作者：董戰(zhàn)峰 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 今年的全國兩會上，長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償受到高度關(guān)注。3月11日，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在記者會上表示，財政部會同生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和其他相關(guān)部門正在積極推動長江生態(tài)補償，去年中央財政資金拿出50億元用于推動支持長江流域生態(tài)補償，取得了很好成效，會進一步擴大、深化、運用好生態(tài)補償機制。在國家有關(guān)部委大力推動下，以生態(tài)補償為抓手推進“共抓大保護”的工作力度前所未有，長江經(jīng)濟帶全流域、多方位的生態(tài)補償體系正在形成。生態(tài)補償機制已成為長江經(jīng)濟帶上下游開展綜合治理的重要手段。完善長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償長效機制，需從實際出發(fā)，抓住關(guān)鍵問題，抓重點、補短板、強弱項，不斷強化共抓大保護的協(xié)同性。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制建設(shè)的重要性

中央高度重視長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償制度建設(shè)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。”這是在新的歷史起點上推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的總要求和根本遵循。2018年2月，財政部印發(fā)《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》，明確提出要積極發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，推動長江流域生態(tài)保護和治理，建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制，加大中央財政政策支持力度，增加均衡性轉(zhuǎn)移支付分配的生態(tài)權(quán)重，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對長江經(jīng)濟帶的直接補償，實施長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復(fù)獎勵政策，加大專項對長江經(jīng)濟帶的支持力度。2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》，提出要健全投資與補償機制，拓寬投融資渠道，完善流域生態(tài)補償。

生態(tài)補償成為長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措。長江流域是我國重要的經(jīng)濟帶之一，是人口和經(jīng)濟高度集聚的區(qū)域，是我國生物多樣性資源高度豐富的流域，也是我國重要的生態(tài)保護和建設(shè)區(qū)。隨著長江流域社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，開發(fā)和保護矛盾日益突出，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系失調(diào)，沒有理順流域上下游各相關(guān)方的經(jīng)濟關(guān)系和生態(tài)關(guān)系，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境需求和供給不均衡，產(chǎn)生了植被破壞嚴(yán)重、水土流失加劇等一系列威脅流域生態(tài)安全的問題，直接影響中下游的生態(tài)環(huán)境，中游河湖關(guān)系失調(diào)、濕地退化嚴(yán)重，下游一些地區(qū)的資源環(huán)境超載問題突出。生態(tài)補償機制作為緩解環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的重要手段，是長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護工作中不可或缺的環(huán)節(jié)。

生態(tài)補償機制是打通“兩山”通道的重要制度手段。生態(tài)補償機制是通過財政支付轉(zhuǎn)移等綜合性手段解決流域上下游發(fā)展權(quán)不平等、生態(tài)經(jīng)濟利益不平衡、生態(tài)資產(chǎn)配置不合理等問題的一種機制。綠水青山既是自然財富、生態(tài)財富，又是社會財富、經(jīng)濟財富，但當(dāng)前綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的通道尚不暢通，生態(tài)保護補償?shù)哪康木褪且Ｗo好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，可有效增加生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，是一種可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，有助于實現(xiàn)金山銀山和綠水青山的有機統(tǒng)一。生態(tài)補償作為“綠水青山就是金山銀山”的變現(xiàn)機制，在長江流域推廣和實施具有重要的現(xiàn)實意義。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制建設(shè)的關(guān)鍵問題

圍繞長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設(shè)需要，以促進環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)健康安全、生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)增值為目標(biāo)，綜合考慮長江經(jīng)濟帶上下游各地經(jīng)濟發(fā)展階段的差異性和生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)供給的不均衡性，充分創(chuàng)新運用多種補償方式，既要輸血加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入，又要大力營造環(huán)境并采取有效措施，扶助上游地區(qū)增強造血功能，合理彌補環(huán)境保護較好區(qū)域和企業(yè)為保護流域環(huán)境而損失的機會成本，逐步實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶上下游公平、科學(xué)、合理、高效利用長江流域生態(tài)環(huán)境資源，合理分擔(dān)長江經(jīng)濟帶各段區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護責(zé)任，促進建立一種長效的長江經(jīng)濟帶九省兩市生態(tài)環(huán)境共同治理機制。

生態(tài)補償主體與對象。長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償主體主要有中央政府、上下游地方政府以及長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護受益主體。對于長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責(zé)關(guān)系比較清晰的，則主要由上下游地區(qū)間橫向補償機制解決；對于上游水源地保護、生態(tài)涵養(yǎng)等具有顯著公共效益的補償，則中央政府在事權(quán)分工上要予以支持。水利開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)單位等作為受益主體也是重要補償主體。補償對象主要為提供長江經(jīng)濟帶生態(tài)效益服務(wù)，達(dá)到環(huán)境保護要求的地方政府，為長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護造成發(fā)展機會成本損失的地方政府和農(nóng)戶等相關(guān)方。

