中國低碳城市試點與城市低碳轉型
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國家發改委能源研究所能源可持續發展研究中心主任康艷兵。金慧東攝
中國當前正處于城鎮化的加速階段，城鎮化水平超過55%。自2010年以來先后啟動了兩批共42個低碳省區低碳城市試點，目前的進展如何，取得了哪些成效？城市低碳轉型的出路是什么？圍繞上述問題，記者對國家發改委能源研究所能源可持續發展研究中心康艷兵主任進行了專訪。
記者：您曾經提到中國實現綠色低碳發展的路徑之一是新型城鎮化，目前中國已經開展了低碳城市試點，探索城市的綠色低碳發展道路。您認為低碳城市的標準是什么？試點工作已經開展幾年了，進展情況如何？
康艷兵：是的，要實現全社會的綠色低碳發展，要從國家、地區、城市、園區、社區、產品等各個層面全面推動。其中，城市是一個主要內容。為了推動城市的綠色低碳可持續發展，各地都在努力和探索，中國各政府部門也搞了許多的試點，例如低碳城市試點、節能減排財政政策綜合示范城市試點、可再生能源規模利用市場試點、低碳交通城市試點、智慧城市試點、海綿城市試點、資源轉型城市試點、生態文明先行示范區等等，結合不同部門的職能、從不同的角度來探索城市的可持續發展模式。
關于你提到的低碳城市試點，在2010年中國就啟動了第一批低碳省區低碳城市試點工作，結合區域代表性、地方的工作基礎和工作意愿等因素，選擇廣東、遼寧、湖北、陜西、云南等五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定等八市作為低碳試點省市。2012年，又啟動了第二批試點工作，這是在總結第一批試點工作經驗的基礎上開展的，試點的入選條件比第一批更嚴格，并且對試點的工作要求也更高。目前，中國共有42個國家低碳省區低碳城市試點，這些試點地區的人口占全國的40%左右，GDP占全國總量的60%左右，可以說規模是相當大的。
關于低碳城市的標準和評價指標體系，國內外有許多機構開展了大量研究，我們中心過去這些年也做了相關研究。但是，中國推動低碳城市試點工作，并不是按照絕對的低碳評價標準去開展的，而是綜合考慮各試點的區域代表性、工作基礎、工作目標、工作意愿等方面，在不同類型、不同發展階段、不同產業特征和資源稟賦的地區探索符合國情的綠色低碳發展道路。中國很大，不同地區的區域差異也非常明顯。比如，北京、深圳等東部發達城市已經基本完成工業化；但是中西部地區的城市可能才進入工業化起步階段，這些城市包括貴陽、烏魯木齊、廣元等；還有些資源枯竭型城市，例如河南濟源市，原來主要依托高耗能產業發展，需要加快轉型，探索以綠色低碳為導向的新的發展道路。所以，選擇這些試點省市，就是要這些不同類型、不同發展階段的地區探索各自的綠色低碳發展模式，同時也為相似的地區提供可復制、可推廣的經驗。
記者：中國低碳城市試點工作有哪些成效？
康艷兵：在各方共同努力下，目前中國低碳城市試點工作取得了積極的成效。
一是通過開展低碳試點，試點地區在低碳發展目標方面發揮了引領作用。經過探索和努力，這些低碳試點城市的單位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區，碳強度下降幅度也顯著高于全國平均碳強度降幅，說明這些試點在產業轉型、能源轉型、提升發展質量效益方面取得了積極成效。而從低碳發展目標的制定方面，這些試點不但提出了更加嚴格的碳強度下降目標，而且第二批低碳城市試點都提出了碳排放峰值目標和路線圖，并帶動了大部分第一批的試點也提出了碳排放峰值目標，形成了對產業結構轉型、能源結構優化、技術進步創新、生活方式轉變的倒逼機制。與此同時，對其他非試點也產生了深遠影響，許多非試點省區、城市目前也在積極研究當地的碳排放峰值和實現路徑。可以說，發揮了試點的帶動作用，這對實現中國2030年碳排放峰值目標具有重大的意義。
