向春玲解讀云南少數民族地區如何推進精準扶貧
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向春玲在云南少數民族貧困縣、貧困鄉調研 （向春玲供圖）
中國網/中國發展門戶網訊 (記者 王虔；實習記者 王壹弘 王玉瑩) 脫貧攻堅工作已在全國如火如荼地展開，少數民族更是攻堅戰的重點“戰場”。日前，中央黨校科社部社會發展理論教研室教授向春玲深入云南玉溪、紅河、昆明三地少數民族貧困縣、貧困鄉調研精準扶貧工作推進情況。云南少數民族地區脫貧有何經驗？未來精準扶貧工作推進還需在哪些方面進行努力？就此，記者專訪了向春玲教授。
記者：您在云南的調研中，貧困縣和貧困鄉精準脫貧工作進展情況怎樣？您的總體印象是什么？
向春玲：2014年中央《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》出臺之后，云南省也出臺了《關于創新機制扎實推進集中連片特殊困難地區扶貧攻堅工作的實施意見》等政策措施，近年來，隨著扶貧開發工作的不斷推進，云南扶貧開發工作取得了明顯的成效和積極進展。8月初，我在云南玉溪新平彝族傣族自治縣平掌鄉、峨山彝族自治縣富良棚鄉，紅河哈尼族彝族自治州瀘西縣永寧鄉、白水鎮，昆明祿勸彝族苗族自治縣中屏鎮書多村等地進行了調研，有五點突出印象：
第一，高度重視，強勢推進。這些地方把精準扶貧工作作為黨政一把手工程，建立了市委書記、市長或者縣委書記、縣長任扶貧開發工作領導小組組長的“雙組長”負責制。市縣一把手有自己聯系幫扶的貧困鄉，市縣部門有聯系幫扶的貧困村，市縣干部有幫扶的貧困戶，還組織了扶貧工作隊。如果沒有脫貧，主要領導不得離開，工作隊不能撤，有著“不破樓蘭終不還”的氣氛。
第二，率先脫貧。中央要求2020年貧困縣摘帽，貧困人口脫貧。但是，在調研中發現，這些地區爭取要在2020年之前貧困縣要摘帽，貧困鄉要退出，貧困戶要脫貧。比如，昆明市的祿勸縣是國家級貧困縣，有2個貧困鄉、9696戶建檔立卡貧困戶，計劃2016年底脫貧摘帽；玉溪有9個貧困鄉、73751名貧困人口，計劃2016年和2017年分批脫貧；紅河州的瀘西縣有4個貧困鄉、32908名貧困人口，計劃2017年脫貧。
第三，編制規劃，措施得力。按照中央精準扶貧的要求，這些地方都編制脫貧規劃，實施掛圖作戰。就像打仗一樣，一個一個山頭攻克。我在玉溪扶貧辦和祿勸縣委常委會議室都看到扶貧攻堅作戰圖，祿勸縣正在進行“三個百日會戰”，要在今年年底打贏扶貧攻堅戰。
第四，整合資源，整鄉整村脫貧。去調研的這幾個少數民族貧困鄉和村表現為整村貧困和整族貧困，這些市縣的共同做法是整合部門資源，集中力量辦大事，讓分散于不同部門的資金聚焦貧困鄉和貧困村，集中“火力”攻下一個個貧困堡壘，變“點狀開發、點狀發展”為“連片開發、連片發展”，讓精準扶貧切實見到成效。
第五，扶貧工作和黨建工作“雙推進”。即“黨建帶扶貧，扶貧促黨建”。在精準扶貧工作中發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和共產黨員的先鋒模范作用。例如，玉溪富連棚鄉塔沖村組建黨員帶頭致富先鋒、產業發展先鋒隊，把扶貧開發與基層黨建聯系在一起。塔沖村在扶貧易地搬遷過程中，有的群眾有顧慮，村黨支部書記帶頭搬遷；種植新的果林蔬菜，有的農戶不敢種，怕虧損，黨員帶頭種。
玉溪峨山縣易地搬遷新房（向春玲供圖）
記者：在您調研的云南少數民族地區中，精準扶貧工作主要采取了哪些形式？
向春玲：在云南的調研過程中，我發現多數地區都堅持基礎設施、建房扶貧、產業扶貧合力驅動。
