周珂：生態(tài)文明建設對法律和觀念提出了“綠化”要求
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中國人民大學法學院教授、中國環(huán)境資源法學研究會副會長周珂教授做客中國訪談節(jié)目。
中國網(wǎng):
中國訪談·世界對話，各位網(wǎng)友大家好，近年來，“環(huán)?！币殉蔀樽顭嵩~匯之一，眾多法律、規(guī)章的出臺和修訂完善，也讓環(huán)境保護之路有了更多護航者，而其中也多次提出要通過市場機制進行環(huán)境治理。今天我們請到了中國人民大學法學院教授、中國環(huán)境資源法學研究會副會長、北京市法學會副會長周珂教授，與我們共同探討市場機制下的環(huán)境問題。
周教授您好，歡迎做客中國訪談，跟我們網(wǎng)友打個招呼吧。
周珂:
您好，中國網(wǎng)網(wǎng)友們，大家好。
中國網(wǎng):
環(huán)境保護問題一直以來是國人所關注的話題，近年來，國家也是對環(huán)保工作相當重視。我們看到從《大氣污染防治行動計劃》、新《環(huán)境保護法》到最新出臺的《水污染防治行動計劃》，都強調了通過市場機制進行環(huán)境治理。您認為如何用市場的力量來治理環(huán)境污染？在環(huán)境污染治理問題上，市場手段和行政手段二者如何協(xié)調？
周珂:
我們在環(huán)境保護工作中，如何充分發(fā)揮好市場機制作用，這是近來國家和環(huán)保界都普遍關注的一個問題。
從宏觀方面來講，國家治理歷來都是兩種機制綜合的運用，既要有命令控制、行政管理，又要發(fā)揮市場機制的作用，這是當今世界各國在治理國家和社會事務的時候普遍采用的兩種基本的方法。
在環(huán)境保護上，實際上這兩種機制也是從來就有的，只不過我們在環(huán)境保護初期談命令控制，也就是談政府的行政管理更多一些，主要跟環(huán)境保護自身特點是相關聯(lián)的。較早的時候，人們看待環(huán)境問題，以及環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展關系的時候，有一個普遍的共識，這就是經(jīng)濟發(fā)展要多靠市場，環(huán)境保護多靠政府，而且在環(huán)境保護初期，世界各國普遍都是這樣做的，這個模式也基本上是成功的，這是因為環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展自身在內(nèi)部天然的存在著一種對立沖突，市場規(guī)律難以應用到環(huán)境保護工作當中去。
周珂:
因此在環(huán)境保護上，在初期，世界各國強調政府的行政管理和命令控制更多一些，中國更是這樣。因為我們知道在改革開放之前，中國是實行計劃經(jīng)濟，是一種典型的命令控制的宏觀機制，在環(huán)境保護上也是這樣，更是強調命令控制和行政管理的作用。
但是隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展，隨著環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，那么對環(huán)境保護工作，我們要把它不斷地與經(jīng)濟發(fā)展的程度和發(fā)展的自身要求相適應起來，這個時候我們就會看到命令控制，單純使用這種方法具有一定的局限性，有的時候甚至效果并不一定非常好。
例如，我國從上世紀70年代，政府建立了環(huán)境保護的機構，70年代后期頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，1989年把試行的《環(huán)境保護法》變成了正式的《環(huán)境保護法》。關于這個法的性質一直到2011年國家建立社會主義法律體系的時候，還是把它放在行政法的系列里面，也就是說一直到這個時候，還是強調環(huán)境保護是行政管理為主。
周珂:
大家都能夠感覺到，我們雖然反復強調加強管理，不斷地提升環(huán)境保護執(zhí)法的力度，法律責任的力度，這都是這些年開始不斷強調的。但是我們也看到環(huán)境保護的成就遠遠不能夠令人滿意，尤其這些年霧霾、水污染等問題，總體看沒有得到很有效的治理，人們在反思這個問題，就是我們片面強調命令控制，能不能夠很好解決問題，這是我們需要反思的問題。
從一般理論上來講，政府行為或者是行政管理行為，在經(jīng)濟上一般來看是具有低效率的特點，或者是成本是比較高的，單純強調行政管理，就會使這個問題放大，所以從國家環(huán)境保護上，大家也看到了盡管不斷加強力度，但是效率還是極有限的，而且成本越來越高，那么這種效率的程度低，成本日益增大，使環(huán)境保護工作背上了一個沉重的包袱。
