作者：董戰(zhàn)峰 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員  郝春旭 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副研究員

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 生態(tài)補償機制是打通“綠水青山就是金山銀山”的重大措施。國家高度重視生態(tài)補償機制建設，鞏固脫貧成果，提高脫貧質(zhì)量，為打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)與污染防治攻堅提供長效機制保障。

中國推動多項生態(tài)補償政策實施助力生態(tài)扶貧

2016年5月，國務院印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，指出“結合生態(tài)補償推進精準扶貧，對于生存條件差、生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護修復的地區(qū)，結合生態(tài)環(huán)境保護與治理，探索生態(tài)脫貧新路子”，這是推進生態(tài)保護補償體制機制創(chuàng)新，推進重要生態(tài)地區(qū)扶貧工作的重要舉措。2018年1月，《生態(tài)扶貧工作方案》制定，要求不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大貧困地區(qū)和貧困人口生態(tài)補償受益程度，旨在建立公平性的貧困地區(qū)生態(tài)保護利益機制。2018年12月，《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》印發(fā)，提出在生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)，加大投入力度，積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，通過多元化、市場化方式，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。同月，《關于生態(tài)環(huán)境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》印發(fā),明確提出要擴大區(qū)域流域間橫向生態(tài)保護補償范圍，讓更多深度貧困地區(qū)受益，這是通過流域上下游橫向補償工作推進對貧困地區(qū)和人口的補償。2019年8月，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第五次會議，特別強調(diào)“全面建立生態(tài)補償制度，健全區(qū)際利益補償機制和縱向生態(tài)補償機制。要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付”，這為經(jīng)濟發(fā)展滯后的貧困地區(qū)實施生態(tài)補償提供了方向。

生態(tài)補償機制為生態(tài)脫貧提供有效路徑 

跨省流域生態(tài)補償加速上游地區(qū)生態(tài)脫貧。新安江、九洲江、汀江-韓江、東江、引灤入津、赤水河以及密云水庫及上游等7個跨省流域已開展上下游橫向生態(tài)補償，累計落實生態(tài)補償獎勵資金63億元。2019年，落實密云水庫上游潮白河、九洲江、汀江—韓江流域上下游橫向生態(tài)保護補償獎勵資金13億元。例如，自實施河北省引灤入津流域上下游生態(tài)補償以來，2018年承德全市14.31萬貧困群眾實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率下降到2.52%，平泉市高質(zhì)量脫貧出列，興隆、灤平、承德縣達到貧困縣退出標準。長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償為生態(tài)減貧脫貧提供資金保障。國家積極推進長江流域生態(tài)補償工作，2018年-2019年落實長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復獎勵資金130億元，促進酉水、滁河、淥水流域先后建立跨省上下游橫向生態(tài)補償機制，助推上游地區(qū)生態(tài)減貧脫貧。如赤水河流域的四川省古藺縣實施萬畝甜橙基地、千畝趕黃草核心基地、千畝高山優(yōu)質(zhì)蔬菜核心基地等項目，帶動904戶貧困戶人均增收3000余元。

國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付緩解發(fā)展受限地區(qū)的“綠色貧困”問題。自2008年中央財政設立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以來，國家不斷加大對重點生態(tài)功能區(qū)的保護力度。2019年中央財政下達重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付811億元，比上年增加90億元，增幅達12.5%。國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付緩解了生態(tài)產(chǎn)品提供地區(qū)與受益地區(qū)的公共服務水平不平衡問題，特別是發(fā)展受限地區(qū)的“綠色貧困”問題。

