中國網/中國發展門戶網訊 國際科技合作作為科技創新的有機組成部分，其發展演進受全球科技產業變革、國家科技創新發展階段和需求，以及合作的外部環境等多重因素的影響?。隨著我國國際科技合作的不斷深化，如何制定適應當前科技創新和國際合作趨勢、滿足我國經濟社會高質量發展需求的國際科技合作政策，是現階段亟待思考的問題。

我國國際科技合作政策對國際形勢與環境的響應

國際科技合作是國家總體外交的組成部分，同時也是經濟建設、社會發展、科技進步的重要支撐。我國國際科技合作政策的制定，與國際形勢、國內外環境、國家在處理國際關系時的方針、路線，以及我國整體科技實力的變化密不可分。新中國成立以來，我國對國際科技合作的定位經歷了?4?個階段（表?1）。

第一階段（1949—1977年）：對外科技合作以面向社會主義國家為主

新中國成立之初，我國科技基礎十分薄弱。在世界格局受“社會主義”和“資本主義”兩大陣營關系左右的時期，西方國家對我國全面封鎖，我國對外科技合作主要面向社會主義國家開展，特別是以學習蘇聯的技術為主。例如，1950?年《中蘇友好同盟互助條約》的簽訂拉開雙方科技合作的序幕；1952?年我國與捷克斯洛伐克簽署了新中國首個政府間科技合作協定；1954?年簽訂《中蘇科學技術合作協定》等。當時的對外科技合作與交流，有力促進了新中國的國民經濟發展和科技進步，并一直持續到中蘇關系交惡。

20?世紀?60?年代末至?70?年代，國際、國內形勢開始發生重大轉折。國際上，美國在越南戰場上失敗、美蘇冷戰愈演愈烈，我國恢復了聯合國安理會常任理事國席位。在國內，科技上，我國自主研發的原子彈和氫彈成功爆炸；對外關系上，“文革”短暫影響了我國對外科技合作的有序推進。這些國際、國內重大事件的發生，推動了我國對外科技合作工作進入下一個階段。

第二階段（1978—1985年）：對外科技合作開始轉向西方國家

改革開放初期，國家就對外科技合作工作及時作出戰略調整，我國對外科技合作開始步入全面學習和引進西方先進技術的階段，標志性的事件是中美之間開始科技接觸與合作。這一時期的對外科技合作，極大推動了我國科技實力的全方位重塑和提升，同時促進了經濟社會發展。

第三階段（1986—2017年）：國際科技合作進入全面、平穩、深入發展階段

這一階段，我國的國際科技合作又可分為兩個時期，即由系統構建國際科技合作政策體系，向全面深化國際科技合作轉變，在此期間實現了科技實力的歷史性跨越。

20?世紀?80?年代中后期開始，國際競爭逐步由政治冷戰轉向經濟熱戰，我國外交和經濟形勢雖有波動但整體趨好，經濟全球化帶動國際科技合作進入新的階段。2001?年，中華人民共和國科學技術部（以下簡稱“科技部”）發布了我國首個國際科技合作政策《“十五”國際科技合作發展綱要》，反映了當時國際形勢，以及國家發展大局對國際科技合作的需求。2006?年，科技部發布了《“十一五”國際科技合作實施綱要》；2011?年，科技部以規劃的形式發布了《國際科技合作“十二五”專項規劃》，國際科技合作政策逐步走向系統化。

“十三五”初期，“國際科技合作”引入“創新”要素，逐步演化成“國際科技創新合作”，并在《“十三五”國際科技創新合作專項規劃》中得以體現。隨著創新驅動發展戰略的深入實施和國際科技合作的全面開展，我國已與?160?個國家建立了科技合作關系，參加國際組織和多邊機制超過?200?個，簽署政府間合作協議?114?項、人才交流協議?346?項。截至?2018?年，我國累計發放外國人才工作許可證?33.6?萬份，在境內工作的外國人已超過?95?萬人。這一階段，我國科技實力實現了從跟跑向并跑，少部分領域向領跑邁進的歷史性跨越，這與過去近?20?年間的國際科技合作密不可分。

第四階段（2018年以后）：在百年未有之大變局下轉向開放創新合作

“十三五”中后期，全球競爭格局進入劇烈重構期，國際科技合作面臨新的機遇和挑戰。黨的十九大報告提出“要加強創新能力開放合作”，圍繞構建對外開放新格局進行了全面部署。國際科技合作是在新形勢下構建開放創新新格局的重要路徑。然而，中美經貿摩擦、科技競爭加劇，以及“逆全球化浪潮”對我國國際科技合作提出了新的挑戰。國際科技合作的思路和方式，開始進入第四發展階段。在這一階段，開放創新成為國際科技合作的另一個主題詞。