再看世界各國，尤其是西方國家環(huán)境保護做得比較好，這些國家，越來越重視通過市場機制來解決環(huán)境問題。例如，上世紀70年代，美國開始研究“能源合同管理”，以后歐洲各國又有新能源、可再生能源綠色證書交易制度，還有排污權交易制度等等，以及我們現(xiàn)在說的第三方環(huán)境治理。這些都是通過市場機制來解決環(huán)境問題，在西方各國的做法已經(jīng)取得了非常好的效果，是現(xiàn)在環(huán)境保護需要充分考慮的問題。
從我們國家來看，改革開放以來，尤其是最近中央提出全面深化改革，而且強調市場在資源配置中起決定性作用，這些都對市場機制的作用提出了更高的要求，我們也應當把中央關于深化改革的市場在資源配置中決定性作用這樣一些理念，貫徹到環(huán)境保護工作當中。
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剛才您也提到了《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》這個問題。我們想知道，這是不是意味著“誰污染，誰治理”環(huán)境保護的傳統(tǒng)概念會被顛覆呢？
周珂:
我理解這二者之間的關系更多是繼承性或者延續(xù)性的關系，但是在某種意義上也具有顛覆的意義，或者我們引用后現(xiàn)代的理論，它是一種解構性質的一種關系。 “誰污染，誰治理”，這種環(huán)境保護在西方很早就提出了，我國從《環(huán)保法》試行，也就是從上世紀70年代后期，也是這樣一種認識，“誰污染，誰治理”主要是針對企業(yè)的污染行為，而且是針對著那些排污且有治理能力的企業(yè)，針對他們排污行為，以及他們治理的行為，提出這樣一個原則性要求。
隨著環(huán)境問題的深化，而且環(huán)境問題也不再限于以往的工業(yè)企業(yè)排污行為，比如公眾消費行為，也涉及到污染物的排放和治理問題，顯然我們不能夠讓公眾、讓老百姓去承擔對自己排放污染物的治理，這個也不現(xiàn)實。
因此我們后來用“誰排污，誰交費”來解決這個問題，實際上污染者付費和污染者治理是一個延續(xù)的關系，由以前的排污者通過自己行動來治理污染，改變?yōu)榕盼壅呖梢酝ㄟ^付費來對自己的污染行為買單，實際上污染者付費就催生了第三方治理，也就是排污者不去自己治理，委托其他人，這就是第三方環(huán)境治理的開端。
我們也注意到新修訂的《環(huán)保法》，對于這個問題的提法叫做“損害擔責”，這項原則實際上跟“誰污染，誰治理”，以及污染者付費是聯(lián)系著的。首先排放污染物必然對環(huán)境造成一種損害，而對這種“損害擔責”是各種各樣的責任，排污者可以親自去治理，也可以付費，也可以與第三方簽訂合同，委托第三方來治理。應當說這是一個完整的延續(xù)的過程，當然我們現(xiàn)在的這種機制，就是新《環(huán)保法》說的“損害擔責”，是一種覆蓋更廣，而且可以針對各種各樣的問題，都適用這樣一項原則或者制度。
中國網(wǎng):
剛才您提到說國外在這些方面經(jīng)驗有很多，我們國內(nèi)有哪些地方的環(huán)境污染第三方治理做得是比較好的？
周珂:
國內(nèi)在污染者付費這個原則提出之后，實際上一些第三方治理行為，都已經(jīng)開始了，比如現(xiàn)在城市污水集中處理、能源合同管理，以及現(xiàn)在開展排污權交易試點等等，這些都帶有第三方治理的功能。當然以前在這個領域做的以試點性質為主，還沒有完全把第三方治理作為成型的、完整的法律制度推行開，但是經(jīng)過試點取得的經(jīng)驗來看，還是非常成功的，因此國家對第三方治理也有了信心，所以國家才出臺一個要推行第三方治理的方案。
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近日，《環(huán)境保護公眾參與辦法（試行）》結束征求意見，規(guī)定了公眾可以參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調查處理，如何來界定“重大”？
周珂:
“重大”，首先是從法律來看，我國涉及到環(huán)境污染事故是實行分級的管理，全國人大常委會制訂的法律中的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，把有可能造成各種各樣危害后果突發(fā)性的事件，也包括環(huán)境事故實行預警的分級管理，預警實行紅色、橙色、黃色、藍色這樣一個分級，在這個分級中實際上橙色和紅色應當都是屬于重大以上的。
