中國(guó)戶籍制度的演進(jìn) 五次調(diào)整六個(gè)階段
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中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊（實(shí)習(xí)生金慧東）國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《人口和社會(huì)發(fā)展報(bào)告2014——人口變動(dòng)與公共服務(wù)》顯示，我國(guó)戶籍制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，最早可追溯到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的編戶齊民制度。1958年，為加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)人口遷移的控制，中央政府頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，形成了影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戶籍制度。
隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)的人口流動(dòng)日益增多，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，出現(xiàn)了由鄉(xiāng)村到城市、由西部到東南部的人口流動(dòng)大潮。為適應(yīng)這種“潮流”，我國(guó)的戶籍制度也進(jìn)入了改革階段。依據(jù)戶籍制度建立以來(lái)的五次調(diào)整和最新政策要求，按照時(shí)間順序可分為六個(gè)階段。從各階段有標(biāo)志性意義的政策及文件規(guī)定看，我國(guó)戶籍政策調(diào)整的總體方向是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化的戶籍管理。
1958年-1978年
城鄉(xiāng)戶口實(shí)行嚴(yán)格登記管理
1957年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門嚴(yán)格戶籍管理，切實(shí)做好制止農(nóng)業(yè)人口盲目外流工作。1958年1月，我國(guó)第一個(gè)戶籍管理法規(guī)一（中華人民共和國(guó)戶口登記條例》正式頒布。該條例不僅明 確規(guī)定中華人民共和國(guó)公民都應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定履行以戶為單位的戶口登記，還正式確立 了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，并首次以法規(guī)形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)。1961年中共中央發(fā)出的《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》和公安部轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前戶口工作情況的報(bào)告》，以及1962年公安部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見(jiàn)》等，都貫徹了嚴(yán)格控制人口遷移和流動(dòng)的基本精神。而此后通過(guò)的1975年《中華人民共和國(guó)憲法》和后來(lái)歷次修改的《憲法》，都不再有關(guān)于人口遷移的條文。
1977年12月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，確立了處理戶口遷移的主要原則是：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)"林區(qū)等），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他城市遷往北京、天津、上海三市的，要嚴(yán)格控制，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或 國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的應(yīng)適當(dāng)控制”。于是，戶籍管理制度完全形成。
1978年-1984年
“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策松動(dòng) 集鎮(zhèn)戶籍向條件準(zhǔn)入過(guò)渡
1980年9月，公安部、糧食部、國(guó)家人事局聯(lián)合頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問(wèn)題規(guī)定》，突破了1977年開(kāi)始實(shí)行的“政策+指標(biāo)”雙重控制的戶口遷徙制度，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的執(zhí)行上表現(xiàn)出一定程度的松動(dòng)，如科技骨干、煤礦井下職工、三線艱苦地區(qū)職工、部分邊防軍官的農(nóng)村家屬等可以在原籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)，由不超過(guò)當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的1.5%，提高到不超過(guò)當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的2%。
1984年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》規(guī)定，凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的農(nóng)民和親屬，準(zhǔn)予自理口糧落戶集鎮(zhèn)。“自理口糧戶口”不同于以往的城市商品糧戶口，不能享受城市戶口所帶來(lái)的很多權(quán)益，是一種介于城市和農(nóng)村之間的折中戶口。“自理口糧”政策出臺(tái)后，經(jīng)歷了初期的快速增長(zhǎng)，隨后增長(zhǎng)緩慢，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)自理口糧人口下降的現(xiàn)象，到1993年全國(guó)自理口糧人口約470萬(wàn)人。但是該項(xiàng)政策的實(shí)施，意味著在集鎮(zhèn)層面，戶籍管理開(kāi)始由指標(biāo)控制向準(zhǔn)入條件控制過(guò)渡。
1985年-1996年
