中國國際經濟交流中心副研究員張茉楠

中國網/中國發展門戶網訊 （記者 王振紅）中共中央國務院近日發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》，成為一個全面指導中國生態文明建設的綱領性文件。黨的十八屆四中全會以及“四個全面”明確提出“全面推進依法治國”，“依法治國”在生態建設和治理方面如何發揮重要作用？中國國際經濟交流中心副研究員張茉楠認為，“生態法治化”是生態治理的根本。

張茉楠表示，中國一直在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環境立法的速度遠快于市場經濟立法。然而，環境立法仍然難以遏制繼續惡化的環境質量。因此，未來必須以可持續發展為核心，將環境保護和環境治理納入法制軌道，從立法、執法、司法、守法等環節全面推進中國生態法治體系建設。

首先，要加快環境立法進度，健全生態環境法律體系。2014年4月24日經十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，并于2015年1月1日起施行，確立了其“環境領域基本憲法”地位。新《環境保護法》進一步明確了政府對環境保護監督管理職責，完善了生態保護紅線等環境保護基本制度，強化了企業污染防治責任，加大了對環境違法行為的法律制裁，法律條文也從原來的47條增加到70條，增強了法律的可執行性和可操作性。被稱為“史上最嚴”的環境保護法。

此外，要加快完善生態環境、土地、礦產、森林、草原等方面保護和管理的法律制度，如《海洋環境保護法》、《水法》、《漁業法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《土地管理法》、《森林法》、《退耕還林法》、《礦產資源開發保護法》、《野生動物保護法》、《文物保護法》，以及《深海海底區域資源勘探開發法》、《生態補償條例》等法律法規的立法起草工作，促進資源合理開發、利用和保護。

其次，必須明確政府環境責任核心地位，完善政府環境問責機制。借鑒美國《國家政策法》的經驗，明確確立“統一管理，分工負責”的原則，按照“權責對等，有權必有責”的思路，通過確立相關程序和具體管理制度，清晰和合理劃分各環境監管主體的職能，明確各自責任，處理好政府環境保護部門與土地、水利、林業、農業和礦業等行政主管部門的關系，實現對整個區域環境的保護。

可以考慮設立跨行政區域的生態環境保護監督機構，按照生態環境保護與發展綜合決策的要求，通過立法建立全國統一的生態環境保護管理體制。特別是要強化政府生態環境質量問責機制，將環境保護的職權直接委任給各級政府及其主要負責人，強化各級政府作為環境保護第一責任人的責任和義務。建立生態環境質量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。

第三，要建立高效環境管理體制，實施嚴格生態源頭保護制度。環境與資源保護，重在預防污染和資源破壞為目的的監督管制制度。實行最嚴格的環境治理制度：一是明確規定環境標準制度和排污許可制度，實行嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，對污染物排放實施統一監督管理。二是賦予環保部門在一定執法范圍和領域的強制執行權，明確規定按日計罰手段，保障環保行政命令嚴格執行。三是完善環境監察制度，健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制，保障獨立進行環境監管和行政執法。此外，建立生態保護紅線制度。在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，保障生態環境。

第四，要實施環境信息公開制度，完善社會參與環境決策機制。沒有信息公開就沒有真正的法治，環保領域也是一樣。環境信息公開問題不僅關系到環境資源的合理利用和保護，也關系到公民的基本環境權益和環境法律制度的實施，更是成為環境民主決策正當性的重要判斷標準。未來國家應加快環境信息公開立法，實施環境信息公開目錄制度，如公開環境污染中的污染物名稱、數量、濃度、處理程序、排放方式等標準化后應該向公眾披露。

此外，環境信息公開立法中從機構設立到部門分工、職責確定都需要改革和完善；提高公民與NGO 的法律地位，向公民提供參與環境決策的相關教育以及相關服務；針對某些具體環境問題，建立公眾環境咨詢機構，讓公眾在這些法律的制定過程中發揮更大的作用，同時參與環境影響評估流程和諸如空間規劃等其他有關的環境決策活動。

第五，完善環境污染賠償體系，建立污染評估司法鑒定制度。要加快制定專門的《環境污染損害賠償法》或《環境污染責任法》，研究環境污染損害在賠償范圍、賠償責任、訴訟主體、鑒定評估技術、環境修復、公益訴訟性質、賠償數額巨大、公眾參與等方面的特殊要求，專項立法對相關問題進行規制。促進環境污染損害鑒定評估機構的健康發展。鑒于環境污染損害鑒定評估的技術專業復雜性，加強第三方評估。同時，施行“嚴進嚴考”的資質準入與考核制度，避免出現其他類司法鑒定機構泛濫無序的問題。

最后，必須將市場機制引入環境立法，完善生態環保經濟法體系。從發達國家經驗看，美國環境立法，其特點之一就是利用市場機制激勵企業樹立環保意識，如美國在環境立法中還注重運用環境稅收、環境保護基金政策；歐盟國家通常采用的經濟手段包括環境保護稅收、收費、低息貸款、保險手段、環境標志、環保撥款、補助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。

建議可以采取以下措施：比如，一是實行環境稅費改革，明確規定依據污染排放、污染產品、生態保護和二氧化碳設立的環境稅稅目；二是修改《保險法》，繼續完善環境責任保險制度，明確規定高風險、高危險企業必須投保強制性環境污染責任保險的環境責任保險制度；三是修訂并依照《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，建立碳排放權、排污權、水權交易制度；四是深化資源性產品價格和稅費改革，進一步完善體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，真正建立可持續發展的生態文明制度體系框架。