因此我們說當發(fā)生了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》所提到的橙色以上預警級別的環(huán)境事件時，應當說符合現(xiàn)在說的重大環(huán)境事件。此外國務院還發(fā)布了環(huán)境突發(fā)事件應急預案，在這個預案中也是把環(huán)境污染的事件事故實行分級管理，這個管理就分成了特大級、重大級、較大級和一般級，因此按照國務院這個規(guī)定，重大和特大都應當符合公眾參與的條件。
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《環(huán)境保護公眾參與辦法（試行）》中還提出，環(huán)保主管部門征求公眾意見時，應當重視專業(yè)人員的意見。您認為，專業(yè)人士在環(huán)保公眾參與中應該承擔怎樣的角色？
周珂:
專業(yè)人士，通常意義上人們講的專家，或者說即使他不是某一個領域的專家，但是他是屬于知識視野比較開闊的一些學者，廣義上這些都屬于專業(yè)人士。
從世界各國環(huán)境保護公眾參與來看，專業(yè)人士所起的作用是越來越大，首先，一個專業(yè)人士可以從自己專業(yè)角度，對環(huán)境影響評價發(fā)表比較有針對性的或者是科技含量比較高的見解，例如，涉及環(huán)境影響方面的專業(yè)人士，有環(huán)境科學專業(yè)、生態(tài)學，以及法學、環(huán)境健康、醫(yī)學等領域，這些專業(yè)人士都會從各自專業(yè)領域對環(huán)境規(guī)劃和建設項目提出專業(yè)見解。這些見解很重要，因為我們知道規(guī)劃、建設項目等，往往是從規(guī)劃部門或者是建設項目部門的角度出發(fā)，而環(huán)境科學專業(yè)人士主要關心環(huán)境污染問題，例如，水、大氣、噪聲等等污染；生態(tài)學主要關注生態(tài)系統(tǒng)平衡問題，例如，是不是對生物多樣性造成不利后果，是不是對珍稀瀕危的野生動物植物造成一些不利后果等。
周珂:
那么環(huán)境健康與安全等專業(yè)人士更多關注這些規(guī)劃和建設項目是否會對人體的健康安全產(chǎn)生不利的后果，此外法律人士也會關注這些規(guī)劃和建設項目的設計，是不是符合我國各種法律的嚴格要求。因此，專業(yè)人士的意見對環(huán)境影響評價的科學性起至關重要的作用，同時也對我們提高環(huán)境影響評價工作的水平起到了一個保證和監(jiān)督的作用。
另外一方面從國外經(jīng)驗，以及我國港澳臺地區(qū)的做法來看，很多專業(yè)人士的意見甚至對環(huán)境影響評價起著決定性作用。例如香港，有這樣一個機構，這個機構全部都是由專業(yè)人士組成，環(huán)境影響評價書要征求專業(yè)人士委員會的意見，專業(yè)人士委員會的意見對環(huán)境影響評價是肯定還是否定的意見，政府采用率是百分之百，可見他們對環(huán)境影響否決率相當高。所以說專業(yè)人士的作用在環(huán)境影響評價中很重要，而且從我國將來環(huán)境影響評價的發(fā)展趨勢來看，專業(yè)人士意見的作用和地位也會日益提高。
中國網(wǎng):
經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境改善之間是否有相互對立這種說法，面對我們現(xiàn)在視覺記憶中都日漸模糊的綠水青山、藍天白云，身處經(jīng)濟增長快車道的國人，一直有著這樣的困惑。那么您是怎么樣看的？在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境改善之間是否會存在拐點？
周珂:
這個拐點肯定是存在著的，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展有一個著名的庫茲涅茨曲線，今年兩會上環(huán)保部陳吉寧部長也提到了庫茲涅茨曲線，而且這個曲線的拐點在我國的到來明顯推遲了。在經(jīng)濟發(fā)展的一定階段，經(jīng)濟增長與環(huán)境惡化是同步的，都處于上揚的趨勢，但是上揚到了一定程度之后，到達一個點，這時隨著經(jīng)濟繼續(xù)增長，環(huán)境惡化程度將趨緩，曲線表現(xiàn)為一個倒U型。關于這個拐點什么時候到來，有不同看法，一般來看，人們認為人均GDP大約5000美元，但從我國情況來看，環(huán)境污染較嚴重的區(qū)域，人均GDP5000美元，大約在十年前就已經(jīng)達到這個程度了，但是這十年來我們看到這些區(qū)域環(huán)境的情況，沒有出現(xiàn)下行，還是在繼續(xù)往上漲，這個原因值得我們認真思考，一直到今天，我國人均GDP大約已經(jīng)突破7500美元，但是環(huán)境狀況污染趨緩的拐點還是沒有明顯的到來。這就引起人們的關注甚至是憂慮，因為這是一個規(guī)律，違反規(guī)律必然要受到自然的懲罰，這是我們現(xiàn)在非常關心的一個問題。