二是通過開展低碳試點，大幅度提升了各地對低碳發展的認識和能力建設。低碳發展是近年來才引入中國的“新詞”，通過開展低碳試點，各地對低碳發展理念的科學認識方面有了較大提高，各地更加注重綠色低碳與經濟社會發展的協調推進，對轉變傳統的粗放型發展理念發揮了重要作用。同時，這些試點地區關于經濟、社會、能源、碳排放、環境保護等方面的基礎數據分析和路徑研究方面的能力建設也得到了很大提升，政府、企業、社會公眾的綠色低碳意識也得提升，為通過理論指導實踐推動實現綠色低碳發展奠定了良好基礎。
三是通過開展低碳城市試點，對低碳發展其他工作起到了積極帶動作用。例如，中國近些年開展的7個省市碳交易試點都來自于這42個國家低碳省區低碳城市試點，探索利用碳交易市場機制推動實行綠色低碳發展。
四是通過開展低碳城市試點，涌現出來一批好的做法、好的經驗。各個試點都在探索綠色低碳發展道路方面做了很大努力，在產業轉型、能源轉型、技術進步、低碳生活方式引導以及推動綠色低碳發展、加強生態文明建設的體制機制創新方面都做了許多工作，各有特色。
記者：您對哪個試點城市的印象最深刻，能否和我們分享一下？
康艷兵：印象比較深刻的試點也很多，且不說北京、上海、深圳等這些各方面都走在全國前列的城市，一些不是特別發達的城市也給我留下了深刻的印象。例如，江蘇省鎮江市，市委、市政府領導的思想認識很到位、很統一，他們致力于走綠色低碳、質量效益更高的發展道路，借助低碳城市試點，讓綠色低碳、生態文明建設真正落地開花。由于低碳發展涉及到各行各業各個領域，因此鎮江市委、市政府統一部署，強化綠色低碳發展的頂層設計，統籌各個部門開展低碳專項行動，提出了低碳發展各項任務的時間表和路線圖，并建立低碳目標責任制。鎮江市開展的“碳峰值、碳評估、碳考核、碳平臺、碳資產管理”等措施對其他城市也發揮了積極示范作用。再如，四川省廣元市，市領導對綠色低碳發展非常重視，2010年就創新性地設立了“廣元市低碳日”，并成立了低碳發展局，設立了低碳發展專項資金，積極探索低碳發展模式。還有很多低碳試點有許多好的做法，這里我就不一一談了。
記者：談到低碳城市發展，需要用數據來說話，您覺得目前是否有完善的數據統計？
康艷兵：完善數據統計基礎是試點的重要工作任務之一。由于城市低碳發展的數據涉及到整個城市的能源消費量和能源消費品種，工業、交通運輸、建筑等重點領域行業的能源消費量和能源消費品種，同時還涉及到工業過程碳排放以及污水、垃圾等領域產生的其他非二氧化碳溫室氣體排放量的統計核算，環保方面還包括大量的污染物排放指標及排放源分析，并且從發展角度還要統計經濟量、重點產品產量以及服務量，可以說，要得到準確的低碳發展相關數據非常復雜、非常困難、工作量也很大。但是我覺得在當前數據基礎不是很完善的情況下，應該抓大放小，先抓主要問題，這并不影響推動綠色低碳發展的大方向。當然，為了進一步夯實這些數據基礎，政府部門也做了大量工作。近些年，中國在積極推動建立城市的能源監測平臺，也鼓勵支持企業建立能源管理體系。同時，國家也委派一些專家，拿出一部分資金去支持地方摸家底、開展能源統計、能源計量、碳排放核算、溫室氣體排放清單編制、重點企業碳盤查等工作。但不同城市數據質量是不一樣的，這既與試點城市的統計基礎有關，也與各城市的人員隊伍能力有關。但是總體來講，試點城市的數據統計工作是走在其他非試點城市前面的，數據質量也更高一些。
記者：在低碳城市發展中，您覺得遇到的最大挑戰是什么？
康艷兵：在目前的這42個國家低碳省區和低碳城市試點中，各個城市發展階段不同，對創建試點工作的推動力度不同，人員、技術、資金、數據等基礎能力不同，所以試點進展也是參差不齊的。有的試點城市發展得不錯，有的成效就相對差一些，但這是表面的原因。
