李云龍 中央黨校國際戰略研究院教授 中國人權研究會常務理事

中國網/中國發展門戶網訊 生命權是一切人權的基礎，所有其他人權都建立在生存的基礎之上。貧困阻礙了生存權的實現，是對人權的嚴重限制。消除貧困就是保障人權，同時也是實現其他人權的前提和條件。

消除貧困就是保障人權

中國政府很早就認識到消除貧困的重要性。1986年，中國政府確定以開發式扶貧作為農村扶貧政策的核心和基礎。同時，中國政府成立了扶貧領導機構（國務院貧困地區開發領導小組，后于1993年更名為國務院扶貧開發領導小組），從中央政府層級負責組織、領導、協調、監督、檢查貧困地區的扶貧開發工作。相關省、自治區、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發領導小組，設立了扶貧辦公室，在鄉政府中設置了扶貧專干，負責本地的扶貧開發工作。

1994年3月，中國政府公布《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出要用七年左右的時間，到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。2000年，除少數社會保障對象和生活在自然環境惡劣地區的特困人口，以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決。

2001年，中國政府制訂了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，這個文件最大的亮點是把解決了溫飽問題、但生活尚不富裕的廣大低收入人口納入了政府扶貧范圍。2009年，中國取消了絕對貧困線和低收入線的區別，把低收入線作為貧困線。這樣，中國農村貧困線就提高到1196元。到2010年，貧困地區經濟全面發展，農村居民的生存和溫飽問題基本解決。全國農村扶貧標準從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1274元人民幣。農村貧困人口數量從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人。中國農村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。

在此基礎上，中國政府制定了新的扶貧規劃——《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》，提出了更高的扶貧要求，把扶貧內容擴大到義務教育、基本醫療、住房等公共服務領域，明確規定：“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。”《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》標志著中國農村扶貧開發進入了一個新的階段，從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。

啟動人類歷史上最大規模減貧工程

在農村扶貧取得巨大進展的情況下，中國政府決心投入更大的力量，徹底解決農村貧困問題。2015年11月29日，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，除了重申《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》確定的扶貧目標外，還提出要“確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”一場規模空前的減貧工程由此拉開序幕。

精準扶貧是脫貧攻堅的基本方略。隨著貧困地區基礎設施的不斷完善和經濟的持續發展，農村貧困人口大量減少，開發式扶貧的效率開始降低。大水漫灌式扶貧開發的局限性愈益顯現。盡管投入大量扶貧資金，但取得的效果卻并不十分理想。多年來，扶貧工作始終存在著貧困人口底數不清、針對性不強以及扶貧指向不準的問題。針對這方面的問題，中國政府提出了“精準扶貧”。

習近平總書記說：“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。”

分類脫貧是脫貧攻堅的指導方針。中國政府提出分類脫貧的概念。這就是說，要根據貧困地區和貧困人口的具體情況，因地制宜，采取適合貧困人口特點的脫貧形式。根據2014年底7000萬貧困人口的不同情況，中國政府制定了有針對性的脫貧方案。

首先，對于有勞動能力和生產技能的貧困人口，主要通過發展生產脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發展各種特色產業，推動他們走上經濟內生增長、自主脫貧致富的可持續發展道路。其次，對于自然條件惡劣、生態系統脆弱、不具備生產生活條件的地區的貧困人口，由政府出資遷移到生產生活條件比較好的地方，實現易地搬遷脫貧。再次，對于有勞動能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過提高他們的教育水平，通過職業培訓和職業技能提升，幫助他們在第二和第三產業找到工作崗位，實現轉移就業脫貧。最后，對失去勞動能力、無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的貧困人口，通過把他們全部納入農村最低生活保障制度的辦法來脫貧。

落實脫貧攻堅責任制。中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，要實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。黨中央、國務院主要負責統籌制定扶貧開發大政方針，出臺重大政策舉措，規劃重大工程項目。

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《脫貧攻堅責任制實施辦法》，細化了各部門和各級黨委政府的責任。在中央層面，國務院扶貧開發領導小組負責全國脫貧攻堅的綜合協調，有關中央和國家機關按照工作職責制定配套政策并組織實施，中央紀委機關對脫貧攻堅進行監督執紀問責。在地方層面，省級黨委和政府對本地區脫貧攻堅工作負總責，并確保責任制層層落實。市級黨委和政府負責協調域內跨縣扶貧項目，對項目實施、資金使用和管理、脫貧目標任務完成等工作進行督促、檢查和監督。縣級黨委和政府承擔脫貧攻堅主體責任，負責制定脫貧攻堅實施規劃，優化配置各類資源要素，組織落實各項政策措施，縣級黨委和政府主要負責人是第一責任人。