我去調研的玉溪市哀牢山地區平掌鄉大寨村是一個拉祜族村寨，需要從市區乘車5個多小時才能到達。拉祜族是從原始社會末期直接過渡到社會主義社會的“直過民族”，也是精準扶貧任務的重點。大寨村位于平均海拔約為2300米的高寒山區地帶，基礎設施較差，鄉級公路沒有實現完全覆蓋，扶貧難度大。根據當地干部群眾介紹，當地貧困人口容易以整個村落聚集和整個鄉聚集的形式出現。針對當地實際情況和中央的要求，玉溪采取了易地搬遷的形式來扶貧。
玉溪市沒有國家級貧困縣，有9個省級貧困鄉，國家扶貧撥款相對比較少，扶貧資金市財政撥款力度大。根據國家標準，玉溪市每戶建檔立卡的貧困群眾建房搬遷都可以獲得6萬元市政府財政撥款和來自農業開發銀行的6萬元貼息貸款。在整村改造的過程中，該村非建檔立卡的群眾也可以獲得2萬元市政府財政撥款和6萬元貼息貸款。新房子結合當地少數民族歷史文化風情和市政規劃，由專業建筑公司設計，經過村民委員會和群眾審核商議。經過設計規劃后的新房衛生條件和宜居度都有了提高，實現了家家都有衛生間、自來水入戶、人畜分離。結合拉祜族村寨的農業生產習慣，新居中也融入了曬谷場所的設計來方便村民的生產生活。
因為玉溪的地質條件較為穩定，自然災害較少，同時貧困鄉村較多在山區，大片平地面積較少，所以當地在建房扶貧的過程中較多選擇原地重建。那些遷往異地安置的群眾，安居地點自由選擇，政府鼓勵這些農戶向集鎮靠攏，通過發展民宿、農家樂等民俗旅游業創收。
房子有了，還要有產業。關于發展產業，云南總結了“宜農則農，宜林則林，宜牧則牧，宜商則商，宜游則游（旅游業）”的經驗。
像玉溪，煙草產業全國聞名，是傳統支柱產業；林果產業是近幾年發展起來的新興產業。傳統的煙草產業主要起到貧困戶近期增收和脫貧作用，新產業則提供長期效益、鞏固脫貧成效。像玉溪的富良棚鄉和平掌鄉，烤煙種植收益是當地人的基礎收入，農戶也發展了種植經濟果林、中草藥和規模養殖牲畜等措施增加經濟收入，貧困群眾還可以獲得政府提供的豬種和種植林果、蔬菜的種苗。
而在紅河州瀘西地區，當地居民將自己承包的土地流轉給龍頭企業，形成了“龍頭企業+基地+合作社+農戶”的發展模式；農民可以通過入股分紅、在當地龍頭企業入職、承租連片土地種植經濟作物等多種方式創收。土地以農戶每畝獲利1500元的形式流轉到當地龍頭企業的手中，為了確保農戶利益不會受損，流轉費以每5年增利10%的形式增長。
瀘西還聯合品牌企業建設了做高端奶制產品的基地，從新西蘭進口奶牛，修建了一座奶牛莊園。旁邊是漂亮的森林，有一塊寬闊的牧草地用來建廠房。當地農民可以去打工，公司還收購種植的玉米飼料。這些就業會更多考慮建檔立卡戶。
因為國家對貧困地區產業扶持政策的實施，企業入駐本地就業機會增加，在家務工的收入不僅和省外基本一致，而且可以保證日結不欠賬，這樣吸引了更多的年輕人留鄉工作。此外，年輕人還可以選擇通過承包土地種植作物，養殖牲畜創收。這些年，鄉村中年輕人的數量逐步回升。
建房和產業扶貧是我此次云南調研中發現的亮點，力度非常大，效果也很顯著。正如玉溪富良棚鄉塔沖彝族村群眾喊出的口號“脫貧致富先建房，產業跟上怕哪樣”。除此之外，針對 “五個一批”要求，根據自身扶貧工作，云南還總結出了“勞動力轉移扶貧、金融扶貧、生態扶貧、教育扶貧、醫療扶貧、對口資源扶貧、雙推進扶貧、大數據平臺建設扶貧”等多種扶貧形式。其中金融扶貧主要通過政策銀行為貧困戶建房、創收提供免息貸款，減少農民負擔；大數據平臺建設通過精準錄入貧困群眾信息，保持追蹤動態更新，為扶貧工作提供技術支持。
平掌鄉直過民族脫貧攻堅作戰圖（向春玲供圖）
??? 記者：精準扶貧的核心是“精準”，精準首先就體現在貧困戶的認定上。在您的調研中，云南在這方面有哪些經驗呢？
