，存在另外一種可能，即前、后?2?種政策選擇都是以“科學(xué)”為基礎(chǔ)，只是前、后“科學(xué)”的所指有所不同？

可以肯定的是，面對(duì)新冠肺炎疫情大規(guī)模暴發(fā)，長(zhǎng)久以來(lái)建立在“模型”和“科學(xué)證據(jù)”基礎(chǔ)上的科學(xué)決策路徑招致了激烈批評(píng)： 在建構(gòu)所謂的科學(xué)模型時(shí)，它沒(méi)有在最大程度上吸納來(lái)自不同領(lǐng)域的專家意見(jiàn)；沒(méi)有將英國(guó)醫(yī)療系統(tǒng)實(shí)際的承接能力考慮在內(nèi)——如果“群體免疫”付諸實(shí)施，那么英國(guó)醫(yī)療體系將有可能在極短時(shí)間內(nèi)迅速崩潰； 道義上它棄置了醫(yī)療救助的人道主義原則，更深一步這是對(duì)政府保障公民生命安全之基本職責(zé)的背棄。這一切對(duì)以循證作為決策依據(jù)并以此為傲的英國(guó)來(lái)說(shuō)，不啻一個(gè)莫大的挑戰(zhàn)甚至諷刺。

認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)情境下的“循證決策”

回顧起來(lái)，雖然經(jīng)過(guò)了瘋牛病和口蹄疫等公共衛(wèi)生安全危機(jī)的“淬煉”，但是此次“新冠”一役，英國(guó)政府首先拋出的“群體免疫”政策依然是讓專家和科學(xué)證據(jù)“打頭陣”，這令人熟悉的“技術(shù)專家”模式不能不讓政策觀察和研究者感到遺憾。時(shí)過(guò)境遷，與?20?多年前的瘋牛病相比，新冠肺炎的潛在風(fēng)險(xiǎn)更高、全球關(guān)聯(lián)性也更強(qiáng)，是一場(chǎng)典型的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”情境下出現(xiàn)的治理危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。

 風(fēng)險(xiǎn)具有極高的不確定性。新冠肺炎疫情暴發(fā)之后的較長(zhǎng)一段時(shí)間以內(nèi)，關(guān)于這一病毒的實(shí)際潛伏期、癥狀出現(xiàn)之前的傳染性、已康復(fù)病例是否可能再次感染等，科學(xué)界都尚未有明確結(jié)論；這些疑問(wèn)中的一部分至今仍是懸念，它們甚至有可能長(zhǎng)期不被破解。 風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的損害是系統(tǒng)性而不是單一維度的，通常不可逆轉(zhuǎn)也無(wú)法直接預(yù)見(jiàn)。它帶來(lái)的是涵蓋了生命健康受損、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)衰退以及全球地緣政治格局變動(dòng)乃至重塑等多方面交織存在的后果。由于風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性而呈現(xiàn)出治理中各相關(guān)主體“有組織的不負(fù)責(zé)”局面。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的確立與應(yīng)對(duì)必然要超越傳統(tǒng)上單一的學(xué)科視角，代之以自然科學(xué)與物質(zhì)科學(xué)、日常理性和專家理性、政治利益和科學(xué)事實(shí)的協(xié)同共生。它要求通過(guò)跨過(guò)學(xué)科界限，以及科學(xué)家與市民團(tuán)體、企業(yè)（市場(chǎng)）和政治家之間的鴻溝而共同完成，而絕非固守“科學(xué)家提建議，政治家做決定”的陳規(guī)。

新冠肺炎疫情一方面暴露出既往科學(xué)決策模式在應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)時(shí)的乏力，同時(shí)也對(duì)我們發(fā)出了革新科學(xué)決策模式、提升治理能力的嚴(yán)峻警示：在充斥著現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險(xiǎn)”的社會(huì)情境中，面對(duì)公共安全議題時(shí)，科學(xué)如何支持決策？如何通過(guò)卓越的科學(xué)研究支撐善治的實(shí)現(xiàn)？實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，目前還存在哪些結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)？本質(zhì)上，這不是簡(jiǎn)單地對(duì)科學(xué)決策這一經(jīng)典問(wèn)題多加入一個(gè)環(huán)境變量或者討論的邊界條件，而是在很大程度上設(shè)定了一個(gè)討論科學(xué)決策問(wèn)題的新語(yǔ)境，是一個(gè)處于持續(xù)變化中的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)公共政策研究者提出的新問(wèn)題。