更深層次的原因是一些領導干部對綠色低碳發展的認識還不到位，甚至有人覺得節能、環保、低碳會影響城市的經濟發展。其實，一個國家、一座城市的資源供給、環境容量、碳排放空間都是有限的，超過這個限度就會帶來很多問題，所以城市發展過程中應該樹立“資源上線、環境底線、生態紅線”的理念，在有限的資源環境碳排放空間下去探索尋找更快、更好、更可持續的發展道路。只要不突破“資源上線、環境底線、生態紅線”，哪些地方經濟社會發展得越好，就說明他們的能力越強。
另外，經濟形勢對低碳城市發展也有很大影響。中國經濟進入新常態，發展的壓力比較大。在這種情況下，很多地區考慮的是如何保增長，這是對的、可以理解，但是在保增長的同時，轉方式、調結構的力度不能降低，低碳發展的工作力度不能降低，這個問題需要引起各方面的重視。當然，經濟發展放緩對節能減排低碳發展也有好處，增速放緩，很多高耗能企業開工不足，導致能源消費量增速放緩，這樣就造成節能指標、環境指標、碳排放指標超額完成了。但是，發展不足是當前的問題，因為綠色低碳發展的核心目標是“發展”，經濟社會不發展了這不是我們追求的目標。所以，城市低碳發展，根本問題還是怎樣平衡好資源環境約束和經濟社會發展的關系。二者不是對立的，而是協調統一的，只有二者的關系理順了，城市才能真正走上綠色低碳發展的可持續發展道路。
記者：您剛才提到低碳試點中還有像四川廣元等一些相對貧困的地區，像這樣的地區如何協調發展和環境的關系呢？
康艷兵：從經濟發展指標來看，像廣元這類地區在全國排名可能并不靠前。但是這不代表他們的思想意識不靠前。我剛才說了，廣元對于綠色低碳發展的認識是非常早的，也非常到位。廣元的行動也很快，他們建立了全國第一個低碳發展局，設立了第一個低碳日，成立了低碳發展專項資金，此外還對縣(區)、市級部門的年度控制碳排放目標進行考核。廣元市認識到，綠色低碳發展與經濟社會發展不是對立的，而是協調統一的，他們在發展中注重避免走“先污染、再治理”的老路，避免了由低端產業、高碳能源向高端產業、清潔能源轉型的過程，從開始就要探索一條可持續發展的道路。例如，廣元推進低碳農業園區、循環工業園區、生態旅游園區和城鄉低碳社區“四區”建設，實施低碳園區建設、新能源示范市創建、人居生態環境改善、試點示范引領和基礎能力提升“五大工程”，都取得了不錯的成效。實踐證明，后發地區走低碳發展之路，是科學發展、跨越發展、又好又快發展、可持續發展的重要體現，更是一種新的發展模式和對發展質量的更高追求。因此，實行習近平總書記提出的“既要金山銀山又要綠水青山”目標，對于經濟欠發達地區也是大有可為的。
記者：目前許多城市正圍繞城市新區開發建設打造低碳生態城，例如深圳國際低碳城、無錫中瑞低碳生態城等，并且大部分都與歐盟、美國、德國、丹麥、加拿大等國家的圍繞低碳發展開展了大量國際合作。您認為，這種低碳化潮流是否是中國城市發展的新方向？這些低碳城的目標定位和路徑有什么特點？
康艷兵：低碳發展原本是一個國際語言，是當今時代的全球發展潮流。發達國家已經經過了重工業化的進程，正在探索發展的新模式，并且已經取得了許多經驗教訓。由于我們更注重區域環境污染問題，中國談低碳發展比較晚，但是經過我們這些年在低碳發展方面的探索和努力，綠色低碳發展的理念已經從前幾年的談“碳”色變轉變到了現在的日漸深入人心，這是短短幾年產生的效果。中國在推進低碳試點和低碳工作的過程中，更加注重了國內實踐和國際合作相結合，把國際合作作為城市低碳發展的亮點，由此也產生了深圳國際低碳城、無錫中瑞低碳生態城等等低碳城區。可以說，國內城市與國外城市開展合作，共同推進可持續發展，這是城市低碳發展的新方向。
我想說一下，這里的低碳城和大家平常理解的低碳城市是不同的概念。其背景是當前許多地方為了推動新型工業化、新型城鎮化，結合新城開發、城鄉結合部改造，拓展設立了許多具有產城融合功能的城市新區，從而培育新的經濟和就業增長點、推動城鄉一體化、提高人民生活水平，而低碳城的主要目標是這些具有產城融合功能的城市新區如何探索低碳發展新模式。