向春玲：在精準扶貧過程中，扶植對象精準這是最基本的工作。比如我去的昆明市祿勸彝族苗族自治縣中屏鎮書多鄉芹菜塘村，這個村里有2個村民小組，第一個小組有19戶，這19戶里有3戶的建檔立卡指標。但是村民評的時候，有5戶都是很貧困的。最后從這5戶里又比較，評出來3個建檔立卡戶。評議的流程是怎樣的呢？首先是貧困農戶申請，然后是村民代表大會民主評議，再交給村委會或駐村工作隊核實，鄉鎮人民政府審核，縣扶貧辦復審再進行公告。其中有兩次公示，村里評完進行公示，鄉里評完也要進行公示。公示時要讓村民看評出的是不是貧困戶，有沒有存在不公平的情況，大家進行監督，最后報送縣里審批。經過這樣的程序，評出的貧困戶是村民們基本認可的。
最近云南做的比較多的叫“回頭看”。什么意思呢？比如說去年年底做的精準扶貧，識別完之后過了幾個月時間，要派了一支隊伍專門去檢查，落實的措施有沒有不公，此后貧困戶的情況有沒有發生變化。我們都知道，貧困人口是動態的，如果一段時間之后已經脫貧了，比如家里面有了用于消費的汽車，或者開了小企業、搞投資等等，這樣的情況就不能再成為建檔立卡戶。當然村干部、財政供養人員也是不能當建檔立卡戶的。
通過這樣一些 “回頭看”的舉措，可以將已經脫貧人員盡早劃離貧困戶范圍，同時還可以糾正早期工作中可能會出現的錯誤，真正讓貧困戶得到國家的政策支持。云南在確立貧困戶的過程中，一方面是識別貧困戶，另一方面是踐行“回頭看”，這樣可以讓真正的貧困戶成為建檔立卡戶。
記者：在這些扶貧工作中，扶貧的主體都有哪些？
向春玲：這就是“誰來扶”的問題。首先是黨委和政府。國家劃定的目標是2020年實現貧困人口全部脫貧，在云南調研期間，我發現他們都在把脫貧日期提前。昆明市祿勸縣定在2016年脫貧，是昆明市第一個要脫貧的國家級貧困縣，它還擔負著在脫貧攻堅過程中總結經驗的任務。我去縣政府的時候，第一層大廳里有個大顯示屏，上面有“祿勸精準扶貧倒計時”。縣委縣政府為了防止有些貧困戶達到2855元的國家脫貧標準線之后因為突發情況返貧，還把脫貧標準提高到3500元，這樣即使可能出現一些突然性收入下滑，也能保證全部人員達到國家脫貧標準線以上。
黨委和政府里還有一項做的比較多，就是市領導、縣領導，包村包鄉包戶，掛幫扶。玉溪市七位常委加上人大、政協兩位一把手，每人掛一個貧困鄉。局級領導掛村。玉溪市每一個干部人均掛1.5戶，瀘西干部人均5戶左右，精準到人。地方上還組織了工作隊，不脫貧不能撤走。黨委和政府的幫扶力度非常大。我去的云南少數民族地區，農民現有原地重建的房子，整村都是經過規劃之后有民族地區特色的。而且不僅僅是房子的改善，還有產業的發展，連片開發帶有觀光性質的果蔬產業等。游客去農村可以吃地道食物，觀農作物景觀，看不同的少數民族的房子。我相信，未來中國的農村將有非常大的變化。
在紅河州的瀘西縣，龍頭公司企業對貧困地區經濟的發展、貧困戶的帶動作用也很大。這些企業提供了就業機會，通過發展產業扶持經濟增長，幫助貧困戶實現脫貧，還能為當地增加稅收。地方政府招商引資時會給企業提供好的服務和政策，當然政府不會把錢全部叫給企業，雙方必須達成一致，企業在當地發展和扶貧帶動上取得不錯效果，政府會給予大力支持。
對口支援也在扶貧工作中發揮了巨大作用。上海市徐匯區從1997年就對瀘西進行對口支援，每年都從區財政里面拿錢直接支持貧困鄉縣建設。徐匯區的處級以上干部都去瀘西掛職，將上海的資源引入，瀘西的一些干部群眾也被組織去上海學習交流。徐匯區給瀘西建設的希望小學就叫做“徐瀘希望小學”。還有醫療、整村整鄉推進等方面都給了瀘西大力的援助。
玉溪峨縣富良棚鄉開發的林下經濟 （向春玲供圖）
??? 記者：我們都知道，云南自然資源豐富、環境優美，在您調研的少數民族地區脫貧工作中，當地如何平衡環境保護與經濟發展呢？