面向現(xiàn)代治理體系的科學(xué)與決策：反思科學(xué)、循證困境與協(xié)同模式

近年來(lái)，隨著“治理”不斷深度進(jìn)入政策、學(xué)術(shù)研究乃至大眾的日常話語(yǔ)，對(duì)治理的關(guān)注與研究幾近成為一種時(shí)髦。但是必須意識(shí)到，任何舶來(lái)的概念和理論都必須在所研究問(wèn)題的具體情境下被審視和剖析。縱觀中共十八屆三中全會(huì)及后來(lái)的《決定》提出的“治理體系”，其核心內(nèi)涵在于“為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”；而推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，就是要增強(qiáng)“制度執(zhí)行能力”。因此，國(guó)家治理體系和治理能力主要包括兩方面內(nèi)容：“一方面是做事的方式方法和途徑，另一方面是治理國(guó)家的能力”。

面向“治理”的科學(xué)與決策關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)，它所包含的要素和遵循的原則是什么？這一實(shí)踐問(wèn)題背后，首先需要回應(yīng)并解決?2?個(gè)基本挑戰(zhàn)： 以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理為目標(biāo)的循證原則，如何解決決策中科學(xué)自身的完備性問(wèn)題； 如何通過(guò)恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)將科學(xué)以新的路徑和模式帶進(jìn)決策，實(shí)現(xiàn)科學(xué)與決策的協(xié)同與耦合。

反思科學(xué)

“反思科學(xué)”在風(fēng)險(xiǎn)決策中主要體現(xiàn)為科學(xué)共同體內(nèi)部的跨學(xué)科協(xié)調(diào)與融合問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)決策中的科學(xué)活動(dòng)及其結(jié)論（證據(jù)）具有高度專業(yè)分化與知識(shí)跨學(xué)科集成并存的特征。例如，新冠肺炎疫情在武漢報(bào)告后，很快出現(xiàn)了多篇溯源文章，其撰文者不止一次提及免疫學(xué)、流行病學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、藥物研發(fā)等諸多學(xué)科領(lǐng)域研發(fā)活動(dòng)在疫情防治中的聯(lián)系與區(qū)別。這些區(qū)別在非專業(yè)人士眼里往往不被覺(jué)察，但事實(shí)上它們?cè)趯W(xué)科屬性、科研活動(dòng)組織方式及成果呈現(xiàn)等方面都存在深刻鴻溝。同樣的，盡管英國(guó)政府聲明其對(duì)策是建立在循證和模型的基礎(chǔ)上，卻忽略了不同科學(xué)家有可能在同樣證據(jù)的基礎(chǔ)上得出不同的結(jié)論。因此，如何通過(guò)有限參數(shù)盡可能融合多學(xué)科領(lǐng)域的專家知識(shí)從而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出全面表達(dá)，這是“科學(xué)”自身首先需要解決的挑戰(zhàn)。另外要強(qiáng)調(diào)的是，科學(xué)的完備性同時(shí)還存在于科學(xué)與外部世界之間，那些傳統(tǒng)上不被納入“科學(xué)模型”建構(gòu)的學(xué)科及其觀點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)決策中往往具有不可或缺的作用。