“十五”以來我國科技創新政策中的國際科技合作布局研究

國際科技形勢與合作需求在我國科技政策中的體現

我國國際科技合作政策的制定與實施，除了受國際形勢與外交戰略的影響外，也與經濟、科技發展態勢及其對科技合作的需求密不可分，并直接體現在各時期的科技政策/規劃中。表?2?歸納了“十五”以來我國的科技創新政策中，對全球科技發展態勢、我國的發展機遇和國際科技合作現狀的判斷，以及各時期國際科技合作需求。分析可知，“十五”以來，隨著全球經濟一體化和產業分工的持續調整、國際科技競爭的加劇，以及科技創新要素的流動加速，我國的科技創新在各時期有著不同的國際科技合作需求。國際科技合作已不僅是科技創新的手段和保障措施，同時也日益成為科技創新的重要任務和有機組成部分。這些均深刻影響著我國參與國際科技競爭與合作的思路和目標。

國際科技合作思路與目標的演變

進一步對“十五”以來我國的科技創新規劃進行研究，同時與各時期的國際科技合作政策進行交叉分析，可以得到我國國際科技合作發展思路、發展原則和發展目標的變遷（表?3）。

發展思路。“十五”期間我國科技以“跟跑”為主，在主要領域緊跟世界先進水平；進入“十一五”時期，開始把握“世界科學技術發展趨勢”；“十二五”時期開始“瞄準世界科技前沿”；“十三五”時期，明確“把握科技前沿的態勢”。從分析發展思路的演變過程中，可以發現我國也在不斷的創新國際科技合作理念。例如，“十一五”時期以“樹立全球戰略意識、提升合作層次”為主，逐漸轉變為“提高科技發展國際化程度、在開放環境下自主創新”，然后發展為“全方位提升科技創新國際化水平、以全球視野謀劃和推動創新”。

發展原則。在相當長時間內，技術引進是我國開展國際科技合作的主要形式和目的。“十五”期間強調“自主研究、開發與引進、消化吸收相結合”，并在具有相對優勢或戰略必爭的關鍵科技領域實現技術跨越；“十一五”期間，不再僅僅依靠引進具體技術，而是轉向利用全球科技資源；“十二五”期間，我國自主創新能力有了大幅提高，科技創新環境也變得更加開放，此時更加注重“吸引”資源，擴大開放首次成為科技創新的強大動力；進入“十三五”以后，我國確定“以擴大開放和全球視野為‘重要導向’”，更加注重人才、技術、資本等創新要素的流動，同時強調在全球范圍內“配置”資源，形成“以流動促配置”“以開放格局參與全球治理”的環境。

發展目標。“十五”期間，我國國際科技合作以為奠定經濟、社會發展的科技基礎為主；“十一五”期間，國際科技合作開始支撐國家總體外交；“十二五”期間，通過國際科技合作推動我國跟上全球科技發展潮流；“十三五”期間，強調全方位融入全球創新網絡，同時成為某些領域的引領者。此外，由于科技創新對外交的支撐作用更加明確，“科技外交”正式在“十三五”科技規劃中被提出。在具體指標方面，“十二五”期間的科技規劃還新增了專利合作條約（PCT）申請量和國際科技論文被引排名等指標。

總體來看，我國國際科技合作發展思路、發展原則和發展目標的變遷，均是伴隨著國際科技形勢、自身發展需求，以及各階段的實力和水平而不斷調整的，而各時期的國際科技合作重點工作也隨著發展思路、發展原則和發展目標的變化而做出戰略部署和調整。

國際科技合作重點工作的演進方式

進一步對“十五”以來國際科技合作政策重點工作的演進方式進行研究。表?4?給出了“十五”—“十三五”時期，科技創新規劃及國際科技合作政策中部署的國際科技合作重點工作，并對各時期重點工作及其主要內容進行了標識。

分析顯示，“十五”以來我國國際科技合作重點工作，經歷了不斷豐富和清晰的演進過程。“十五”時期，國際科技合作政策主要針對項目、人才、基地/平臺、大科學等方面。該階段仍為“追趕階段”，因而國際化活動內容尚不豐富，且未有針對國際科技合作的保障措施。

“十一五”時期，國際科技合作正式提出了完善“政府間合作模式”“國際標準制定”等內容；同時開始重視國際科技合作協調、咨詢及評估機制，以及強調國際科技合作管理人才的培養。在此時期，國際科技合作工作得到極大豐富，但除“引進海外人才”外，其他各項工作的具體內容尚未充分細化。

“十二五”期間，我國國際科技合作進一步納入了“國際組織”和“PCT專利”內容。“政府間合作模式”演化為“政府間科技合作機制”，同時將“科技對外援助”等與發展中國家的合作寫進了科技創新規劃。在保障措施方面，開始初步提及優化我國國際化服務市場環境。該時期，國際科技合作重點工作得到豐富的同時，工作內容更加明確和精細化。

“十三五”期間，我國國際科技合作的視野更加寬廣。例如，在國際科技合作政策中，增加了“國際科技服務人才”的內容，并且更加重視駐外機構和科技外交官的作用等。而且，隨著“一帶一路”建設的走深走實，在迎來新的國際科技合作重點工作的同時，國際科技合作的形式也更加多元化。