向春玲：我所到過的地區沒有因為開發產業而破壞環境的情況發生。這些地區發展產業很多都是在農業、牧業、種植業上下功夫，而且注意一二三產業的融合發展。這是在我調研中很欣賞的一點。
像瀘西是一個旅游勝地，生態很好，幾乎沒有什么大型工業，目前主要是發展以高原特色農業為代表的新型產業，他們提出“做強一產、做優二產、做大三產”，實現一、二、三產融合發展。我在瀘西看到的一個生物技術的公司，提煉銀杏樹葉里的元素來做藥。他們在當地發展銀杏樹種植，要建設的銀杏莊園十分漂亮，里面也可以做一些旅游觀光產業。而且制藥成品賣出去非常貴，不亞于傳統的工業的生產效益。這些對于生態是沒有破壞的。主要是在產業結構調整方面，從第一產業中發展出第二產業，再到第三產業，對于生態都是有很好的保護。
像祿勸縣是昆明市居民飲用水水源供應地，他們十分重視水庫保護，出臺了很多措施，如果違背，將嚴懲。包括農業生產，都不能破壞水源；水庫周邊的一些農民，該搬遷的都搬遷，他們為水資源保護作出巨大貢獻。平掌鄉有金礦，但是當地干部不允許開發，因為金礦開發非常污染環境，他們說：“破壞了生態子孫吃什么。”
玉溪確立了生態產業化、產業生態化的發展道路，處理好經濟發展與生態環境保護。他們正在實施森林玉溪、藍天玉溪、碧水玉溪、園林玉溪、綠色產業、綠色文化六大工程。投資60億元實施對撫仙湖、星云湖、杞麓湖“三湖”的保護治理項目，對撫仙湖周邊開發嚴格管控，加強對水庫的綜合整治，完成營造林221萬畝。在精準扶貧過程中，加大林果業的發展，種植核桃97萬畝、竹子18萬畝，森林覆蓋率達到了57%。
記者：回顧調研過程，您認為在精準扶貧工作中還有哪些方面需要改進呢？
向春玲：扶貧工作還有一個主體，我認為做的不夠，就是社會組織力量。農村要把扶貧做好，農民的權益要得到更好的維護，農業專業合作社、農民專業協會必須建立起來，更好地發揮作用，為貧困戶脫貧致富服務，維護農民的權益。據當地的一些干部講，現在農民專業合作組織發揮作用不太大，但我認為這非常重要。政府確實是想給老百姓做好事，但是不能大包大攬；企業是追求利益的，一不小心就會被利益化。所以一定要有農民專業合作組織，而且要發揮作用，把農民的意愿反映給政府和企業。另外，現在扶貧工作任務重、時間緊，基層黨委政府全力投入，但有些事情還是做不過來，需要社會組織的力量來參與。解決公共事務問題，黨委政府、市場、社會三大主體都要發揮作用。
我還有一個擔心，就是返貧的問題。2020年之后需要農民自己發展，這個過程中有可能因為各種原因返貧，自然條件、因病致貧等等。所以要鞏固脫貧攻堅的成果，這個是比較大的一個題目。返貧不可能永遠要社保兜底，所以還是要想措施。
還有，建檔立卡難以覆蓋到所有的貧困人口。那些不夠建檔立卡標準但是也不富裕的“準貧困戶”可能會有意見。比如他們的鄰居可能收入就比自己少一點，但是達到了貧困戶標準，就會得到了國家扶貧政策的各種優惠，但是這些準貧困戶沒有。這些貧困邊緣的群眾，沒有被確認為建檔立卡戶，享受不了政策，有些人就會心理不平衡，這些也是矛盾和沖突的根源。所以準貧困戶的解決也是一個問題。
還有，扶貧政策不能一刀切。產業落后、基礎設施落后、因病致貧這些是普遍現象，但是在不同的地區有特殊性，所以不能一刀切。像云南一些地區，一山分四季，十里不同天，這些地方要因地制宜，找到適合自己的扶貧方式，發展立體型產業結構。
還有一個最大的問題，扶貧成效如何評估。現在地方都在等國家制定標準。有些地區要在2016年脫貧，提前脫貧的如何考察扶貧成效，精準扶貧如何評估？誰來評估？國家有關部門肯定會引入第三方評估，但是現在還是沒有具體的評估標準和措施下來。我建議應該是黨委和政府自評，第三方評估（社會機構），群眾評估都要進行，需要多方參與。