紓解循證困境

“循證困境”在風(fēng)險(xiǎn)決策中集中表現(xiàn)為科學(xué)如何進(jìn)入或支撐決策的問(wèn)題，這并非一個(gè)只關(guān)乎科學(xué)的操作性問(wèn)題，而是一個(gè)囊括了社會(huì)系統(tǒng)各個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。在以風(fēng)險(xiǎn)不確定性為基本情境特征的時(shí)代，“情境化科學(xué)”（contextualization）或“情境敏感性”（context sensitivity）科學(xué)的出現(xiàn)——正如“反思科學(xué)”所希冀的，預(yù)示著將科學(xué)與決策截然分離開(kāi)來(lái)的努力可能是徒勞的。科學(xué)為決策提供理性依據(jù)，也受到技術(shù)過(guò)程、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻塑造；在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)決策中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與界定（即“什么是風(fēng)險(xiǎn)”“我們可以接受何種程度的風(fēng)險(xiǎn)”）和對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的管理（即“我們可能/能夠采取的措施”）二者之間，存在著相互影響甚至決定的反饋關(guān)系。如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)與決策的協(xié)同演進(jìn)，正是反思科學(xué)和疏解循證困境的癥結(jié)所在、目標(biāo)所在。

建立科學(xué)決策的協(xié)同模式

將反思科學(xué)和紓解循證困境二者結(jié)合起來(lái)，建立科學(xué)決策的“協(xié)同模式”。在最簡(jiǎn)單的意義上，意味著在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)界定與對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的治理決策之間，建立起持續(xù)的反饋和循環(huán)機(jī)制^⑥。我們初步提出以下?3?點(diǎn)關(guān)于科學(xué)與決策協(xié)同模式的內(nèi)涵及基本原則。

基于反思科學(xué)的需求，科學(xué)決策的協(xié)同模式必然要求科學(xué)知識(shí)在可能程度上的最大完備性，并得到科學(xué)家和專家的清楚闡釋。就科學(xué)模型建構(gòu)本身而言，盡可能吸納多領(lǐng)域的科學(xué)家參與進(jìn)來(lái)，提供中立客觀的科學(xué)證據(jù)，這是應(yīng)對(duì)不確定性的最好也是唯一路徑。對(duì)于建模來(lái)說(shuō)，由于參數(shù)的不確定所造成的偏差將直接導(dǎo)致模型錯(cuò)誤地發(fā)揮猜測(cè)而未必是預(yù)測(cè)的功能。因此，要想獲得盡可能全面、客觀的科學(xué)知識(shí)并作為決策依據(jù)，就必須在資源和條件允許的范圍內(nèi)，綜合多學(xué)科領(lǐng)域知識(shí)，實(shí)現(xiàn)相互印證和糾偏。同時(shí)，科學(xué)模型在追求實(shí)現(xiàn)自然科學(xué)證據(jù)完備性的同時(shí)，還必須將制度、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)習(xí)俗等因素考慮在內(nèi)，對(duì)模型發(fā)揮必不可少的修正作用。

為解決循證困境問(wèn)題，科學(xué)決策的協(xié)同模式還必然要求建立良好的科學(xué)與決策互動(dòng)關(guān)系。這并非簡(jiǎn)單的決定與被決定或者孰先孰后的問(wèn)題，而是呈現(xiàn)出典型的動(dòng)態(tài)性和實(shí)踐特征。通常情況下，決策行為受限于?2?個(gè)前提條件：一方面，決策者是有限信息和有限理性的；另一方面，它不可避免涉及諸多不同甚至彼此存在競(jìng)爭(zhēng)與矛盾的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。這種局限性和價(jià)值多元特征在風(fēng)險(xiǎn)情境下極有可能被極度放大。因此，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程除了上文所說(shuō)需要接受多樣化、多元化的知識(shí)和觀點(diǎn)之外，還必須： 在科學(xué)共同體內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)和保證提供科學(xué)知識(shí)和科學(xué)證據(jù)的各方能夠就證據(jù)本身及其對(duì)決策可能產(chǎn)生的后果展開(kāi)充分辯論； 建立和維持科學(xué)共同體與決策者之間的對(duì)話機(jī)制，它既包括建立在專家知識(shí)基礎(chǔ)上的對(duì)話，也包括當(dāng)對(duì)話和協(xié)商因?yàn)榉N種原因難以為繼時(shí)，有一套替代性的應(yīng)急解決方案； 專家共同體要特別注重建立與公眾之間的理解、合作與信任。這既是由于所有政策模型都先天帶有社會(huì)和政治意涵，特別是在有關(guān)公共健康安全的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面，它的政治和社會(huì)屬性完全不亞于其專業(yè)屬性；也是因?yàn)閷＜壹皩W(xué)術(shù)共同體與外界的群體形成互動(dòng)，包括對(duì)科學(xué)模型本身展開(kāi)廣泛討論，將有助于形成更強(qiáng)健、更有效的結(jié)論和對(duì)策。