研究顯示，科技創新規劃及國際科技合作政策中，涉及的國際科技合作重點工作和內容，隨著時間的推移越來越豐富，《“十三五”國家科技創新規劃》及《“十三五”國際科技創新合作專項規劃》中，包含了幾乎各時期重要的國際科技合作重點工作。部分重點工作不但從“十五”時期延續至今，而且還有了更加豐富的內涵。例如：“十五”期間，我國國際科技合作重點工作之一是保證各類政府間科技合作渠道的暢通；到“十三五”時期，我國與發達國家、周邊國家、發展中國家、國際組織，已經形成了多層次、多元化的合作渠道，該任務則演變為“進一步創新政府間科技合作的機制”。又如：“十五”期間對“民間科技合作”的需求是“發揮一定的作用”；到“十三五”時期，“民間科技合作”成為合作的主要途徑之一，由此可見該重點工作得到了重視和強化。

研究中還發現，各時期的國際科技合作政策中，僅在《“十一五”國際科技合作實施綱要》中給出了國際科技合作領域，其他時期均未明確提及相關內容，可見該要素有所弱化。考慮到領域合作的重要性，未來應在國際科技合作政策中對其予以完善。

對新時期國際科技合作政策布局的思考

“十三五”中后期，我國國際科技合作在從跟隨到引領的變化過程中，外部環境發生了深刻變化。美國與我國在經貿、科技領域發生摩擦，“逆全球化浪潮”和貿易保護主義的抬頭，各國對中國崛起的疑慮和擔心，以及我國在全球化過程中處理掌握國際規則的方式和能力等，都影響著新形勢下開展國際科技創新合作的思路和方式。內外環境倒逼我們用前所未有的思路，去理解新時代的全球化、國際化與國際科技創新合作，以制定適應當前形勢的國際科技合作政策。十九大報告提出的“推動形成全面開放新格局”，2019?年?5?月中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于加強創新能力開放合作的若干意見》，都對新時期國際科技創新合作提出新要求。研究表明，“十四五”期間，國際科技合作應從落實黨和國家的外交大政方針、提升全球資源配置能力、促進人才交流、加強平臺建設、引導企業積極“走出去”，以及完善合作政策、優化合作環境等方面，多角度謀劃合作布局，有針對性地開展國際科技合作。

落實黨和國家的外交大政方針。新時期國際科技合作，應始終堅持和圍繞黨中央對外交大政方針和戰略的總體領導和部署，形成黨中央總攬全局、協調各方的對外合作大協同格局。繼續發揮科技創新對中國特色大國外交的支撐作用，重視“民間科技合作”紐帶的建立和維護，不斷擴大我國的“朋友圈”。始終重視國際科技合作在各領域的布局，充分結合“一帶一路”建設，有效發揮科技創新合作的先導作用，同沿線國家發展戰略、科技創新需求對接，打造“一帶一路”創新共同體，加強創新成果共享。

提升全球創新資源配置能力。應穩步推動科技計劃/項目的對外開放，鼓勵外籍專家參與我國科技創新規劃研究編制，深入參與項目實施。提升科技創新主體利用全球創新資源的能力，提出、發起和組織國際大科學計劃、大科學工程，并依此聚集全球資源，開展高水平科學研究，共同應對全球挑戰。鼓勵高新技術、裝備制造的進出口，加快高技術貨物貿易優化升級，推進更高水平對外開放。

進一步促進人才資源的國際流動。持續優化創新、創業、營商環境，構建領軍人才、青年人才、留學生等梯次化人才隊伍；創新用才方式和激勵機制。加強制度保障和環境建設，促進人才創新資源的有序流動，繼續優化和創新人才科研、工作、居住、出入境等便利化措施，提高對各類人才的吸引力和凝聚力。

建設合作平臺鏈接全球創新資源。對標國際規則和慣例，優化各層級國際科技合作基地和平臺；鼓勵各類創新主體搭建合作平臺，共建新型聯合研發機構，打造創新合作新高地；同時，完善國際創新合作信息、資金、渠道、培訓等中介服務平臺，提升服務質量。

發揮企業的科技創新主體作用。推動企業深度參與國際科技合作，規范企業海外經營行為，遵守國際慣例，促進裝備、技術、服務“走出去”的同時，積極向全球價值鏈高端躍升。營造國際一流的市場環境，引導外資流向我國高新技術產業。提升各類創新主體的知識產權保護和維權意識，打造公平競爭的國際化創新創業環境。

進一步完善有利于創新要素流動的配套政策。培養國際科技合作管理人才和服務人才。從多元化投入、戰略研究和咨詢、監督評估等方面，形成對國際科技創新合作工作的支撐和保障，做好應對全球動蕩源、科技合作風險、人類共同挑戰的預判和預案。（作者：任孝平、 楊  云、周小林 、南  方，科技部科技評估中心。《中國科學院院刊》供稿）

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