遲福林：中國(guó)的改革大考
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遲福林：中國(guó)的改革大考
今天，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于一個(gè)重大的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期，改革正處于深水區(qū)和攻堅(jiān)階段。與以往相比，改革的深刻性、復(fù)雜性、艱巨性前所未有。轉(zhuǎn)型與改革交織融合，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型都直接依賴于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在調(diào)整重大利益關(guān)系上取得進(jìn)展；轉(zhuǎn)型倒逼改革，改革的時(shí)間和空間約束全面增強(qiáng)。
中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），適應(yīng)歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期的大趨勢(shì)，以重大問題為導(dǎo)向，就全面深化改革進(jìn)行部署，是一個(gè)重大的戰(zhàn)略抉擇，是面向2020年的改革大考：
第一，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新的改革大考。考得好，我國(guó)就將走上公平可持續(xù)的發(fā)展之路，就將邁進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家行列。
第二，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，這是歷史性重要突破。改革大考重在以發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全面改革的實(shí)質(zhì)性突破。
第三，突破利益固化藩籬，這是改革歷史擔(dān)當(dāng)面對(duì)的重大難題。觸及利益比觸及靈魂還難。在利益結(jié)構(gòu)固化的情況下，改革大考就是要敢于以壯士斷腕的勇氣推進(jìn)改革。
一、歷史大考——推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
《決定》明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是順應(yīng)歷史發(fā)展大趨勢(shì)做出的歷史性選擇。
我們黨執(zhí)政以來經(jīng)歷了兩次大考。1949年的中共七屆二中全會(huì)后毛澤東同志提出的“進(jìn)京趕考”，是第一次歷史大考；1978年的中共十一屆三中全會(huì)確定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、開啟改革開放的歷史進(jìn)程，是第二次歷史大考。當(dāng)前正面臨第三次大考，即這次《決定》提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)、并由此建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家。
進(jìn)入改革發(fā)展的歷史新階段，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型到了關(guān)鍵點(diǎn)。面對(duì)日益增大的社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)比較突出的腐敗現(xiàn)象，面對(duì)權(quán)力運(yùn)行缺乏嚴(yán)格有效約束的現(xiàn)實(shí)，我們已經(jīng)難以繼續(xù)用行政控制、行政管理、穩(wěn)定壓倒一切的思路求得社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。國(guó)家能否長(zhǎng)治久安，社會(huì)能否和諧穩(wěn)定，取決于能否民主化、法治化、制度化、程序化、規(guī)范化地治理國(guó)家；取決于能否有效約束權(quán)力，給市場(chǎng)和社會(huì)更大的發(fā)展空間；取決于能否下定決心根治腐敗，還社會(huì)一片凈土。適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，我們需要的是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的治國(guó)方略；需要的是走向法治化的治國(guó)之路；需要的是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本之策。
正是在這個(gè)特定歷史背景下，《決定》把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為新時(shí)期全面深化改革的總目標(biāo)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了35年前開啟的經(jīng)濟(jì)體制改革的范疇、廣度和深度。
1. 國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵
習(xí)近平總書記對(duì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基本內(nèi)涵有一段高度概括：“就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的基本要求，是衡量國(guó)家現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)。
（1）它要求政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；
（2）它要求公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主；
（3）它要求憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)利；
（4）它要求有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序；
（5）它要求從中央到地方、從政府治理到社會(huì)治理，作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)。
2. 國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)
（1）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的主要標(biāo)志。如果說35年前鄧小平同志領(lǐng)導(dǎo)我們搞改革開放、做大經(jīng)濟(jì)總量、改變貧窮落后局面的第一步目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)了，那么今天，適應(yīng)歷史發(fā)展的新趨勢(shì)，改革的第二步目標(biāo)就是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家。現(xiàn)代國(guó)家不僅需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)，更需要國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化，走向民主、法治、文明、和諧的現(xiàn)代國(guó)家。
（2）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本之路。一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安不能依靠行政控制、社會(huì)管制，必須依靠制度文明。更進(jìn)一步說，必須依靠建立起符合人類發(fā)展、世界發(fā)展和中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代制度文明。在現(xiàn)代制度文明中把大亂化解于小亂之中，避免社會(huì)出現(xiàn)局部性甚至全局性動(dòng)亂，以形成國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧的制度基礎(chǔ)和制度保障。