藍(lán)印戶口政策出臺(tái) 條件準(zhǔn)入擴(kuò)大
1985年7月，公安部出臺(tái)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》，明確了中國(guó)公民在非戶籍地長(zhǎng)期居住具有了合法性。同年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》規(guī)定，居民在辦理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等權(quán)益事務(wù)時(shí)，可出示居民身份證，證明其身份，突破了“一戶一簿”的局限性。
為規(guī)范流動(dòng)人口的管理，公安部進(jìn)一步頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對(duì)暫住時(shí)間擬超過(guò)3個(gè)月的16周歲以上人員，可申領(lǐng)《暫住證》；對(duì)外來(lái)開(kāi)店、辦廠、從事建筑安裝、聯(lián)營(yíng)運(yùn)輸、服務(wù)行業(yè)的暫住時(shí)間較長(zhǎng)的人員，采取雇用單位和常住戶口所在地38主管部門管理相結(jié)合的辦法，由這些單位的負(fù)責(zé)人登記造冊(cè)，及時(shí)報(bào)送派出所或戶籍辦公室，登記為寄住戶口，發(fā)給《寄住證》。
1992年8月，公安部擬制了《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)"經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)"高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度”，對(duì)象為外商親屬、投資辦廠人員、被征地的農(nóng)民。允許他們以“藍(lán)印戶口”形式在城鎮(zhèn)人戶， 享受與城鎮(zhèn)常住戶口同等待遇（由于戶口簿印鑒為藍(lán)色，故也稱作“藍(lán)印戶口”）。
“藍(lán)印戶口”主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)，一是入鎮(zhèn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，成為新的城鎮(zhèn)居民并與原 有的城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)利與義務(wù)；二是農(nóng)民入鎮(zhèn)時(shí)要支付一定的建鎮(zhèn)費(fèi)、開(kāi)發(fā)費(fèi)等，即城鎮(zhèn)戶口成為商品，農(nóng)民要轉(zhuǎn)變身份就必須購(gòu)買或變相購(gòu)買城鎮(zhèn)戶口；三是藍(lán)印戶口不屬于 國(guó)家嚴(yán)格控制的農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，但只在當(dāng)?shù)赜行Вw往其他城鎮(zhèn)時(shí)不予承認(rèn)。“藍(lán)印戶口”也是一種介于正式戶口和暫住戶口之間的戶口形式，但由于附屬權(quán)益明顯增加，吸引力較之前的“自理口糧戶口”大為增加，并一度出現(xiàn)各地以集資為由向社會(huì)公開(kāi)出售戶口的現(xiàn)象。它也標(biāo)志著準(zhǔn)入制度開(kāi)始擴(kuò)大到小城鎮(zhèn)。
1997 -2001年
小城鎮(zhèn)戶籍政策改革全面推進(jìn)
1997年，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。（方案）允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)"居住并符合一定條件的鄉(xiāng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn) 常住戶口。同時(shí)，繼續(xù)嚴(yán)格控制大中城市人口數(shù)量的增長(zhǎng)。
1997年（方案》要求，對(duì)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，各地方、各部門均不得收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或者類似增容費(fèi)的費(fèi)用。但仍然在制度上做出一定限制：一是可以進(jìn)入的僅僅是小城鎮(zhèn)，大中城市仍然門檻高筑；二是農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)必須購(gòu)買商品房或有合法的自建房，實(shí)際上是以貨幣形式在農(nóng)民面前筑起了一道門檻；三是農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶必須首先將承包地和自留地?zé)o償上交，增加了農(nóng)民入城的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本，許多人因此而放棄了進(jìn)城的打算。
1998年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》（以 下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)當(dāng)時(shí)的戶口管理做出了 “四項(xiàng)改革” 。一是實(shí)行嬰JL落戶隨父隨母自愿的政策；二是放寬了解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策對(duì)已在投靠配偶所在城市居住一定年限的公民，根據(jù)自愿的原則準(zhǔn)予在該城市落戶；三是對(duì)于男性超過(guò)60周歲、女性超過(guò)55周歲，身邊無(wú)子女，需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶；四是在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，準(zhǔn)予在該城市落戶。
與1997年《方案》相比，1998年《意見(jiàn)》進(jìn)一步放寬了農(nóng)民進(jìn)城條件：一是不再?gòu)?qiáng)調(diào)中等城市需要限制落戶數(shù)量；二是不再要求進(jìn)城落戶農(nóng)民必須先交還承包地和自留地。1958 -1998年期間不同戶口類型的鄉(xiāng)城移民的要求和應(yīng)享權(quán)利。相比以往 改革，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)是戶籍制度改革向進(jìn)一步開(kāi)放小城市中心，并給予農(nóng)民合法 的居民身份邁出的最顯著的一步。