當然這個拐點在中國沒有到來，人們有各種各樣不同的認識，一方面，世界各國經(jīng)濟增長速度比較平緩，這樣環(huán)境惡化以及環(huán)境趨好，人們有一個較長時間的適應過程，但是在我國經(jīng)濟發(fā)展實在太快了，所以環(huán)境趨好的趨勢跟不上經(jīng)濟發(fā)展速度。
周珂:
另一方面，由于我們經(jīng)濟總量過大，環(huán)境容量過小，這都是導致曲線拐點推遲到來的因素，同時我們也應當看到這個拐點，不應當無限期地推遲下去，因為現(xiàn)在環(huán)境惡化的狀況，遭遇到強烈的反彈效果，我們已經(jīng)看到，例如，環(huán)境群體性的一些事件，還有公眾在網(wǎng)絡上，談到環(huán)境問題極大不滿，所以應當是我們高度重視的問題。
環(huán)境和經(jīng)濟的關系，在這個趨好拐點到來之前是一種對立的，也就是經(jīng)濟增長但是環(huán)境上惡化，但是拐點到來之后，經(jīng)濟繼續(xù)增長環(huán)境趨好，這個時候關系就融合了，我們現(xiàn)在看到，在我國拐點沒有到來之前，這二者對立性是非常強烈的，他們所造成的社會問題，也非常值得我們?nèi)リP注，但是這個拐點的到來是必然的，一定會到來，而且越往后發(fā)展他們之間的融合性就表現(xiàn)得越為明顯。比如我們講的綠色經(jīng)濟，就是把環(huán)境保護和經(jīng)濟的發(fā)展融合為一體，中央現(xiàn)在提出的經(jīng)濟“新常態(tài)”，以及推進生態(tài)文明建設強調的也是這二者結合。
此外，“新常態(tài)”提出的經(jīng)濟增長速度、結構、增長動力，都要有一種變革，這種變革實際上也是給綠色經(jīng)濟指出了方向，或者是機遇。例如，我們在“新常態(tài)”下經(jīng)濟發(fā)展模式的轉型，經(jīng)濟結構的調整，都會使環(huán)保產(chǎn)業(yè)有比較好的發(fā)展，尤其是第三方治理也會給環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一個廣闊的前景空間，而在這個過程中經(jīng)濟新的增長點可能出現(xiàn)在這里。第三方治理，這種專業(yè)化的治理，會使環(huán)保產(chǎn)業(yè)更具規(guī)模，環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身會創(chuàng)造新的財富，尤其是環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟結合起來，它會創(chuàng)造新的財富，也能增加新的就業(yè)，解決現(xiàn)在就業(yè)困難問題。
這一切都是經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展實現(xiàn)雙贏的效果，所以我們應當通過大力發(fā)展綠色經(jīng)濟，推進環(huán)境污染的第三方治理來把握這個機遇，把我們國家的綠色經(jīng)濟振興起來。
中國網(wǎng):
剛才您也提到了生態(tài)文明建設，那么您認為在環(huán)保領域還需要提出哪些法規(guī)和行動計劃來為生態(tài)文明建設保駕護航？
周珂:
生態(tài)文明建設按照中央的要求是一種全面融入的格局或者是宏觀的思維，因此生態(tài)文明建設全面融入是對整個經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面都提出了“綠色化”的要求。從我本人的專業(yè)角度，我更加看重的是法律的“綠化”效果，當今法律有傳統(tǒng)的法律，還有一些現(xiàn)代的新興國際和國內(nèi)的法律的規(guī)范領域，無論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代的都需要“綠化”起來。例如，在對經(jīng)濟關系調整的法律，首先這個領域從傳統(tǒng)的法律，比如說民法，它的“綠化”任務是非常艱巨的，傳統(tǒng)民法是什么呢？我們用通俗話來表述，傳統(tǒng)民法追求的實際上是鼓勵私主體最大限度開發(fā)利用自然資源，把它轉化為私人的財富，然后又通過民法所有權的絕對權予以嚴格的保護，實際上傳統(tǒng)的民法就是做這樣的事情。