多元化生態(tài)補償機制推進貧困區(qū)生態(tài)減貧脫貧 

綠色產(chǎn)業(yè)補償模式助推流域上游生態(tài)減貧脫貧。流域生態(tài)補償給上游地區(qū)的發(fā)展設置了約束空間，促進了上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構綠色發(fā)展，實施流域生態(tài)補償產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整效益顯著，推進了流域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，培育了特色優(yōu)勢生態(tài)產(chǎn)業(yè)。流域生態(tài)補償帶來的上游地區(qū)綠色就業(yè)，為上游地區(qū)帶來就業(yè)機會，產(chǎn)生顯著減貧脫貧效益。異地開發(fā)生態(tài)補償模式加快貧困地區(qū)脫貧。浙江省磐安縣是錢塘江、靈江等水系的發(fā)源地之一，金華市和磐安縣通過市縣聯(lián)手、異地開發(fā)，實施異地扶貧“造血”，在金華市工業(yè)園區(qū)設立了一塊“飛地”，即金磐扶貧開發(fā)區(qū)，金磐扶貧開發(fā)區(qū)吸引了130家企業(yè)入園，為磐安和金華分別解決1000多勞動力就業(yè)，開發(fā)區(qū)發(fā)展帶來的利稅加快了磐安脫貧步伐，磐安縣摘掉了貧困縣的帽子，走上了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與發(fā)展生態(tài)旅游的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展之路，使得環(huán)境與發(fā)展矛盾得到有效化解。

重要生態(tài)保護區(qū)域生態(tài)補償推動深度貧困地區(qū)脫貧。我國多個貧困縣位于西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，這些地區(qū)大部分處于邊疆地區(qū)、民族地區(qū)，均屬于重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付范圍。深度貧困地區(qū)基礎設施欠賬較多，基本公共服務缺口較大，重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付向深度貧困地區(qū)傾斜，加快補齊貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境、道路建設等基礎設施的短板，強化生態(tài)扶貧。林業(yè)生態(tài)補償推動帶動林農(nóng)脫貧。通過組建扶貧攻堅造林專業(yè)合作社，吸納貧困人口參與生態(tài)建設等方式增加貧困農(nóng)民收入。大力推進綠色產(chǎn)業(yè)脫貧，通過發(fā)展林下經(jīng)濟、木本油料、森林旅游、特色林果等綠色富民產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)。通過推進林業(yè)科技創(chuàng)新脫貧，組織選派林業(yè)專家、科技特派員，與貧困戶實現(xiàn)“一對一”精準對接幫扶，培訓新型職業(yè)林農(nóng)，提升貧困人口技能，持續(xù)輸送林業(yè)工作人員。

鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)果要持續(xù)完善生態(tài)補償機制

持續(xù)加大中央財政對生態(tài)重要的貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。增加對生態(tài)脆弱和生態(tài)保護重點地區(qū)的支持力度，增加對中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，對重要生態(tài)區(qū)域或者生態(tài)要素實施國家購買，建立長效投入機制；在國家財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加生態(tài)補償項目，建立有利于生態(tài)保護和建設的財政轉(zhuǎn)移支付制度，為生態(tài)扶貧奠定資金保障。

提高貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護各類專項資金的績效水平。適當提高主要生態(tài)公益林的補助標準，在生態(tài)環(huán)境保護各類專項資金使用和項目安排上要體現(xiàn)對欠發(fā)達地區(qū)或流域生態(tài)環(huán)境保護的支持，促進貧困地區(qū)實施生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，實現(xiàn)生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動。探索建立可持續(xù)市場化生態(tài)融資機制為生態(tài)扶貧提供杠桿作用。建立生態(tài)補償基金，發(fā)揮財政投資引導帶動和杠桿效應，并通過收益優(yōu)先保障機制吸引金融機構以及社會資本投入，采用股權投資方式重點支持以PPP和第三方治理模式實施重大生態(tài)環(huán)境保護項目，拓展貧困地區(qū)生態(tài)保護的資金投入渠道和規(guī)模。

完善生態(tài)補償實施能力鞏固生態(tài)扶貧成效。補償標準逐步從投入治理成本轉(zhuǎn)向發(fā)展機會成本，轉(zhuǎn)向生態(tài)效益貢獻成本。強化縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價與考核在資金調(diào)節(jié)中的作用，以生態(tài)保護運營成本為基礎、以重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)域發(fā)展權損失為上限，酌情逐年提高重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金標準，保障貧困地區(qū)基本的發(fā)展權益。