（3）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。改革開放35年來，一直有兩種聲音：一種聲音是主張中國(guó)社會(huì)要搞“精英政治”。實(shí)際上，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，在一定時(shí)期、一定階段，為推進(jìn)改革開放，強(qiáng)調(diào)權(quán)威、強(qiáng)調(diào)適度的集權(quán)都是必要的。但是，歷史發(fā)展階段發(fā)生變化后，我們?nèi)匀恍枰熬ⅰ保旧鲜切枰熬ⅰ睆?qiáng)力推進(jìn)改革，在改革中建立現(xiàn)代制度，推進(jìn)國(guó)家民主化、法治化進(jìn)程。這比主張“精英政治”更符合中國(guó)的國(guó)情。
還有一種“穩(wěn)定壓倒一切”的主張。“穩(wěn)定壓倒一切”在特定的階段有客觀需要，但絕不是長(zhǎng)久之計(jì)。面對(duì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，現(xiàn)在已經(jīng)到了需要終結(jié)“穩(wěn)定壓倒一切”的時(shí)候了，我們應(yīng)該盡快建立一個(gè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、社會(huì)各方面廣泛參與、建立在民主法治基礎(chǔ)上的國(guó)家治理體系，以走出一條更長(zhǎng)久的社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展之路。
3. 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)
推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)，需要推進(jìn)包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的改革。
（1）推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。
——法治中國(guó)建設(shè)首要任務(wù)是維護(hù)憲法法律權(quán)威。建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。
——依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。這是實(shí)現(xiàn)公平正義的重要條件，更是建設(shè)法治中國(guó)的關(guān)鍵所在。
——實(shí)現(xiàn)司法公開。司法過程向全社會(huì)公開，并受全社會(huì)監(jiān)督。全社會(huì)監(jiān)督司法的過程，是保證司法公正的重要條件。
——司法運(yùn)行去行政化，建立專業(yè)化的司法隊(duì)伍。
——司法運(yùn)行去地方化，探索建立中央地方雙重法院體制。建議由中央層面的法院體系，專門負(fù)責(zé)土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)案件審理，以克服經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域司法的地方保護(hù)主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
（2）實(shí)行有效的政府治理。《決定》提出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵是推進(jìn)以公共服務(wù)型政府建設(shè)為重點(diǎn)的政府治理。這就要求圍繞“放權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”，推進(jìn)以公共服務(wù)建設(shè)為中心的政府轉(zhuǎn)型，形成有效的政府治理結(jié)構(gòu)。
——“放權(quán)”。包括向企業(yè)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，向地方放權(quán)。目前向企業(yè)放權(quán)已經(jīng)比較成熟，企業(yè)已經(jīng)成為市場(chǎng)的主體；向社會(huì)放權(quán)亟待加強(qiáng)，一方面社會(huì)組織的行政化色彩太濃，另一方面民間行業(yè)組織發(fā)展嚴(yán)重不足；向地方放權(quán)有待中央地方事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系理順以后進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)前，以放權(quán)為重點(diǎn)破題政府職能轉(zhuǎn)變、加快行政審批制度改革，已成為本屆政府加快政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。
——“分權(quán)”。就是形成行政范圍內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。這幾年，大部門制改革做了一些積極探索。但從實(shí)踐看，僅僅是形式上走了一步，實(shí)質(zhì)上尚未在三權(quán)分設(shè)的前提下實(shí)現(xiàn)部門間職能的協(xié)調(diào)。如何“分權(quán)”，還有待在深化行政體制和政治體制改革中進(jìn)一步破題。
——“限權(quán)”。實(shí)行政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，這是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的根本之策。就是說，要把權(quán)力制約權(quán)力和社會(huì)監(jiān)督權(quán)力相結(jié)合起來。從近年的實(shí)踐看，只有把權(quán)力制約權(quán)力和社會(huì)廣泛的監(jiān)督權(quán)力結(jié)合起來，才能找到“限權(quán)”的有效路子。
（3）創(chuàng)新社會(huì)治理。《決定》把“解放和增強(qiáng)社會(huì)活力”與“解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力”并列提出，反映出解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、創(chuàng)新社會(huì)治理體制建設(shè)的重要性。《決定》指出，“創(chuàng)新社會(huì)治理,必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益,最大限度增加和諧因素,增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力,提高社會(huì)治理水平”。從現(xiàn)實(shí)看，社會(huì)轉(zhuǎn)型到了能否有效化解利益沖突的臨界點(diǎn)。20年來，群體性事件增加了10倍，其中因土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等利益沖突引發(fā)的群體性事件占80%以上。這種因利益矛盾引發(fā)的群體沖突，如果協(xié)調(diào)不好，有可能激化其他社會(huì)矛盾，并使社會(huì)沖突有所升級(jí)，甚至成為局部性、全局性危機(jī)的導(dǎo)火索。在這個(gè)特定背景下，創(chuàng)新社會(huì)治理，需要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力和自組織能力，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。
——加快發(fā)展公益性社會(huì)組織。建議1～2年內(nèi)，全面推行社會(huì)公益組織備案制，鼓勵(lì)支持社會(huì)公益組織的加快發(fā)展；加快農(nóng)村合作組織發(fā)展；盡快形成社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠等制度，大幅提高公益捐贈(zèng)扣除比例。
——推進(jìn)官辦社會(huì)組織轉(zhuǎn)型。建議分三步走：第一步，加大官辦社會(huì)組織的公開透明度，包括善款籌集與使用、內(nèi)部運(yùn)行公開；第二步，利用社會(huì)需求和社會(huì)壓力，促進(jìn)官辦社會(huì)組織加強(qiáng)專業(yè)化，改革內(nèi)部治理，提高運(yùn)行效率；第三步，逐步推進(jìn)“去行政化”，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織“領(lǐng)導(dǎo)人自選、活動(dòng)自主、經(jīng)費(fèi)自籌”。
——鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共事務(wù)。加快社區(qū)自治進(jìn)程，擴(kuò)大社區(qū)決策的民主參與范圍，形成社區(qū)建設(shè)合力；提高社會(huì)自治程度，把政府從繁雜的社會(huì)事務(wù)中解放出來。