最大限度的開發(fā)利用自然資源，這會對環(huán)境對生態(tài)都有一些影響，轉成個人的財富，那么個人財富究竟是不是一種理性消費的需求，如果不是這種理性消費的需求，這就會造成資源的浪費，會加大環(huán)境的污染，會對子孫后代可持續(xù)發(fā)展的能力構成一種危害后果，所以說傳統(tǒng)民法一定需要“綠化”改造，在中國民法界許多著名的學者，早已經(jīng)看到這個問題。
此外，當今世界經(jīng)濟發(fā)展的一些重要領域，例如，經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化，這些都會加劇環(huán)境問題，就是經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的本質都是必然帶來對自然資源利用的強度更加大，污染增多，它的本質是帶來這樣的后果，當然WTO規(guī)則現(xiàn)在也增加了一些有關環(huán)境保護的內(nèi)容，當然這些內(nèi)容遠遠不夠。中國入世之后，伴隨而來是環(huán)境問題，生態(tài)問題，客觀上確實是這樣一個過程。
周珂:
因此，我們要強調法律的“綠化”，此外“綠化”也表現(xiàn)在觀念和認識上，以往人們將經(jīng)濟增長放在第一位，包括很多重要的法律，也都是把經(jīng)濟發(fā)展提的地位非常高，但是涉及到環(huán)境保護內(nèi)容，在法律中，以及在制訂法律過程中觀念上還是沒有解決好?？沙掷m(xù)發(fā)展觀上世紀80年代就提出了，聯(lián)合國有許多重要環(huán)境保護的公約，中國也都參與了，而這些公約中本來要求國內(nèi)立法做出配合，也就是國內(nèi)立法必須要把可持續(xù)發(fā)展寫到法律當中去，但是我們看到，目前在中國可持續(xù)發(fā)展觀進入法律困難重重。涉及環(huán)境保護，自然資源保護的若干法律，寫入了可持續(xù)發(fā)展，當然新《環(huán)保法》在修訂過程中，一開始很多人也是反對，認為它跟其他法律的提法不同，早期的草案稿寫入《環(huán)保法》都這么困難，所以其他法律可想而知是一種什么樣的狀態(tài)。
所以中央提出的“綠化”，確實是任重而道遠，要在法律上在觀念上都解決好，也包括我們前面談的，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)雙贏。新《環(huán)保法》出臺之后，我國環(huán)境保護工作，實際上是走向了“二元制”這樣一個更為健康的機制。首先是新《環(huán)保法》被稱為史上最嚴格的環(huán)境保護法，史上最嚴，也就是中國歷史上再也沒有比新《環(huán)保法》更為嚴格的，在我看來，甚至可以拿到全世界來說，中國這個環(huán)保法也是最嚴格的。例如，它對政府環(huán)境責任嚴格的非?？b密的問責機制，對各種各樣環(huán)境違法行為的法律責任的規(guī)定，這都是前所未有的，在許多國家環(huán)境保護基本法律當中，也都沒有嚴格到這樣的程度，因為在許多國家的環(huán)境保護立法，都是一些原則性的規(guī)定，關于法律責任等等，不如中國的嚴格。
目前，我們關注比較少的是環(huán)境保護的市場機制問題，包括媒體方面對這個議論的也比較少，實際上可以看到，從中央從高層，對環(huán)境保護市場化機制，對市場機制關注程度是非常高的。新《環(huán)保法》出臺之后，國家出臺了《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，此外在許多新出臺的規(guī)定中都強調了發(fā)揮市場機制作用，或者第三方治理機制，我們也注意到中央巡視組在對環(huán)保部工作反饋的巡視意見中，也關注與市場相關聯(lián)的問題，比如“紅頂中介”問題，行政和市場關系沒理順而導致的利益輸送問題，實際上這些都是和市場機制相關聯(lián)的，因此從國家層面，對二元化的機制是高度重視的。目前我們對行政管理一元機制前期研究比較多，辦法也比較多，制度也較完善了，但是對于另一元機制，就是市場調節(jié)的機制，遠遠不夠，還存在許多問題，需要我們在制度上把它完善起來。
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感謝周教授的解讀，感謝網(wǎng)友們的收看，我們下期再見。
(責編/策劃:魏博 主持人：吳婧 導播/后期：李哲 攝像：李雙江)
