周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 在2018年3月13日的十三屆全國人大一次會議上，國務(wù)委員王勇受國務(wù)院委托，根據(jù)黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案作了說明。從國務(wù)院組成部門的安排看，生態(tài)文明建設(shè)的管理體制初步理順，對我國生態(tài)文明建設(shè)的精細(xì)化管理將起到積極作用。

生態(tài)文明建設(shè)的核心，是黨的十九大報告提出的“人與自然和諧共生”；其頂層設(shè)計有新發(fā)展理念和“五位一體”；無論是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，還是經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)文明建設(shè)，自然均占了極大分量，特別是我國進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，如何管理自然生態(tài)系統(tǒng)是篇大文章。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及其對組成部門的安排，體現(xiàn)了生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的中國特色。

組建“兩部一局”為美麗中國建設(shè)打下基礎(chǔ)

以往的生態(tài)文明建設(shè)，幾個部委聯(lián)合發(fā)文是常見的事情，如“十二五”國家第一批生態(tài)文明示范和第二批試點，均由幾個部門聯(lián)合發(fā)文。又如，“五龍治水”是國人所皆知的現(xiàn)象。這樣的多部門聯(lián)動在以往的國務(wù)院工作安排中是“常態(tài)”。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在國務(wù)院組成部門中設(shè)立自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局，體現(xiàn)了黨中央在十八大以來一直強(qiáng)調(diào)的大部制改革方向，特別是一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，可以避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。改革的設(shè)計體現(xiàn)了科學(xué)性。科學(xué)性是關(guān)系到整個改革方案是否符合實際需要、是否符合客觀規(guī)律，從而決定改革成敗的關(guān)鍵。

在國務(wù)院改革方案出臺后，說清其中的道理有利于公眾理解。例如，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置中，為什么要設(shè)置“兩部一局”，各自職能如何確定，部門管理的邊界如何劃分，其中的科學(xué)依據(jù)是什么，這些都是需要認(rèn)真解讀的。從改革方案看，自然資源部的管理對象主要是自然生態(tài)系統(tǒng)（也有人稱之為原生環(huán)境），主要職能是摸清家底、確定自然資源產(chǎn)權(quán)、以及山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理等。生態(tài)環(huán)境部的管理對象主要是受到污染的環(huán)境（有人稱之為次生環(huán)境），主要職能是督查和污染治理。從自然資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象看，自然資源一般作為經(jīng)濟(jì)活動的輸入端，環(huán)境一般作為經(jīng)濟(jì)活動的輸出端。從這個意義上說，國務(wù)院組成部門的設(shè)置是有理論基礎(chǔ)的。自然資源部管理的國家林業(yè)和草原局，主要職能是管理各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。“兩部一局”的職能設(shè)定及其優(yōu)化，對于減少部門間的內(nèi)耗甚至沖突，提高決策的效能，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，是非常必要的。

組建自然資源部使國土空間管理更加科學(xué)化

有利于適時出臺國土空間規(guī)劃。我國的國土遼闊，自然資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的成就，但沒有一部具有法規(guī)地位的國土空間規(guī)劃，因而出現(xiàn)無序、無度和分散開發(fā)問題。這次機(jī)構(gòu)改革，將國土資源部的原有規(guī)劃職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)整合，從而做到“統(tǒng)一的空間規(guī)劃、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)”。

有利于自然資源資產(chǎn)管理。雖然我國開展自然資源資產(chǎn)核算已有多年，但自然資源家底不清，相關(guān)信息被多個部門所掌握，如水利部門負(fù)責(zé)水資源調(diào)查、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)草原調(diào)查、林業(yè)部門負(fù)責(zé)森林濕地等的調(diào)查，一個單位拿出幾本賬也常見；與自然資源開發(fā)無序無度相伴的是無償，國有資產(chǎn)大量流失，小老板一夜暴富。這次的政府機(jī)構(gòu)改革，將水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)整合，有利于摸清自然資源數(shù)量、質(zhì)量，有利于解決自然資源所有者不到位、國家應(yīng)收未收問題，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價值的最大化，以“綠水青山就是金山銀山”理念為指導(dǎo)，建設(shè)美麗、協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)的綠色國土。

總之，此次組建自然資源部，目的是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)；并著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實行山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，既能避免發(fā)生自然資源因“無主”而被肆意破壞的“公地悲劇”，也可以為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計等新的改革和制度實施奠定基礎(chǔ)。

組建生態(tài)環(huán)境部讓人民的居住環(huán)境天藍(lán)地綠水清

環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策。與這一基本國策相對應(yīng)，我國的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中不斷調(diào)整和完善，對于我國的生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)天藍(lán)地綠水清的環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)、全面建成小康社會是十分重要的。

督察有利于環(huán)境政策的實施。我國環(huán)境理念和相關(guān)政策，在國際上并不落后。然而，由于監(jiān)督檢查不夠，一些好的政策得不到很好執(zhí)行，或政策執(zhí)行“走樣”。究其原因，既有執(zhí)法權(quán)不夠的問題，也有“既做運(yùn)動員又做裁判員”的問題。這次政府機(jī)構(gòu)改革，將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室的南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合，有利于統(tǒng)一實施中央環(huán)境保護(hù)督查，使環(huán)保政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)變硬、長刺，使污染環(huán)境的行為受到應(yīng)有懲罰，并起警示作用。

有利于污染治理，改善環(huán)境質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不付出環(huán)境代價是不可能的，但怎么樣以較小的環(huán)境代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)、以盡可能小的經(jīng)濟(jì)成本保護(hù)環(huán)境，是我們不得不思考的現(xiàn)實問題。在以往的環(huán)境污染治理實踐中，我們既有成功的經(jīng)驗，也有花了很多投資還治不好污染的教訓(xùn)。這也提出了環(huán)境保護(hù)和污染治理中，政府管什么、用什么政策工具管理的問題。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，賦予了生態(tài)環(huán)境部制定并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等職能。換句話說，生態(tài)環(huán)境部要提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)和排放標(biāo)準(zhǔn)，至于用什么技術(shù)路線達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，可以發(fā)揮市場機(jī)制的作用，可以發(fā)揮第三方作用，可以發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督的作用；對于在督查中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境污染問題，也可以更好地發(fā)揮媒體的作用，通過多種力量的集成，實現(xiàn)天藍(lán)地綠水清的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

此次政府機(jī)構(gòu)改革，堅持以人民為中心，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化職能配置，對于提高效率效能、為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供了有力制度保障。改革符合中國生態(tài)文明建設(shè)實際，我國的生態(tài)文明新時代必將早日到來，也一定能夠早日到來。