上述兩方面的實(shí)現(xiàn)，須有制度化的體系建設(shè)作為保障，其中包括信息與資源公開(kāi)共享機(jī)制、對(duì)話溝通機(jī)制及必需的法律體系建構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部，通過(guò)法律與制度設(shè)計(jì)確保實(shí)現(xiàn)科學(xué)支持決策；而在全球范圍內(nèi)，則要完成促進(jìn)各國(guó)科學(xué)家、政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)的任務(wù)，共同應(yīng)對(duì)全球性的公共安全危機(jī)。如果沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，即便卓越的科學(xué)研究能夠提供充分的決策依據(jù)，但在面對(duì)危機(jī)時(shí)也極有可能一籌莫展，這樣的例子在此次新冠肺炎疫情暴發(fā)中并不鮮見(jiàn)。

制度的完善乃至立法還具有另外的深遠(yuǎn)意義和迫切任務(wù)。 如果說(shuō)上述反思科學(xué)和紓解循證困境的目標(biāo)會(huì)因?yàn)闀r(shí)間上的遲滯性而被打折扣（即人們往往選擇當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)去應(yīng)對(duì)它而不是在發(fā)生之前積極采取系統(tǒng)詳盡的預(yù)防措施），那么立法與法律將當(dāng)之無(wú)愧發(fā)揮建立防線的作用； 隨著風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的驟增，法律要調(diào)節(jié)的對(duì)象也會(huì)被大幅拓展，甚至像社會(huì)福利法、勞工法、公民參與決策的權(quán)利等都要被納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理的框架內(nèi)。有力的法律與制度體系為危機(jī)中的各群體尤其是脆弱群體順利渡過(guò)風(fēng)險(xiǎn)提供了必需的權(quán)利與能力。

至此，我們探索提出了有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)情境下的科學(xué)決策模型所具有的一般原則。但是顯然，對(duì)政策研究和實(shí)踐來(lái)說(shuō)，更艱巨的任務(wù)在于將原則落實(shí)為實(shí)際可操作的方法，并建立規(guī)則確保其有效實(shí)施。

 “循證決策”的未來(lái)及對(duì)我國(guó)的啟示

當(dāng)前，循證決策正在?2?個(gè)層面上遭遇風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)： 由于科學(xué)自身固有的不完備性無(wú)法應(yīng)對(duì)越來(lái)越泛在且呈現(xiàn)出系統(tǒng)性特征的風(fēng)險(xiǎn)； 科學(xué)支撐決策的固有傳統(tǒng)并沒(méi)有隨著具體時(shí)-空條件的變化而變化——風(fēng)險(xiǎn)及其情境已然改變，科學(xué)卻依然是原來(lái)的科學(xué)。本文對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情境下，科學(xué)與決策以協(xié)同為特征的關(guān)系模式建構(gòu)做了探索性分析；但是，如何將這一協(xié)同模式嵌入我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的全局，需要從提高科技治理能力的視角來(lái)開(kāi)啟科學(xué)與決策關(guān)系的變革，而旨在實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的國(guó)家制度建設(shè)目標(biāo)已對(duì)這場(chǎng)變革賦予了具體任務(wù)和要求。

