作者：董戰峰 生態環境部環境規劃院研究員；璩愛玉 生態環境部環境規劃院副研究員

中國網/中國發展門戶網訊 2020年政府工作報告要求，編制黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要。規劃綱要編制實施將為黃河流域生態保護和高質量發展提供方向指引和重點舉措。黃河下游由于先天不足的客觀制約和后天失養的人為因素，生態環境形勢不容樂觀，水資源緊缺，發展與環境爭水的矛盾十分突出，生態退化與環境污染交織，河口自然濕地退化趨勢尚未遏制，需要加大生態環境保護力度，夯實高質量發展根本基礎，需要在黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要中予以充分考慮。

黃河下游生態保護面臨突出問題

水資源衰減與用水剛性增長矛盾突出，用水效率有待提高。區域經濟社會發展和生態環境保護競爭性用水激烈，水資源短缺將成為長期制約區域高質量發展的關鍵瓶頸要素。同時，河南、山東所處的下游地區作為中國的農產品主產區、人口聚居區，經濟社會發展，城鎮化工業化“與河爭地”的現象非常突出，農業種植規模與水資源條件不匹配。

河流生態功能持續退化，河口自然濕地功能萎縮。黃河干流高度人工化，河道徑流受水量調度高度影響，造成汛期河道水量明顯下降，河流洪水過程、水文情勢、生態功能受到嚴重影響，河水難上灘，河流河岸生態系統受損。部分河段水電開發程度高，河流縱向連通性遭到嚴重破壞，生態流量被擠占，河流廊道生態功能嚴重退化。黃河入海水沙減少，影響河口濕地淡水水源補給，破壞了近海生物的生存壞境和鹽沼濕地生境分布格局，“河-海-陸”水文連通受阻，濕地植被持續退化。

部分地區環境污染嚴重，生態環境風險高。黃河流域下游部分縣級以上城鎮集中式飲用水水源地和農村水源地不能滿足規范化建設要求。城鎮污水處理能力不足、管網不健全、雨污混流溢流等現象還比較普遍，部分地區存在污水未收集處理直排入河現象。黃河河南段仍存在破壞黃河生態的違法案件線索，黃河濕地自然保護區核心區內仍有魚塘未清退。黃河中游河南省三門峽等地區土壤存在不同程度重金屬超標現象。

灘區是黃河下游河道的重要組成部分，具有行洪、滯洪和沉沙的重要功能。黃河下游河道內有120多個大小不等的灘地，涉及河南、山東兩省43個縣（區）。灘區治理壓力大，防洪減淤仍存較大隱患。

推進黃河下游生態保護與發展重點任務

加強水資源節約集約利用。進一步實施流域水資源統一管理和精細調度，充分考慮下游生態取水尤其是黃河三角洲濕地的生態補水。在灘區深入開展節水農業、循環農業、有機農業、現代林業和生物肥料等技術研發，大力推進農業節水，推進高效節水灌溉工程建設，積極發展應用節水綜合技術。實施全社會節水行動，推動建立節水激勵機制。加強生態流量管理，強化流域重大控制性水利水電工程水量統一調度，實行最嚴格水資源管理制度。

加大生態保護修復力度。推進黃河灘區治理，重點修復黃河三角洲濕地生態系統，加快實施黃河三角洲國際重要濕地保護與恢復工程。落實河口生態流量（水量）保障目標，有序開展退耕還濕、退養還灘、河岸帶生態保護與修復、有害生物防控，推進河口濕地自然修復與科學管理，采取水量調度與生態流量管理、生態水量保障與生態補水、人工干擾影響河湖阻隔的生態連通等措施，促進河口敏感、重要生態系統的結構與功能修復。

強化污染綜合治理。加強工業集聚區污水集中治理設施建設，推動城鎮污水處理設施及污水收集管網建設與改造、污泥處理、城市黑臭水體治理。優先開展飲用水水源地等敏感區域農村環境綜合整治。對灘區居民點外遷的農村社區生活污水進行集中處理，對灘區內保留村莊因地制宜進行處理處置。河南省沿黃各市及河南沿黃部分城市加快推進冬季清潔取暖改造，持續深化工業爐窯大氣污染綜合治理，加強重點行業揮發性有機物治理等。加強涉重金屬行業污染防控，開展農田周邊涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治，以危險廢物為重點開展固體廢物排查與綜合整治。

探索高質量發展路徑。依托和發揮黃河流域特色生態資源稟賦優勢，發展生態產業，著力打造黃河生態環境保護、文化旅游、教育科研等領域的“河南樣版”和“山東樣板”。在灘區實施糧食高產創建、高效特色農業、標準農田建設等項目，發展精品農產品生產基地，全面提升黃河灘區現代農業發展水平，提高灘區綠色農產品供給能力及市場競爭力，促進農業提質增效和可持續發展。加快推進新一代信息技術、新材料、新能源、生物技術、節能環保、高端裝備制造等戰略性新興產業發展。

建立健全黃河下游生態保護與發展長效機制

加大對黃河下游的投入力度。目前生態環境保護專項資金主要包括大氣、水、土壤和農村污染治理資金，生態保護、環境應急、監測監控等能力建設缺少對應的專項資金。應研究設立黃河生態環境保護修復基金或專項資金，完善環保投資中央項目儲備庫，對生態保護修復任務重、生態環境質量改善明顯的地區給予重點支持，加大對灘區生態治理的支持力度。

不斷健全生態補償機制。完善對均衡性、重點生態功能區等一般性轉移支付資金管理辦法，不斷加大下游地區、徑流區及重點水源區域困難縣區的支持。探索建立跨界斷面水質水量雙控的流域生態補償機制，完善和推廣黃河流域水權交易機制，組建黃河流域水權交易中心。建立灘區生態移民補償機制，探索多元化補償方式，對因加強生態環境保護付出發展代價的地區實施補償。

嚴格生態環境監管與執法。建立黃河下游黃河生態環境保護聯防聯控機制，由河南、山東各級政府牽頭負責統一協調組織生態環境、自然資源、農業農村等涉河部門建立聯合執法機制。相關涉河部門聯合對各行業內法規進行梳理，查找沖突點與契合點，逐一進行分析研判，建立一套完善的聯合執法法律法規支撐系統。強化與公、檢、法機關的溝通協作機制建設，加強執法聯動，明確涉河刑事案件和公益訴訟案件等銜接程序，規范案件辦理工作，形成有效的執法合力，有力打擊黃河下游河道內各類涉河違法活動。

打通生態環境信息共享平臺。加強黃河下游地區大氣、水、土壤等生態環境信息公開，聯合建立信息公開和共享平臺，形成生態環境質量、污染源排放、環境執法、環評管理、自然生態、核與輻射等數據整合集成、動態更新，實現下游地區生態環境大數據共享開放。以生物多樣性優先保護區域為重點，開展生態系統、物種、遺傳資源及相關傳統知識調查，逐步建立監測評估能力，并納入生態環境信息共享平臺。

完善生態環境保護制度。推進大氣污染防治、飲用水水源地保護、土壤污染防治等地方立法和標準制定，形成和固化最嚴格的水功能區劃制度、排污口設置管理制度、水資源管理和節約制度、生態保護紅線監管制度、河道管理和灘區治理制度、生態環境分區管控制度、區域協同監督管理制度、生態保護補償制度等，為黃河流域下游治理與保護提供制度保障。