這些低碳城具有兩個特點：一是大部分是新區；二是兼具產城融合的功能。當前背景下，在這些類似“白紙”的城市新區探索低碳發展道路，我個人認為其核心思想是要“高端化”，要從規劃、建設、運營、管理全過程探索綠色低碳發展模式，實現產業低碳發展與城市低碳建設相融合，成為未來城市新城低碳發展的“樣板”和“標桿”。
目前，許多地方在這些方面進行了初步探索，同時也遇到了概念目標模糊不清、規劃建設水平不一、產業發展支撐不足等問題，需要從國家層面加強規范和引導。為此，國家發改委2015年8月下發了關于開展國家低碳城（鎮）試點的通知，選擇了深圳國際低碳城、青島中德生態城、鎮江官塘低碳新城等8個國家低碳城試點。其主要路徑和任務是：探索低碳城區規劃建設新模式；打造低碳生產生活綜合體；創建低碳發展政策創新試驗田；形成低碳技術研發應用的新高地；探索低碳運營管理新機制；建設低碳發展國際合作新平臺。
目前，我們正在幫助國家研究推動國家低碳城試點的工作。通過這項工作，希望能夠積極推動探索各具特色的“產城融合”低碳發展模式，并為全國的新型城鎮化、新型工業化和生態文明建設工作提供實踐經驗。
記者：今年既是“十二五”收官之年，又是“十三五”謀劃之年。“十三五”期間在政策層面對低碳城市會有傾斜嗎？
康艷兵：近些年以來，國家在節能減排、可再生能源發展、環境保護等可持續發展領域投入了大量項目資金，對低碳城市試點也從政策研究、能力建設等方面給予了相關支持。目前，我們正在對國家“十二五”控制溫室氣體排放工作方案中涉及的包括低碳發展目標、產業結構調整、節能降耗、能源結構調整、碳匯建設、低碳試點、碳交易、能力建設、政策法規以及體制機制等低碳發展的相關工作任務進展情況進行總結評估，同時也已經啟動了“十三五”低碳發展的重大問題與實施方案研究工作。
我認為，“十三五”時期是中國全面建成小康社會的關鍵時期，經濟社會發展進入了新常態，工業化、城鎮化進程都進入新的階段，要確保實現2020年碳強度比2005年下降40%-45%的國際承諾低碳目標，并且要為實現2030年碳排放峰值目標奠定扎實的基礎。此外，要根據十八大、十八屆三中全會和四中全會提出的新精神和新要求，深化改革、依法治國、推動能源革命、充分發揮市場作用。為了適應新形勢和新要求，需要在推動綠色低碳發展的政策思路方面進行調整和創新。與此同時，中國面臨著很大的發展壓力，在經濟轉型、能源轉型、技術進步、體制機制改革等方面還面臨著很多困難和挑戰，要妥善處理好資源環境和碳排放約束與經濟社會可持續發展的關系，需要付出更大的努力。
關于“十三五”時期的政策，我們還在研究過程中。因為中國當前正在推動財稅體制改革，屆時具體能從多大程度上支持低碳城市發展還不好說，但可以肯定的是未來國家政策導向一定是朝著更綠色、更環保、更低碳的方向傾斜。
拋開國家的扶持政策，如果一個城市、乃至一個省區或者一個企業自身注重綠色低碳可持續發展，并及早付諸行動，對提升其競爭力和可持續發展能力是有重大意義的。因為在資源環境碳排放約束的大背景下，能耗、碳排放、污染物的代價會越來越大，提早轉型，趕上甚至引領當今時代的綠色低碳潮流，搶占時代的制高點，就可以避免吃虧，甚至成為新常態的“新寵兒”。例如，在經濟波動時，受影響最大的是哪里？是那些未提早轉型的傳統老工業基地和資源型地區！受影響最大的是哪些行業？是那些未提早轉型的高耗能、高排放、高碳行業！再看那些提早轉型的地區，青島、深圳、重慶等地仍然保持了較高的增速。對比一下，就可以看出，如果一個地區的發展理念不變，仍走原來的路子，就算有國家的資金支持，也難以實現跨越發展；而如果一個地區對綠色低碳發展的認識到位，能夠先行先動，那么在未來的發展中就能搶占先機。
所以，無論一個國家、一個省區、一個城市、一個企業、甚至一個家庭，都要切實踐行綠色低碳發展理念，以更少的資源環境碳排放代價積極探索尋求更大的發展效益，從而推動實現我們整個經濟社會的可持續發展。（記者 王振紅）