中辦、國辦就落實《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》制定了10個配套文件，32個牽頭部門和77個參與部門共出臺118個政策文件或實施方案。各行業部門將扶貧內容納入“十三五”行業專項規劃優先安排。各地普遍結合“十三五”規劃，編制省級“十三五”脫貧攻堅規劃，出臺包括一個全面推進脫貧攻堅的文件以及若干個配套文件在內的“1+N”精準脫貧系列文件。從省市到縣鄉，各級黨委和政府都由主要領導親自掛帥，負起全責，并層層督促，層層落實。按照精準脫貧要求，各地脫貧方案和脫貧責任落實到了每個貧困村和每個貧困戶。

脫貧攻堅有效促進人權保障

農村扶貧改善了中國貧困人口生存狀況，有效促進農村貧困人口的人權保障。脫貧攻堅加快了中國消滅絕對貧困的步伐，大幅提高貧困人口生活水準。同時，脫貧攻堅對世界人權保障事業也是一個有力的促進。

農村扶貧有效改善中國人權狀況。扶貧開發大大改變了中國農村貧困地區的落后面貌，提高了農村貧困人口的生活水平，緩解了貧困狀態，減少了貧困人口，有力地推動了中國人權保障事業的發展。改革開放40年來，7億多貧困人口擺脫貧困。2017年底，全國共有農村貧困人口3046萬人，貧困發生率下降到3.1%。貧困地區農村居民人均可支配收入9377元。

按照每人每年2300元（2010年不變價）的現行農村貧困標準計算，1978年全國8億農村人口中，有7.7億以上都屬于貧困人口，貧困發生率達到97.5%。從幾乎所有農村人口都處于絕對貧困狀態，到幾乎所有農村人口都擺脫絕對貧困，毫無疑問是中國人權保障的巨大進步，

脫貧攻堅全面消除貧困，提升中國人權保障水平。按照中國政府確定的脫貧攻堅規劃，到2020年將實現現行農村貧困標準下貧困人口全部脫貧。

脫貧攻堅目標已經遠遠超出了簡單生存問題和溫飽問題的范圍，容納了更加廣泛的內容。《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》確定的扶貧項目，包括普及高中階段教育、提供均等的公共文化、公共衛生和基本醫療服務、新型農村合作醫療覆蓋全部貧困人口、完善農村最低生活保障制度、五保供養制度和臨時救助制度、實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋等。國務院《“十三五”脫貧攻堅規劃》確定的貧困地區發展和貧困人口脫貧指標除了收入指標外，還包括義務教育、醫療、住房等指標。脫貧攻堅目標遠遠超過了消滅絕對貧困，包含大量小康生活內容。

中國脫貧攻堅對國際人權保障事業有重要意義。長期以來，國際社會都把促進發展、消除貧困作為國際人權保障的重要目標，致力于通過國際合作減貧。中國是最早實現千年發展目標的發展中國家。由于減貧行動規模巨大，脫貧人口數量眾多，中國扶貧事業具有重大的世界意義，是國際減貧努力的重要組成部分。中國扶貧成就同時也是對國際人權事業做出的重大貢獻。

中國減貧成功對許多發展中國家有鼓舞和激勵的作用。貧困是一個世界性頑疾，多年難以根除。一些發展中國家盡管經濟在發展，但貧富差距以及由此帶來的貧困問題仍無法解決。不少發展中國家的減貧事業陷入了越減越貧的怪圈。中國在減貧領域的成功實踐給其他面臨貧困問題的發展中國家增強了信心。

中國農村扶貧的成功經驗對許多發展中國家有啟發和借鑒意義。目前世界上還有8億多極端貧困人口，全面消除貧困仍然是國際社會的重大挑戰。聯合國《2030年可持續發展議程》的首要目標就是消除貧困。中國開辟了一條發展中國家主要依靠本國資源和力量消除貧困的新道路。中國政府把發展經濟作為全國工作中心，同時在經濟發展的基礎上努力解決貧困問題。中國減貧的最大特點，就是通過自我發展消除貧困。