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。長江經(jīng)濟帶不同省份經(jīng)濟發(fā)展差異性很大，不宜采用統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，考慮建立基礎(chǔ)補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的差別化跨界生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系。補償標(biāo)準(zhǔn)測算可包括：以上游地區(qū)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)所付出的努力即直接投入為依據(jù)；以上游地區(qū)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)所喪失的發(fā)展機會的損失即間接投入為依據(jù)；上游地區(qū)為進一步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量而新建環(huán)境保護設(shè)施、水利設(shè)施、新上環(huán)境污染綜合整治項目等方面的延伸投入。各跨界省份可依據(jù)需求協(xié)商議定。

生態(tài)補償方式。從目前國內(nèi)生態(tài)補償實踐經(jīng)驗來看，長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償?shù)姆绞街饕谡鲗?dǎo)下的財政轉(zhuǎn)移支付，補償方式以政府主導(dǎo)型為主。創(chuàng)新多元化生態(tài)補償方式，需要充分調(diào)動長江經(jīng)濟帶上下游地方政府之間的積極性，創(chuàng)新運用多樣化補償方式，包括政策性補償、市場化補償，如水權(quán)交易、排污權(quán)交易等，調(diào)動各利益相關(guān)方的積極性。隨著水權(quán)體系的完善，政策運用的市場化環(huán)境的成熟，可逐漸轉(zhuǎn)型到運用市場補償為主的方式。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制建設(shè)建議

強化長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制建設(shè)的立法保障。強化長江經(jīng)濟帶生態(tài)法治保障，盡快研究制定長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護法，或者出臺長江保護法，明確界定中央、各地方、各部門的生態(tài)環(huán)境保護事權(quán)劃分，明確實施生態(tài)保護補償?shù)闹匾裕ρa償基準(zhǔn)、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)防共治機制等進行具體明確。

分步完善長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制建設(shè)。長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制建設(shè)堅持先易后難，試點先行、重點突破。首先積極推動各省區(qū)市建立省內(nèi)上下游生態(tài)補償機制，然后逐步擴大到跨省上下游生態(tài)補償機制，最終建立以干流跨界斷面水質(zhì)為主、向中上游地區(qū)傾斜的補償資金分配標(biāo)準(zhǔn)，形成長江干流生態(tài)補償制度。在推進長江經(jīng)濟帶上下游生態(tài)補償?shù)耐瑫r，探索在長江經(jīng)濟帶建立重要生態(tài)功能區(qū)、濕地等領(lǐng)域建立生態(tài)補償機制的可行路徑，以流域生態(tài)補償機制為核心，充分發(fā)揮不同領(lǐng)域生態(tài)補償機制的協(xié)同效應(yīng)。

拓寬長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道與補償方式。以提高長江中上游生態(tài)屏障地區(qū)生態(tài)功能為抓手，加大對這些地區(qū)的直接補償力度。以拓寬生態(tài)補償融資渠道為目標(biāo)，探索構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償基金，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)補償投融資機制。探索生態(tài)補償與精準(zhǔn)脫貧有機結(jié)合的路徑，建立為農(nóng)戶和居民帶來持續(xù)性收入來源的造血式、引導(dǎo)式生態(tài)補償機制。探索自然生態(tài)資源占用生態(tài)補償和自然生態(tài)產(chǎn)業(yè)化路徑，把生態(tài)補償融入?yún)^(qū)域發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)承接、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、共建園區(qū)等方面建立長江經(jīng)濟帶“優(yōu)勢耦合、互利共贏”的產(chǎn)業(yè)補償機制。

在長江經(jīng)濟帶聯(lián)防共治框架下推進流域生態(tài)補償機制建設(shè)。共建協(xié)商平臺，以打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)為抓手，充分發(fā)揮長江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組作用，建立長江流域上下游橫向生態(tài)補償機制，協(xié)商推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護與治理，聯(lián)合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環(huán)評共商、環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)防機制。在聯(lián)席會議制框架下，通過加強引導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)、強化規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江流域九省兩市推進生態(tài)補償機制建設(shè)。

建立統(tǒng)一共享的生態(tài)補償大數(shù)據(jù)平臺為實施補償提供支撐。建議盡快實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶跨省、跨部門的協(xié)同互動和信息資源共享，建立長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償大數(shù)據(jù)平臺，并將其納入長江經(jīng)濟帶大保護綜合信息平臺。國家有關(guān)部門和地方共同制定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方案，統(tǒng)一布局規(guī)劃建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況全覆蓋。建立長江流域水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)流域水質(zhì)變化趨勢分析預(yù)測和風(fēng)險預(yù)警。強化長江流域生態(tài)環(huán)境狀況定期監(jiān)測與評估，特別是自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)等生態(tài)保護重要區(qū)域。