明確并始終強(qiáng)調(diào)循證原則在科技決策中的作用，用綜合、系統(tǒng)的視角而不是功利性的、追求短期利益的導(dǎo)向認(rèn)識(shí)科學(xué)。在科學(xué)與決策之間關(guān)系的問(wèn)題上，可以看到本文提到的已有?3?種關(guān)系模式在我國(guó)現(xiàn)行的科技決策體系內(nèi)同時(shí)存在。卓越的科學(xué)支撐善治，本質(zhì)上是一個(gè)治理問(wèn)題，它囊括了政治、經(jīng)濟(jì)、法律及社會(huì)建設(shè)等多個(gè)制度和行動(dòng)領(lǐng)域，因此必須超越單一科學(xué)的視角和邏輯尋找和建立多科學(xué)融合之道。同時(shí)，它要求科學(xué)知識(shí)和證據(jù)的提供者與決策者摒棄對(duì)科學(xué)活動(dòng)絕對(duì)化、實(shí)用化的行為與傾向，在部署科學(xué)任務(wù)、配置科技資源、監(jiān)督科學(xué)研究過(guò)程及評(píng)估科學(xué)活動(dòng)成果時(shí)，用符合國(guó)家戰(zhàn)略布局與實(shí)際需求的方法取代只注重短期效益的做法。唯如此，才能對(duì)決策活動(dòng)提供有效的支撐依據(jù)。

協(xié)同型的科學(xué)與決策關(guān)系要求在中觀制度層面建立對(duì)話、溝通與協(xié)商機(jī)制，這是建立現(xiàn)代治理體系的應(yīng)有之義。協(xié)同型的科學(xué)與決策關(guān)系要以對(duì)話與協(xié)商機(jī)制為保障，其宗旨不在于強(qiáng)調(diào)共性，而在于“放棄”：放棄不同群體之間存在于思維、語(yǔ)言、方法論，以及最表面的各利益相關(guān)者所在領(lǐng)域之間的邊界與鴻溝。“放棄”絕不簡(jiǎn)單意味著在不同意見(jiàn)之間取折衷，而是要給予專家知識(shí)和科學(xué)證據(jù)充分的表達(dá)空間并由正式制度予以保障。不以非科學(xué)的力量干擾科學(xué)意見(jiàn)發(fā)聲，唯如此才有可能形成不斷趨近完備的、客觀中立的科學(xué)證據(jù)，才能真正起到科學(xué)支撐決策的作用，讓循證更加名副其實(shí)。

從治理能力建設(shè)的角度，必須要有意識(shí)地將除專業(yè)技術(shù)人員和決策者之外的其他群體納入決策框架，還原和發(fā)揮他們的能動(dòng)性而不只是將他們作為政策的被動(dòng)承接者。事實(shí)表明，公共安全危機(jī)中的科學(xué)決策，一方面仍然深深受制于一國(guó)科技體制乃至基本政治制度的結(jié)構(gòu)性特征，另一方面還需對(duì)前所未有且變動(dòng)不居的現(xiàn)實(shí)做出彈性回應(yīng)。正如高頻的社會(huì)流動(dòng)與高效的行政動(dòng)員能力，應(yīng)當(dāng)是我們分析新冠肺炎疫情在最初傳播路徑與控制機(jī)制的基本出發(fā)點(diǎn)。雖然嵌入的邏輯增加了認(rèn)識(shí)與實(shí)踐科學(xué)決策過(guò)程及其邏輯的復(fù)雜性，但它是科學(xué)證據(jù)得以有效支撐決策的應(yīng)有之義，而不是粉飾決策合理性的一個(gè)口號(hào)。

以循證為原則建立科學(xué)與決策關(guān)系，是現(xiàn)代公共決策實(shí)踐的普遍原則，也是現(xiàn)代治理體系建立的前提。對(duì)于公共政策的研究者和實(shí)踐者而言，需要時(shí)時(shí)追問(wèn)科學(xué)知識(shí)的完備性和反思其作為證據(jù)的合理性：它是否在可能的范圍內(nèi)最大程度整合專業(yè)知識(shí)、消弭利益鴻溝、吸納建設(shè)性的異見(jiàn)、包容社會(huì)分化，以及最終它是否通過(guò)一套恰當(dāng)?shù)闹贫劝才排c機(jī)制設(shè)計(jì)，以令人信服的姿態(tài)為決策保駕護(hù)航。這是循證決策的內(nèi)在要求，也是我們提升國(guó)家治理水平、完善國(guó)家制度的努力方向。（作者：呂佳齡，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；溫  珂，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員、創(chuàng)新發(fā)展政策研究所執(zhí)行所長(zhǎng)。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）