2000年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》規(guī)定，從2000年起，凡在縣級(jí)市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)“有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來(lái)源”的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策。2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革開(kāi)始全面推進(jìn)。
2002年-2014年
大城市戶籍政策改革啟動(dòng)
隨著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革不斷深化和大城市外來(lái)人口數(shù)量的逐步增多，大城市戶籍制度 改革也加快推進(jìn)。2001年鄭州等城市率先推出以“擁有合法固定住所、固定職業(yè)或穩(wěn)定收入”為主要入戶條件的戶籍制度改革，標(biāo)志著大城市戶籍制度進(jìn)入“條件準(zhǔn)入”階段。但是鄭州市的改革并不順利，在大幅度放寬落戶政策后，由于面臨著城市人口增長(zhǎng)的壓力，戶 籍管理又趨于收緊。
更多的大城市將改革重點(diǎn)放在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度上。2001年，南京、浙江的部分地區(qū)試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，變“二元化”為“一元化” 城鄉(xiāng)戶籍管理制度。到2010年，已有河北、山東、廣西、重慶、遼寧等20多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度；但戶口登記的統(tǒng)一，并沒(méi)有完全消除原先的城鄉(xiāng)福利差別，多數(shù)地區(qū)在戶口登記表中保留了居住地一項(xiàng)。
2008年，深圳市提出用居住證取代暫住證，以完善流動(dòng)人口管理；到2010年，已有十 幾個(gè)城市實(shí)行了居住證管理，并規(guī)定居住證持有人可以享受戶籍居民的部分權(quán)益。2010年， 廣東省提出“積分入戶”的思路，對(duì)農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)的條件進(jìn)行指標(biāo)量化。重慶市在“綜 合配套、自愿有償”的原則下，全面啟動(dòng)戶籍制度改革，并提出到2012年非農(nóng)戶籍人口比 重由29%上升到37%，到2012年進(jìn)一步提高到60%。成都市自2003年先后進(jìn)行了 5次戶 籍制度改革，2010年提出建立戶口登記地與實(shí)際居住地統(tǒng)一的戶籍管理制度。
2014年之后
統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記 全面實(shí)施居住證制度
2014年（國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱（意見(jiàn)））出臺(tái)，提出了 “進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度！全面實(shí)施居住證制度”的發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)城鎮(zhèn)人口在2013年達(dá)到7. 3億人，其中2. 69億人為流動(dòng)人口，包括1. 66億人外出農(nóng)民工及其隨遷家屬，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%。受城鄉(xiāng)分割戶籍制度影響，這些流動(dòng)人口未能在教育"就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老"保障性住房等方面享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多隱患。對(duì)此，（意見(jiàn)）明確要求，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開(kāi)中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模和有效解決戶口遷移中的重點(diǎn)問(wèn)題等五項(xiàng)具體措施，同時(shí)還要求建立 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和居住證制度，健全人口信息管理制度。
“保障基本公共服務(wù)均等化權(quán)益”是本次戶籍制度改革的核心內(nèi)容。2014年（意見(jiàn)）明確提出要擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，這意味著在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口，只要滿足一定的條件，將能夠在子女教育、就業(yè)扶持、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障等方面逐步享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊幕竟卜?wù)。而基本公共服務(wù)均等化的逐步實(shí)現(xiàn)要以居住證制度的建立和實(shí)施為載體，將其作為一種過(guò)渡性的制度安排，即流動(dòng)人口以一定條件申領(lǐng)居住證，并通過(guò)建立健全與相應(yīng)條件掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，使尚不具備落戶條件的居住證持有者享受同等的基本公共服務(wù)，特別需要指出的，在中等城市及以上規(guī)模的大城市申請(qǐng)居住證和申請(qǐng)落戶的條件，關(guān)于合法擁有穩(wěn)定住所的標(biāo)準(zhǔn)有所放松，包括了租賃住房；同時(shí)，2014年（意見(jiàn)》還根據(jù)城市綜合承載能力和所能提供基本公共服務(wù)能力，針對(duì)不同規(guī)模城市而限定了連續(xù)居住年限、參加社保年限和合法擁有住房（含租房）的范圍、條件等，以防止門檻過(guò)高而導(dǎo)致政策失效。從以往各地實(shí)施居住證制度的探索實(shí)踐來(lái)看，積分落戶入戶門檻普遍比較高，如果不能實(shí)現(xiàn)居住證作為載體與享受基本公共服務(wù)均等化掛鉤，那么農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就很難在大城市尤其是特大城市落戶或享受均等化的基本公共服務(wù)。 因此，從整體來(lái)看，此次戶籍制度改革的相關(guān)規(guī)定，為流動(dòng)人口享有基本公共服務(wù)均等化權(quán)益提供了制度上的保障。